II SA/Lu 659/15

II SA/Lu 659/15 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 61 par. 1, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 82, art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu zabezpieczenia placu budowy i oznakowania drogi oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. A. Oddział w L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej G. C. z siedzibą w P., zabezpieczenia placu budowy oraz oznakowania drogi w m. T., gm. C. na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym S. - T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., po otrzymaniu pisma w dniu [...] maja 2014 r. od G. A. Oddział L., działając z urzędu zgodnie z art. 61 § 1 kpa, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce o nr ewid.[...] położonej w m. T., gm. C..
W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny w dniu [...] czerwca 2014 r. Organ I instancji ustalił, że na drodze - działce o nr ewid.[...] położonej w m. T., ułożona jest nawierzchnia asfaltowa. Roboty budowlane związane z przebudową drogi były prowadzone w 2014 r. na podstawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2013 r. złożonego przez inwestora - G. C. w Starostwie Powiatowym w C., do którego Starosta C. nie wniósł sprzeciwu. Na podstawie dokumentów uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w C. tj. zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych oraz karty informacyjnej drogi, dołączonej do zgłoszenia ustalono, że zostały przewidziane do wykonania następujące roboty: 1) wykonanie warstwy wzmacniającej z kruszywa łamanego 0-31,5 mm, 2) wykonanie warstwy wyrównawczej z masy mineralno-bitumicznej betonu asfaltowego grub. 2 cm, 3) wykonanie warstwy ścieralnej grub. 4 cm z masy mineralno - bitumicznej betonu asfaltowego, 4) wzmocnienie poboczy gruntowych na szerokości 0,5 m tłuczniem. Planowane do wykonania roboty drogowe wg zgłoszenia miały być prowadzone w istniejącym pasie drogowym, którego szerokość wynosi 8,0 m. Obecni w czasie oględzin przedstawiciele G. C. oświadczyli, że wszystkie roboty zostały wykonane. Podczas oględzin ustalono, że wykonana nawierzchnia asfaltowa na drodze - działce o nr ewid.[...], ma szerokość 3,60 m oraz ustalono, że zostały wzmocnione tłuczniem pobocza po obu stronach nawierzchni asfaltowej o szerokości około 0,70 m. Powyższe roboty zostały wykonane w większości w granicach pasa drogowego, jednak G. C. dokonując przebudowy drogi część prac wykonała poza granicami pasa drogowego działki o nr ewid.[...], w pasie drogi krajowej nr [...]. W czasie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. C. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], droga na działce o nr ewid.[...] jest drogą wewnętrzną. Jednakże w dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada G. C. Uchwałą nr [...] zaliczyła przedmiotową drogę do kategorii drogi gminnej, a następnie Zarząd Województwa L. Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. nadał przedmiotowej drodze gminnej numer: [...]
PINB w C. stwierdził, że G. C. wykonała roboty budowlane polegające na przebudowie drogi, dokonując zgłoszenia do Starosty [...], a przedmiotowe roboty budowlane mieszczą się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu I instancji nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego nie było podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2014 znak: [...],4 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na drodze - działce o nr ewid.[...] położonej w m. T., gm. C. obręb geodezyjny S. - T..
W wyniku odwołania wniesionego przez GDDKiA od decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu m.in., iż zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji, nie wypowiedział się w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (w szczególności art. 35 ust. 3) i przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że wykonane roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu mimo, iż inwestycja naruszała inne przepisy (do których odnosi się art. 50 ust. 1 pkt 4), o których mowa w ustawie o drogach publicznych powinny być oceniane na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zalecił, aby organ I instancji konwalidował nieprawidłowo przyjęte zgłoszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, poprzez nałożenie w drodze postanowienia, zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie, odpowiedniej oceny technicznej wykonanych ww. robót budowlanych, zaopiniowanej przez zarządcę drogi krajowej Nr [...], którym jest GDDKiA.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odmówił wydania G. A. Oddział w L. decyzji nakazującej zabezpieczenie placu budowy oraz oznakowania drogi w m. T., gm. C. na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym S.-T..
W wyniku odwołania wniesionego przez GDDKiA od decyzji PINB w C. z dnia [...] października 2014 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.
W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, powołaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, odmówił wydania decyzji nakazującej G. C., zabezpieczenia placu budowy oraz oznakowania drogi w m. T., gm. C. na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym S. - T..
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł GDDKiA Oddział L., podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie (wniosku), które wpłynęło do PINB w C. w dniu [...] maja 2014 r., że organ I instancji powinien spowodować zabezpieczenie placu budowy na włączeniu przebudowanej drogi wewnętrznej, która obecnie jest drogą publiczną i wymaga budowy skrzyżowania drogi krajowej z tą drogą, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także powinien spowodować opracowanie przez G. C. projektu budowlanego tego skrzyżowania, a następnie zatwierdzenie tego projektu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ I instancji powinien nakazać G. C. przebudowę odcinka drogi gminnej, na odcinku poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...], na działce nr ewid.[...] oraz powinien nakazać poszerzenie jej do szerokości min. 6,0 m, a także spowodować opracowanie projektu budowlanego drogi gminnej, który powinien zostać zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Rozpatrując wniesione odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych na drodze, która znajduje się na działce o nr ewid.[...] położonej w m. T., gm. C., natomiast podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, PINB w C. skupił się na oznakowaniu ww. drogi oraz zabezpieczeniu budowy. Zdaniem organu odwoławczego prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oznakowania drogi zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ rozpatrzenie tej sprawy oraz wydanie rozstrzygnięcia należy do kompetencji właściwego starosty, o czym zresztą PINB w C. poinformował strony postępowania zgodnie z art. 66 kpa. W myśl art. 10 ust. 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Z 2012 r. poz. 1137) sprawy dotyczące oznakowania dróg oraz bezpieczeństwa, należą do zadań organu zarządzającego ruchem właściwym dla dróg danej kategorii, w przypadku drogi gminnej takim organem jest starosta.
W ocenie organu odwoławczego, powyższa wada oparta na przesłance wynikającej z przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w sytuacji, gdyby zaskarżona decyzja z powodu braku odwołania stała się ostateczna.
Organu odwoławczy nie podzielił stanowiska GDDKiA Oddział w L., że organ I instancji powinien nakazać Gminie C. przebudowę odcinka drogi gminnej, na odcinku poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...] oraz powinien nakazać poszerzenie jej do szerokości min. 6,0 m oraz, że organ I instancji powinien wymusić na Gminie C. budowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z przedmiotową drogą gminną, a także spowodować opracowanie projektu budowlanego tego skrzyżowania, a następnie zatwierdzenia tego projektu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej i uzyskania pozwolenia na budowę.
Właścicielem działki o nr ewid.[...] położonej w m. T., na której znajduje się droga gminna objęta zgłoszeniem, jest Gmina C.. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina C. jako właściciel jest uprawniona do rozporządzania ww. nieruchomością, a więc także do podejmowania zamierzenia inwestycyjnego na tej nieruchomości. W myśl przepisu art. 4 ustawy Prawo budowlane "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Powyższy przepis ma szczególne znaczenie, bowiem zamieszczony pośród przepisów ogólnych ustawy Prawo budowlane ustanawia, zasadę wolności budowlanej oraz swobody inwestowania.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z zamieszczonej w aktach sprawy (k. 82 akt I instancji) decyzji nr [...] wydanej przez Wojewodę L. dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wynika, iż został zatwierdzony projekt budowlany oraz zostało udzielone Gminie C., pozwolenie na budowę skrzyżowania drogi gminnej nr [...] - działka o nr ewid.[...], z drogą krajową nr [...] w miejscowości T. na działce nr ewid.[...] obręb ewidencyjny [...], gm. C.. Natomiast z zamieszczonej w aktach sprawy (k. 95 akt I instancji) decyzji nr [...] wydanej przez Starostę C. dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wynika, iż został zatwierdzony projekt budowlany oraz zostało udzielone Gminie C., pozwolenie na budowę skrzyżowania drogi gminnej nr [...] (dz. gruntu nr [...]) - obiekt kategorii XXV, z drogą krajową nr [...] (dz. gruntu nr [...]) odc. L.-C. w km 667+200 w m. T., gm. C., na działkach nr ewid.[...] i 136 w obrębie ewidencyjnym S., gm. C..
Organ odwoławczy wskazał, że w związku z zarzutami skarżącej na podstawie art. 136 kpa przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w związku z czym w dniu [...] czerwca 2015 r. zostały dokonane przez upoważnionych pracowników LWINB oględziny przeprowadzonych robót budowlanych na drodze gminnej nr [...] L, zlokalizowanej na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości T.. W trakcie dokonanych oględzin stwierdzono, iż wszystkie roboty budowlane objęte zakresem zgłoszenia, prowadzone na drodze gminnej nr [...] L zostały zrealizowane. Z przedłożonego przez upoważnionego pracownika Urzędu G. C. protokołu odbioru końcowego obiektu i przekazania do użytku wynika, że roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowej drogi gminnej o nr [...] L, zostały zakończone w dniu [...] sierpnia 2014 r.
W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie zabezpieczenia placu budowy znajdującego się na przedmiotowej drodze, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z przeprowadzonych oględzin wynika, że wszystkie roboty budowlane objęte zakresem zgłoszenia, prowadzone na drodze gminnej nr [...] L, zlokalizowanej na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości T., zostały już wykonane.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do jej istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może być osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje między innymi, gdy brak jest postaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja zaistniała w niniejszej bowiem brak jest podstaw do ingerencji oraz prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzją wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nienałożenie na Gminę C. obowiązku wykonania robót budowlanych w postaci budowy skrzyżowania drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...] w określonym terminie, jako inwestycji nie mogącej funkcjonować w oderwaniu od drogi krajowej nr [...] przy uwzględnieniu określenia organów właściwych do zatwierdzenia projektów budowlanych w zakresie pasa drogowego grogi krajowej i drogi gminnej,
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją faktu, że wykonane roboty budowlane stworzą zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym w sytuacji niewykonania przez Gminę [...] budowy skrzyżowania drogi gminnej nr [...] z droga krajową nr [...] w określonym terminie;
3. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1995 r. o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez zaniechanie konwalidacji nieprawidłowo przyjętego zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie przebudowy drogi gminnej nr [...] w m. T.;
4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ wszelkich aspektów związanych z bezpieczeństwem w ruchu drogowym na drodze krajowej w zakresie wykonanych robót budowlanych przebudowy drogi gminnej nr [...] w m.T.. Organ wydający zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do badania czy roboty budowlane przebudowy drogi gminnej nr [...] wykonano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując zmiany stanowiska zawartego w decyzjach poprzedzających decyzję zaskarżoną.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego GDDKiA Oddział L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisała stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo przedstawione zarzuty. Wskazała, że pomimo, iż decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej (pozwolenia na budowę skrzyżowania drogi gminnej nr [...] - działka Nr ewide[...], z drogą krajową Nr [...] odcinek L. - C.) są ostateczne to realizacja tego zamierzenia może nie zostać wykonana, lecz zależy od inwestora - G. C..
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.
Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją do istoty (art. 104 § 2 kpa), gdy zaś umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że kluczową kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., którą to powołując się na przepis art. 105 § 1 kpa - orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania.
Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Analogiczny pogląd wyraził także Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2003, sygn. akt II SA 428/01, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Przechodząc od powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z pisma GDDKiA Oddział L. z dnia [...] maja 2015 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.), inicjującego niniejsze postępowanie wynika, że skarżący domagał się w związku z wykonaną przebudową gruntowej drogi wewnętrznej stanowiącej własność G. C. w m.T. na bitumiczną jedynie do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odcinek P. - C., podjęcia przez organ administracji publicznej kontroli legalności wykonanych robót budowlanych oraz spowodowanie zabezpieczenia placu budowy na włączeniu dróg wewnętrznych i dróg niższej kategorii, poprzez odpowiednie oznakowanie i spowodowanie dokonania przebudowy włączeń dróg wewnętrznych do dróg krajowych.
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć należy, że art. 61 § 1 kpa nie oznacza dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu - jak określono w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2014 r. - w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce o nr ew. 25 w m.T., gm. C..
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości organów nadzoru budowlanego należą m. in. zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 powyższej ustawy. Oznacza to, że PINB był organem właściwym do wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy prowadzono by roboty budowlane "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). W wyniku kolejno prowadzonych postępowań przez organ I instancji ujawniono, że roboty budowlane związane z przebudową drogi były prowadzone na podstawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2013 r., złożonego w Starostwie Powiatowym w C., do którego Starosta C. nie wniósł sprzeciwu. Ponadto ustalono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. C. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], droga na działce o nr ew. [...] jest drogą wewnętrzną, natomiast w dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada G. C. Uchwałą nr [...] zaliczyła drogę do kategorii drogi gminnej, a następnie Zarząd Województwa L. Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. nadał drodze gminnej nr [...] L.
Stan faktyczny sprawy został poprawnie ujawniony, w ocenie Sądu w sposób wystarczający dla potrzeby oceny legalności zakwestionowanych decyzji, nietrafne są więc zarzuty skargi odnośnie do naruszenia tych przepisów kpa, które określają obowiązki organów w zakresie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 7, 77 i 80 kpa.
Skarżąca domagała się od organu nadzoru budowlanego zobowiązania G. C. do dokonania przebudowy włączenie drogi wewnętrznej do drogi krajowej, jednakże zauważyć należy, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt G. C. poinformował GDDKiA Oddział L., że G. C. przystąpiła do dostosowania skrzyżowań dróg gminnych z drogą krajową Nr [...] do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i złożyła wnioski o wydanie warunków technicznych wykonania skrzyżowań.
Jednocześnie w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. G. C. wystąpiła do GDDKiA w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego budowy skrzyżowania drogi gminnej nr [...] - działka Nr ewide[...], z drogą krajową Nr [...] odcinek L. - C. w km 667+200 w T.. W odpowiedzi na powyższe pismo GDDKiA uzgodnił w dniu [...] stycznia 2015 r. przedłożony projekt budowlany z zastrzeżeniem, że połączenie nawierzchni drogi gminnej z nawierzchnią drogi krajowej należy wykonać "na styk" z przycięciem krawędzi nawierzchni drogi krajowej i uszczelnieniem topliwą taśmą dylatacyjną (k.83 akt administracyjnych I instancji).
W konsekwencji stosowanie do treści art. 82 ust. 2 oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, określających właściwość organów administracji architektoniczno - budowlanej wydano dwie decyzje:
1/ Wojewoda L. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę skrzyżowania drogi gminnej nr [...] - działka Nr ewide[...], z drogą krajową Nr [...] odcinek L. - C. w km 667+200 w T. na działce nr ewide[...] obręb ewidencyjny 0029 - S., G. C. (k.82 akt administracyjnych I instancji);
2/ Starosta C. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę skrzyżowania drogi gminnej nr [...] - działka Nr ewide[...], z drogą krajową Nr [...] odcinek L. - C. w km 667+200 w T. na działce nr ewide[...] obręb ewidencyjny 0029 - S., G. C. (k.95 akt administracyjnych I instancji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że należy zachować warunki określone w piśmie GDDKiA Oddział L. z dnia [...] stycznia 2015 r.
W tej sytuacji wobec wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym pozwolenia na budowę powyżej opisanego skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową zasadnie wszczęte postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Jednocześnie podnieść należy, że wniosek GDDKiA Oddział L. w części dotyczącej oznakowania i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z przebudową drogi na działce o nr ew. [...] przekazany został przez PINB w C. na podstawie art. 65 § 1 kpa zgodnie z właściwością rzeczową do Starosty [...] (k. 43 akt administracyjnych I instancji).
Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu, że organ odwoławczy wydając w toku niniejszego postępowania administracyjnego wcześniejsze decyzje uchylające decyzje PINB w C., ostatecznie zmienił swoje dotychczasowe stanowisko to wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. i tylko ona podlega kontroli Sądu, nie zaś uprzednio wydane przez organ II instancji decyzje, a ponadto kpa nie zawiera przepisu będącego odpowiednikiem art. 153 ppsa, który wiązałby oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszej wydanej w sprawie decyzji.
Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do wniosku, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.