II SA/Lu 663/22

II SA/Lu 663/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1577/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 135;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162 § 1 pkt 1; art. 75; art. 76; art.77 § 1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 37 ust. 1; art. 41 ust.1; art. 47a ust.1;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.28.2022.DB w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 czerwca 2022 r., nr 491/22, znak:AB-BU.6740.1.2022, II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 lipca 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.28.2022.DB, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Mieszkaniowej "[...]", Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 13 czerwca 2022 r., nr 491/22, znak: AB-BU.6740.1.2022 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 lipca 2018 r., nr 739/18, znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. D. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego kontynuację niezakończonej budowy objętej decyzjami: z 7 października 1999 r., znak: BUA.in.7351/M-117/96/253/99, z 28 czerwca 2001 r., znak: ABB.II.7353/M-117/96/253/99/zm-35/2001, z 6 sierpnia 1999 r., znak: BUA.III.7351/M-117/96/2005/99, z 14 grudnia 1998 r., znak: BUA.III.735l/M-117/96/318/98, polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego nr 9 oraz budynków usługowo-handlowych X i Y, z garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi i wewnętrznymi instalacjami, z budową zjazdów, dojść, dojazdów i miejsc postojowych na działkach nr [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] [...] na działkach nr [...], [...] oraz [...] przy ul. [...] i [...] [...] [...] [...] oraz na działkach nr [...], [...] i [...] - droga dojazdowa i pas drogowy ul. [...] z [...], przeniesionej na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., znak: AB-BW- [...]
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 21 stycznia 2022 r. do Prezydenta Miasta Lublina wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie wygaśnięcia wyżej wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że dotychczas inwestor nie rozpoczął budowy i nie dysponuje dziennikiem budowy. W okresie od wydania pozwolenia na budowę do chwili złożenia wniosku nie były wykonane żadne roboty budowlane, co potwierdzają właściciele nieruchomości wymienieni w decyzji. Co więcej, klucze do ogrodzenia placu budowy znajdują się w biurze [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i w okresie ostatnich trzech lat nie były udostępniane inwestorowi, co również świadczy o tym, że budowa nie została rozpoczęta. Jako drugi powód zasadności wniosku wnioskodawczyni podała, że skutecznie uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, tj. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonania robót budowlanych na terenach Spółdzielni:
- działka nr [...] i [...] w zakresie modernizacji istniejącej dwukondygnacyjnej części podziemnej z wykorzystaniem na garaż podziemny, rozwiązań architektonicznych, konstrukcyjnych, instalacji, dróg, dość i nawierzchni;
- działki nr [...] i [...] - w zakresie modernizacji istniejących dróg, dojść i ich nawierzchni. Oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych ww. oświadczenia woli skutecznie doręczono inwestorowi w dniu 16 lipca 2021 r. Ponadto Spółdzielnia nadmieniła, iż wydana decyzja wskutek jej niewykonania przez bardzo długi okres czasu powoduje naruszenie jej praw, jako właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji na realizacje własnej inwestycji, tj. zakończenia budowy lokali usługowych i garaży na działce nr [...] i [...].
Decyzją nr 491/22 z 13 czerwca 2022 r., znak: AB-BU.6740.1.2022, Prezydent Miasta Lublina odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek. W uzasadnieniu organ podał, że wskazana przez Spółdzielnię przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynikająca z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z zapisów w dzienniku budowy dokonanych w lipcu i sierpniu 2021 r. wynika, że podjęte zostały roboty przygotowawcze, co z uwagi na treść art. 41 ust. 1 ustawy, świadczy o rozpoczęciu budowy. Co więcej, spółka [...] w dniu 5 lipca 2021 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją nr [...] z dnia 5 lipca 2018 r. Z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2018 r. rozpoczęcie budowy nastąpiło z zachowaniem terminu 3 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także nie upłynął dotychczas okres 3 lat przerwania budowy. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót. W postępowaniu administracyjnym ma on doniosłą wartość dowodową, ponieważ jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone (korzysta z domniemania prawdziwości). Organ nie może dowolnie odrzucić wystąpienia faktu potwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego. Przedłożone przez wnioskodawczynię oświadczenia o nierozpoczęciu budowy nie zaprzeczają możliwości wykonania czynności wymienionych w dzienniku budowy, gdyż teren objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie jest w całości ogrodzony, zaś ewentualne kwestionowanie zapisów w dzienniku budowy musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach zapadłych w wyniku postępowań karnych czy też dyscyplinarnych wobec osób dokonujących wpisów. W kwestii drugiej przesłanki wygaszenia decyzji, na którą powołała się Spółdzielnia, tj. uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, organ wyjaśnił, że wobec stanowiska inwestora nie można uznać za bezsporną między stronami kwestię, czy współwłaściciel działki skutecznie cofnął udzieloną inwestorowi zgodę. Dla uznania skuteczności nie jest bowiem wystarczające oświadczenie Spółdzielni, a organ nie jest własny dokonywać samodzielnie ustaleń w tym zakresie. Spółdzielnia powinna wykazać, że jest udokumentowana i bezsporna między stronami skuteczność cofnięcia zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane albo że skuteczność cofnięcia tej zgody została rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, ewentualnie, że sprawa taka toczy się obecnie przed sądem powszechnym. Wezwanie Spółdzielni do wyjaśnienia powyższych kwestii, zawarte w pkt 2 pisma z dnia 25 marca 2022 r., pozostało bez odpowiedzi. Dodatkowo Prezydent wspomniał, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę nie leży w interesie ani Spółdzielni, ani jej członków, ponieważ w stanie obecnym garaże oraz część lokali usługowych od strony południowej w budynku przy ul. [...] nie posiada dojść i dojazdów, zaś zapewnienie dostępu do nich będzie możliwe poprzez wykonanie budowy objętej decyzją, której dotyczy wniosek.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym albo interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z kolei, w myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeśli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne, jako przesłankę będącą podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w całości lub w części, wskazuje utratę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wykonanie robót budowlanych). Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora tego prawa w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową. Jednakże stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dokumentami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2351/15).
Wojewoda wskazał, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy (państwa) w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., II OSK 1479/10). Decyzja o wygaśnięciu wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia, co powoduje konieczność dokonania ustaleń przez organ wydający niniejszą decyzję, opartych na materiale dowodowym nie budzącym żadnych wątpliwości. Organ w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę powinien w sposób jednoznaczny określić datę, w której przedmiotowa decyzja wygasła. Wszelkie roboty budowlane podjęte lub kontynuowane po tej dacie należy uznać za prowadzone bez podstawy prawnej.
Wojewoda podniósł, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji co do nieistnienia postaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 5 lipca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. aby budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuży niż 3 lata. W aktach organu I instancji znajduje się bowiem zawiadomienie spółki [...] skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę oraz kopia dziennika budowy przedmiotowej inwestycji. Z dokumentów tych, a przede wszystkim z dokonanych w lipcu i sierpniu 2021 r. wpisów w dzienniku budowy, jednoznacznie wynika, że inwestor podjął na terenie inwestycji prace przygotowawcze, co w świetle unormowań art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza rozpoczęcie budowy. Z racji tego, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne dnia 7 sierpnia 2018 r., budowa nie została rozpoczęta po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Organ II instancji całkowicie zaaprobował zapatrywania Prezydenta Miasta L. co do wartości dowodowej dziennika budowy, który w myśl art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku budowy. W ślad za organem I instancji Wojewoda przyjął, że dziennik budowy jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone (korzysta z domniemania prawdziwości) - art. 76 § 1 k.p.a. Wobec tego organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić wystąpienia faktu potwierdzonego w dokumencie urzędowym, bez przeprowadzania dowodu przeciwnego. Dopiero wskutek dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie zawartych w nim danych. Dopuszczalne jest to m.in. wówczas, gdy dziennik budowy jest prowadzony niezgodnie z wymaganiami określonymi w tym zakresie w ustawie lub w akcie wykonawczym (rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a obecnie rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki), zostanie wykazane, że dziennik budowy nie został wypełniony przez osoby uprawnione lub zapisy w nim zawarte są fałszywe (nie potwierdzają faktycznego przebiegu robót) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2019 r., II SA/Po 1006/18). Innymi słowy, zarzuty stawiane osobom dokonujących wpisów w dzienniku budowy musiałyby znaleźć odzwierciedlenie w przedłożonych rozstrzygnięciach zapadłych w wyniku postępowań karnych, czy też dyscyplinarnych.
Zdaniem Wojewody, nie można uznać za zasługujący na uwzględnienie, zgłoszony przez Spółdzielnie dowód w postaci zeznań świadków - członków Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", że na terenie inwestycji nie były prowadzone żadne czynności faktyczne związane z prowadzeniem budowy. Dowodu takiego nie stanowi również twierdzenie Spółdzielni, że w okresie ostatnich 3 lat klucze do ogrodzenia budowy nie były udostępniane inwestorowi, co potwierdza fakt nierozpoczęcia budowy. Jednocześnie skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów świadczących o tym, że w sprawie prawdziwości wpisów w dzienniku budowy toczy się lub toczyło postępowanie karne lub dyscyplinarne.
W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują również, aby decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek, stała się bezprzedmiotowa wskutek utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowle. Co prawda skarżąca Spółdzielnia w piśmie z 14 lipca 2021 r. adresowanym do inwestora złożyła oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli polegającego na wyrażeniu zgody na dysponowanie działkami nr [...], [...] i [...] na cele budowlane na potrzeby przedmiotowej inwestycji, jednak utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest oczywista i bezsporna, ani również nie została należycie udokumentowana. Nie można zgodzić się z zapatrywaniem Spółdzielni, że o skuteczności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli przesądza okoliczność, że inwestor nie podjął żadnych środków prawnych zmierzających do podważenia skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia. Przeciwnie, 11 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. (obecnego inwestora), w którym kwestionuje ona skuteczność uchylenia się przez Spółdzielnię od oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Inwestor jednoznacznie wskazał, że, w jego ocenie, oświadczenie Spółdzielni w tej materii nie jest skuteczne. A zatem w niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy oświadczenie Spółdzielni o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane było prawnie skuteczne, a co za tym idzie sporne pozostaje, czy inwestor rzeczywiście utracił to prawo. Niewątpliwe organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne rozstrzygnąć powyższego sporu, gdyż leży to w wyłącznych kompetencjach sądu powszechnego Czyni to chybionym zarzut o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, bowiem bezcelowe jest prowadzenie postępowania co do okoliczności spornych między stronami i mogących zostać rozstrzygniętymi wyłącznie na drodze cywilnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., II SA/Gd 445/18).
Wojewoda wskazał, że skarżąca w odpowiedzi na wezwanie do udokumentowania, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania działkami nr [...], [...] i [...] jest bezsporna lub wskazania, czy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia co do skuteczności oświadczenia współwłaściciela terenu o uchyleniu się do skutków prawnych zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie zajęła żadnego stanowiska w tejże kwestii, w tym nie przedłożyła stosownych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że utrata przez inwestora tego prawa nie jest między stronami sporna lub że wystąpiono o rozstrzygnięcie tego sporu do organu właściwego, jakim jest sąd powszechny. Wojewoda wskazał, że kwestia ta nie została udowodniona przez wnioskodawczynię na tyle, by mogła stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Organ ponownie podkreślił, że wystąpienie przesłanki powodującej wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Przesłanki tej nie wolno domniemywać.
Końcowo Wojewoda Lubelski nadmienił, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę nie leży ani w interesie strony, ani w interesie społecznym. Roboty budowlane objęte tą decyzją służyć mają m.in. zapewnieniu części lokali usługowych i garażom w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] odpowiednich do nich dojść i dojazdów, co niewątpliwe zwiększy komfort korzystania z tychże lokali i garaży.
Skargę na decyzję Wojewody wniosła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązujący w dacie wydania zaskoczonej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się organu do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z 3 lutego 2022 r., II SA/Lu 800/21;
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy;
3) art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji;
4) art. 7, art. 15 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności do faktu zakończenia budowy na działkach nr [...], [...], [...] i w konsekwencji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i obowiązku dokładnego zgromadzenia materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, co zaważyło na braku ustalenia elementów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
5) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegającej na tym, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy ani nie ocenił, czy zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, mechanicznie powtórzył ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji nie podejmując polemiki z zarzutami spółdzielni podniesionymi w odwołaniu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi Spółdzielnia podniosła, że żaden z organów rozstrzygających sprawę nie ustalili właściwie stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało wydaniem kolejnych błędnych decyzji. Istotny jest wniosek spółdzielni o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr 739/18 w części dotyczącej jej działek, zawierający dwie przesłanki: 1) upływ 3 lat i niepodjęcie budowy przez inwestora oraz 2) utratę przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na skutek cofnięcia zgody przez skarżącą, co było rezultatem skutecznego uchylenia się skarżącej od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, tj. uchylenia się od zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane na działkach: - nr [...] i [...] w zakresie modernizacji istniejącej dwukondygnacyjnej części podziemnej z wykorzystaniem na garaż podziemny, rozwiązań architektonicznych, konstrukcyjnych, instalacji, dróg, dojść i nawierzchni, - nr [...] i [...] w zakresie modernizacji istniejących dróg, dojść i ich nawierzchni.
Spółdzielnia wskazała, że pismem z 14.07.2021 r. skierowanym do M. D. sp. z o.o., [...] sp. z o.o. i do Urzędu Miasta L. uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia woli polegającego na wyrażeniu zgody spółce M. D. sp. z o.o. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonania wskazanych wyżej robót na wskazanych wyżej działkach spółdzielni - skutkiem czego było cofnięcie zgody na dysponowanie nieruchomością położoną przy ul. [...] i [...] w L. na działkach nr [...] [...], [...] na cele budowlane objęte pozwoleniem na budowę.
Zdaniem skarżącej, Wojewoda Lubelski błędnie uznał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje, a późniejsze oświadczenie spółdzielni o uchyleniu się nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Tymczasem kwestia odwołania przez skarżącą zgody udzielonej inwestorowi na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest zagadnieniem kluczowym, ponieważ pozbawia inwestora posiadanego dotychczas prawa do prowadzenia budowy.
Skarżąca podkreśliła, że instytucja uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu dokonuje się w drodze pozasądowej. Nie jest wymagana żadna forma szczególna. Spółdzielnia wykonała swoje prawo podmiotowe i skutecznie uchyliła się od skutków swojego wcześniejszego oświadczenia woli wobec inwestora o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, kierując do niego jednostronne pisemne oświadczenie. Oświadczenie spółdzielni korzysta z domniemania legalności przy braku jego negacji w sposób przewidziany prawem. Skoro wykonanie uprawnienia do uchylenia definitywnie kształtuje stosunki prawne między stronami, doprowadzając do unieważnienia czynności prawnej od początku, to na organie ciążył obowiązek ustalenia tego faktu, jako spełniającego przesłanki ustawowe - formalne co do terminu, formy i adresata a następnie wynikającej z tego oceny prawnej, że oświadczenia nie ma.
Organ winien stwierdzić, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro tworząca to prawo zgoda została odwołana z powodu błędu. To uchylenie nastąpiło 1) w wymaganym terminie (w ciągu roku od powzięcia wiadomości), 2) w wymaganej formie pisemnej i 3) zostało skierowane do inwestora poprzedniego i nowego, a dodatkowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ w takiej sytuacji nie ma uprawnienia do badania przesłanek materialnoprawnych, bowiem w ich kwestionowaniu jest uprawniony przed sądem inwestor (który w tym celu powinien wytoczyć powództwo i zgłosić organowi do rozważenia podstawy zawieszenia postępowania, co w tej sprawie nie miało miejsca). W tej sytuacji oświadczenie spółdzielni o uchyleniu się od skutków wcześniejszego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane spowodowało powstanie nowego stanu faktycznego i prawnego.
Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja powoduje z jednej strony bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, a z drugiej strony powoduje naruszenie praw właściciela, który nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji na tych samych nieruchomościach. Ponadto na nieruchomościach spółdzielni budowy zostały zrealizowane, co ignoruje organ pierwszej instancji, mimo że to organ wydał te decyzje, co prowadzi do sytuacji kontynuacji budowy na działkach spółdzielni pomimo zakończenia budowy i oddania obiektów do użytkowania.
Zdaniem skarżącej, utrata prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane jest bezsporna i została wykazana, co daje podstawę do stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 k.p.a.
Na ten wspomniany powyżej aspekt utraty prawa przez inwestora wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 3 lutego 2022 r., II SA/Lu 800/21, podnosząc, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowa, co stanowi podstawę wygaszenia takiej decyzji w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a.
Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata prawa przez inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dokumentami, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z prawem odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce M. D. pozwolenia na budowę z dnia 5 lipca 2018 r., nr 739/18, znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017, przeniesionej decyzją z 21 sierpnia 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.6.5.2018. na [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L..
W ocenie organów obu instancji nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, zarówno określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i wynikająca z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Powołana norma stanowi odrębną, samodzielną, niezależną od regulacji art. 162 § 1 k.p.a., podstawę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, wobec czego przesłanki jej stosowania muszą być interpretowane ściśle, a ich zaistnienie w konkretnej sprawie – ustalone jednoznacznie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.
W ocenie skarżącej spółdzielni w niniejszej sprawie wystąpiła zarówno wynikająca z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przesłanka nierozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przed upływem 3 lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna, jak i określona w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę wynikającej ze skutecznego uchylenia się przez skarżącą od skutków prawnych zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane udzielonej inwestorowi pod wpływem błędu.
W odniesieniu do pierwszej z przesłanek organy obu instancji przyjęły, że o rozpoczęciu budowy przed upływem trzech lat od dnia uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostatecznej świadczą zapisy w dzienniku budowy z lipca i sierpnia 2021 r., z których wynika, że w tym okresie podjęto na budowie roboty przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy zgodnie uznały, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, stąd kwestionowanie dokonanych w nim zapisów musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach zapadłych w wyniku postępowań karnych czy też dyscyplinarnych wobec osób dokonujących tych zapisów. O rozpoczęciu budowy w tym okresie, świadczy, zdaniem organów, również fakt, że spółka [...] w dniu 5 lipca 2021 r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją nr 739/18 z dnia 5 lipca 2018 r. W ocenie organów, skoro przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2018 r., a rozpoczęcie budowy nastąpiło w lipcu 2021 r., nie ma podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
Odnosząc się do tego stanowiska, w pierwszej kolejności należy podnieść, że błędne jest uznanie dziennika budowy za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Mimo szczególnego znaczenia dowodowego nadanego mu treścią art. 47a ust. 1 Prawa budowlanego (poprzednio art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego), pozostaje on bowiem dokumentem prywatnym. Co prawda w przepisie tym posłużono się formułą, wedle której dziennik przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych (dziennik budowy) stanowi "urzędowy dokument", jednak nie jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., ponieważ nie spełnia jednego z podstawowych warunków określonych w tym przepisie – nie jest sporządzany przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 k.p.a.
Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy to taki dokument, który został sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe (publiczne), w ich zakresie działania, stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Przez dokument urzędowy rozumie się odpowiednio dokument sporządzony przez jednostki organizacyjne lub podmioty, w zakresie poruczonym im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. wydawania decyzji administracyjnych i zaświadczeń (art. 76 § 2 k.p.a.). Silna pozycja dokumentu urzędowego jako kluczowego dowodu, o którym mowa w art. 76 k.p.a., nie wyklucza jednak możliwości prowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.). Podstawową zatem cechą dokumentu urzędowego według Kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że musi on być sporządzony albo przez organ państwowy (publiczny), albo przez inny podmiot, jednakże ustawowo do tego upoważniony. Tymczasem wpisów w dzienniku budowy dokonują: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, kierownik robót budowlanych, czy osoby wykonujące czynności geodezyjne (art. 45 ust. 8 Prawa budowlanego). Osoby te nie działają jako podmioty publiczne w rozumieniu art. 76 § 1 lub 2 k.p.a. Nie można zatem uznać, że dziennik budowy stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.
Weryfikacja okoliczności pozwalających na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być zatem dokonana przez organ na podstawie wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie w sytuacji, gdy podstawowy dowód dokumentujący przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, jakim jest dziennik budowy, został zakwestionowany jako nie odzwierciedlający rzeczywistego stanu rzeczy, organy były zobowiązane do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych dowodów w celu wyjaśnienia tej kwestii (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 8 marca 2007 r., II OSK 457/06 oraz z 24 lipca 2014 r., II OSK 365/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1604/16).
Skarżący przedstawił oświadczenia trzech osób, z których wynikało, że inwestor nie podejmował żadnych czynności faktycznych związanych z prowadzeniem budowy (k.62-64 akt administracyjnych), i z których co najmniej jedno pochodziło od osoby nie będącej przedstawicielem strony, lecz świadkiem, a więc stanowiło dowód w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na otwarty katalog takich środków (art. 75 § 1 k.p.a.).
W takiej sytuacji obowiązkiem organu było przeciwstawienie tego dowodu pozostałemu materiałowi dowodowemu, w tym szczególności dowodowi z dziennika budowy, oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Organ zaniechał dokonania takich ocen, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które dotyczyły kwestii rozpoczęcia przez inwestora robót budowalnych, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Jak już wskazano dla oceny wystąpienia przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę kluczowe jest wyjaśnienie, czy, a jeżeli tak, to kiedy, inwestor rozpoczął budowę objętą tym pozwoleniem. W niniejszej sprawie chodzi o ustalenie, czy przed upływem 3 lat od dnia 7 sierpnia 2018 r., kiedy to decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, na terenie planowanej inwestycji były przeprowadzone prace przygotowawcze, które w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego są równoznaczne z rozpoczęciem realizacji inwestycji. Organy oparły się w tym zakresie wyłącznie na treści dziennika budowy oraz zawiadomienia inwestora skierowanego do organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Konsekwencją nieprawidłowego założenia, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. korzystającym ze szczególnej mocy dowodowej było błędne założenie, że zakwestionowanie dokonanych w nim zapisów musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach zapadłych w wyniku postępowań karnych czy też dyscyplinarnych wobec osób dokonujących tych zapisów. Z tego też względu organy całkowicie pominęły osobowe źródła dowodowe w postaci oświadczeń członków Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz L. L.. Wojewoda wskazał jedynie, że dowodu z tych zeznań "nie można uznać za zasługujący na uwzględnienie", co w żadnej mierze nie odpowiada standardom uzasadnienia decyzji administracyjnej wymagającym wskazania przez organ powodów, dla których określonym dowodom odmówił mocy dowodowej.
Ponadto organy nie rozważyły w sposób dostateczny, czy czynności podjęte według zapisów z dziennika budowy przez inwestora w lipcu 2021 r., w tym usunięcie zieleni niskiej, inwentaryzację istniejących elementów żelbetowych oraz demontaż elementów konstrukcyjnych, można w ogóle zakwalifikować do prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że przepis ten przewiduje zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, do których należą: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych nie może być uznane za rozpoczęcie budowy.
Z wpisów w dzienniku budowy wynika, że opisywanych tam czynności nie można uznać za czynności z pkt 1, 2 i 4 tego artykułu.
Wątpliwości budzi też to, czy można je zakwalifikować jako czynności, o których mowa art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Przede wszystkim oceny tych okoliczności nie dokonał w ogóle organ czym naruszył – wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. – obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności związanych z kwestią rozpoczęcia przez inwestora robót budowalnych, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Organy miały obowiązek jednoznacznie wyjaśnić, czy prace wymienione w dzienniku budowy (k. 27-28 akt adm.) wchodziły w zakres pojęcia prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, czego nie uczyniły, oceniając materiał dowodowy wybiórczo i w konsekwencji przedwcześnie uznając, że rozpoczęcie budowy miało miejsce przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. W kontrolowanej sprawie w związku z faktem, że wpisy w dzienniku budowy były przez skarżącą konsekwentnie kwestionowane jako nieodzwierciedlające czynności rzeczywiście podjętych na terenie budowy w lipcu i w sierpniu 2021 r., postępowanie dowodowe w sprawie o wygaszenie pozwolenia na budowę należało przeprowadzić w sposób wnikliwy. Zdaniem Sądu, błędnym było uznanie za wystarczające przeprowadzenie dowodu jedynie z tego dokumentu oraz o przekazanej przez inwestora organowi nadzoru budowlanego informacji o rozpoczęciu budowy.
W ocenie Sądu organy naruszyły zatem art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego i należytego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd w całości podziela natomiast stanowisko organu co do kwestii oceny oświadczenia skarżącej o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowalne.
Ocena skuteczności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli nie należy do organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych. W konsekwencji też organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do rozstrzygnięcia takiej okoliczności, w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, jest ona pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego sporna.
W tym kontekście należy także podkreślić, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest instytucją wyjątkową. Sytuacje, w których decyzje o pozwoleniu na budowę są usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków (w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w trybie wznowienia postępowania, czy też poprzez tzw. postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor realizuje budowę niezgodnie z prawem lub w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do wygaszenia pozwolenia na budowę określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). Istnienie zaś po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oceniane na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie – w sytuacji poddania tej decyzji kontroli instancyjnej – na datę wydania decyzji organu odwoławczego.
Całkowicie chybiony jest przy tym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez organy wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 3 lutego 2022 r., II SA/Lu 800/21, ponieważ kontrolą w tym postepowaniu były objęte decyzje wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w innej sprawie niż objęta niniejszym postępowaniem.
Niezależnie od niezasadności niektórych zarzutów skargi, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaistniały podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego obejmujące wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwice 480 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu i uzupełni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy wystąpiły przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.