II SA/Lu 655/24

II SA/Lu 655/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 216 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 lipca 2024 r. znak: GN-V.7534.2.16.2024.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2024 r., znak: IGM.6821.72.2014.MR; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 lipca 2024 r., znak [...], Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., reprezentującego Gminę L. (strona, skarżąca Gmina) - utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z 22 kwietnia 2024 r., znak [...], o zwrocie na rzecz A. K. K.-S. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy Al. [...].
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
H. T.-K. aktem notarialnym z 6 sierpnia 1992 r. zbyła na rzecz Gminy L. nieruchomość położoną w L. w pobliżu ul. [...], oznaczoną jako działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2 ha 7 arów 20 m˛.
Wnioskiem z 8 sierpnia 2013 r. H. T.-K. (wnioskodawczyni) wystąpiła o zwrot działki nr [...] o pow. 0,9567 ha, pochodzącej z dawnej działki nr [...] nabytej przez Gminę L. przywołanym wyżej aktem notarialnym. Wnioskodawczyni podniosła, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel nabycia, bowiem nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji pomimo upływu ponad 20 lat od zawarcia umowy.
Decyzją z 20 czerwca 2016 r., Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 11, ark. 6), położonej w L. przy ul. [...].
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nieruchomość została nabyta aktem notarialnym z 6 sierpnia 1992 r., Rep A Nr [...], na rzecz Gminy L., a zatem roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, ponieważ art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z zm.) nie obejmuje sytuacji, w których nabycie nieruchomości nastąpiło na mocy umowy cywilnoprawnej, a więc postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Decyzją z 26 października 2016 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty L. z 20 czerwca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1217/16, uchylił wskazaną decyzję Wojewody Lubelskiego, stwierdzając m.in., że nie kwestionuje ustaleń organów obu instancji odnoszących się do okoliczności i podstaw prawnych nabycia działki na rzecz Gminy L. w drodze aktu notarialnego z 6 sierpnia 1992 r., jednakże w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty L. z 31 lipca 2014 r. o zwrocie na rzecz H. T.-K. nieruchomości - projektowanej działki nr [...], o pow. 0,3692 ha - stanowiącej również część nieruchomości dawniej oznaczonej numerem [...], podzielonej na mniejsze działki, w tym objętą wnioskiem o zwrot w tej sprawie działkę nr [...].
Z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, A. K. zgłosił swoje wstąpienie do postępowania na prawach strony, jako następca zmarłej wnioskodawczyni i oświadczył, że podtrzymuje wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 11, ark. 6), położonej w L. przy ul. [...].
Decyzją z 5 stycznia 2022 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z 20 czerwca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu spornej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 175/22, uchylił powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego oraz decyzję Starosty L. z 20 czerwca 2016 r.
WSA wskazał w tym wyroku, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem WSA, art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. swoim zakresem obejmuje nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej oraz formę nabycia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, co miało miejsce w sprawie.
WSA uznał, że nabycie nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją przez miasto celów w postaci rozwoju budownictwa wielorodzinnego, w tym w szczególności działań związanych z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego, na co wskazuje przywołanie w akcie notarialnym uchwały, która "nawiązywała do uchwały z 3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym". WSA zauważył ponadto, że organy wadliwie dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że nabycie działki nie miało charakteru wywłaszczenia, tym bardziej, że organy "w żaden sposób nie wykazały, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny" i w związku z tym w sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.". WSA wskazał, że "kwestią sporną w niniejszej sprawie - zakreśloną treścią zaskarżonych decyzji - nie jest to czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia lecz jedynie czy w ogóle nabycie przedmiotowej nieruchomości miało charakter wywłaszczenia. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii, będzie stanowić o możliwości podjęcia dalszych ustaleń w tym dotyczących wspomnianej oceny realizacji celu wywłaszczenia".
Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1717/22.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta L., decyzją z 22 kwietnia 2024 r., orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy Al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 11, ark. 6), w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno - prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako:
a) projektowana działka nr [...] o pow. 0,0028 ha,
b) projektowana działka nr [...] o pow. 0,0692 ha,
c) projektowana działka nr [...] o pow. 0,2801 ha,
d) projektowana działka nr [...] o pow. 0,1425 ha,
e) projektowana działka nr [...] o pow. 0,1925 ha
Umorzył ponadto postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 11, ark. 6), położonej w L. przy Al. [...], wykazanej w ww. dokumentacji geodezyjno - prawnej jako projektowane działki nr [...], [...] i [...]. Jednocześnie zobowiązał A. K., na którego rzecz nastąpił zwrot, do wpłaty kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej wg. wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni na dzień wydania decyzji na łączną kwotę 570.485,23 zł, rozkładając powyższą kwotę na równe roczne raty na okres 10 lat.
Wojewoda Lubelski decyzją z 2 lipca 2024 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy - art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2, art. 216 ust. 2, art. 240 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., "u.g.n."); art. 47 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127).
Organ wskazał, że objęte wnioskiem projektowane działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], wchodzące w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 11, ark. 6) położonej w L. przy Al. [...], znajdowały się w znacznym oddaleniu od powstającego osiedla mieszkaniowego, pozostając poza jego granicami, leżąc wśród terenów użytkowanych rolniczo. Stan taki istniał w chwili złożenia wniosku o zwrot gruntu w 2013 r. i w latach późniejszych. Ze zdjęć lotniczych terenu wynika, że w 2018 r. zabudowa wielorodzinna objęła tereny położone w sąsiedztwie zawnioskowanej do zwrotu działki. Grunt ten nie został jednak zabudowany, granicząc od strony północnej z zabudową wielorodzinną, a od strony południowej z terenami użytkowanymi rolniczo. W 2021 r. w granicach spornej nieruchomości usytuowano sieć wodociągową i kanalizacyjną, obciążając grunt ograniczonym prawem rzeczowym.
Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że przy ocenie przesłanek zbędności nieruchomości przyjąć należy stan zagospodarowania działki i jej otoczenia z chwili wystąpienia z wnioskiem o zwrot terenu, a wszelkie późniejsze działania podjęte na działce - już w trakcie prowadzonego postępowania o zwrot - nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego fakt zlokalizowania w granicach nieruchomości sieci infrastruktury technicznej, po niemal 10 latach od wystąpienia przez byłą właścicielkę o zwrot nieruchomości, nie ma wpływu na wynik prowadzonego postępowania.
Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 maja 2022 r., sygn. akt 11 SA/Lu 175/22, w którym WSA uznał, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n.
Organ zauważył, że kwestia kwalifikacji umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz podmiotu publiczno-prawnego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1798/19, przyznał, że użycie w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.gn. ogólnego pojęcia "nabywanie nieruchomości" sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy umowy. Wadliwe jest jednak stanowisko, w świetle którego każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nawet gdy się do niej odwołuje, podpada pod nabycie nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że samo prywatnoprawne nabywanie przez gminę nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie "przed" wywłaszczeniowym na podstawie art. 49 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Niezbędne było uprzednie wyznaczenie właścicielowi przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 tej ustawy.
W skardze na powyższą decyzję Gmina L. wniosła o uchylenie tej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 3b u.g.n. poprzez błędne uznanie, że akt notarialny z 6 sierpnia 1992 r. rep. A nr [...] nie ma charakteru umowy cywilnoprawnej i został zawarty w trybie wywłaszczenia, do którego mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.;
- art. 6, art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez bezkrytyczne kierowanie się ustaleniami poczynionymi w sprawie dotyczącej zwrotu działki nr [...] (obr. 11, ark. 6) w sprawie prowadzonej przez Starostę L., znak: [...] i wydanej w tej sprawie decyzji z 31 lipca 2014 r., co naruszyło zasadę praworządności oraz pominięcie obowiązującego stanu prawnego oraz zgromadzonego materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącej Gminy organy obydwu instancji błędnie uznały zwrot nieruchomości za zasadny, przyjmując że akt notarialny z 6 sierpnia 1992 r, Rep. A nr [...] nie ma charakteru umowy cywilnoprawnej, a dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto, przeprowadzono nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczyniono błędne ustalenia faktyczne, wydając rozstrzygnięcie na podstawie niezgodnej z prawem wydanej wcześniej decyzji Starosty L. z 31 lipca 2014 r. w sprawie znak: [...], jednocześnie pomijając obowiązujący stan prawny oraz zgromadzony materiał dowodowy.
Według skarżącej samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym nie skutkowało bezwarunkowym obowiązkiem zbycia tej nieruchomości przez właściciela na rzecz Gminy. Przeznaczenie gruntu na cele publiczne nie przesądza o automatycznym stosowaniu procedury wywłaszczeniowej. Wszystkie cele, które realizuje Gmina muszą być celami publicznymi (mieszczącymi się w zakresie jej zadań), zatem nie można przyjmować, iż każde nabycie nieruchomości z mocy prawa na cel publiczny jest nabyciem o charakterze przymusowym. Tylko nabycie umowne, bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego, stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz gminy na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Skarżąca zaznaczyła, że w sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zawiadomienie H. T.-K. o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej w celu nabycia nieruchomości przez Gminę. Nie można zatem przyjąć, że właściciel nieruchomości znajdował się w sytuacji przymusowej, gdyż przed złożeniem wniosku o nabycie nieruchomości nie został on zawiadomiony o tym, że nieruchomość jest przeznaczona do wywłaszczenia, ani nie zostały podjęte żadne czynności związane z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Takie nabycie nieruchomości można określić jako dokonane w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie.
Zdaniem skarżącej Wojewoda wydał błędne rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem uznał prymat zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nad zasadą praworządności. Wydanie decyzji o odmowie zwrotu dawnej nieruchomości oznaczonej jako nr [...] położonej w L. przy Al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 11, ark. 6) nie stanowi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie będzie prawidłowe i zgodne z prawem. Z okoliczności sprawy i zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że akt notarialny z 6 sierpnia 1992 r., rep. A nr [...] został zawarty poza procedurą wywłaszczeniową, w związku z czym, zwrot dawnej nieruchomości oznaczonej jako nr [...] położonej w L. przy Al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej jako projektowane działki nr [...], [...], [...], [...], [...] nie przysługuje.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania A. K. w odpowiedzi na skargę także wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.
Sąd uwzględnił skargę z powodów niepodniesionych w skardze, nie będąc - na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z przytoczonej normy zasada prawna ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpoznaniu sprawy, co było wynikiem rozstrzygnięć zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 1217/16) oraz z 17 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 175/22).
W wyroku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1217/16, WSA stwierdził, że nie przesądza o prawidłowości uznania, że działka nr [...] nie podlega zwrotowi z uwagi na to, że nie została nabyta przez gminę w drodze wywłaszczenia, jednak zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na brak odniesienia się organu odwoławczego do okoliczności zwrotu (skarżącej) działki nr [...], co stanowiło istotne naruszenie przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, jak i wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej.
W wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 175/22, WSA wskazał, że wyrok ten "w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co będzie stanowić kolejny etap postępowania", natomiast uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. WSA stwierdził w tym wyroku, że nabycie działki "miało charakter wywłaszczenia" i miało związek "z realizacją przez Miasto celów w postaci rozwoju budownictwa wielorodzinnego, w tym w szczególności działań związanych z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1717/22, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku WSA.
W tych okolicznościach, kierując się regułą wynikającą z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., stwierdzić należy, że na obecnym etapie rozpoznania sprawy nie podlega już badaniu zagadnienie prawne zastosowania w ustalonym stanie faktycznym przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., na podstawie którego organy administracji były zobowiązane do rozstrzygnięcia żądania zwrotu spornej nieruchomości stosując odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym więc zakresie zarzuty skargi nie są uzasadnione.
WSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza jednak, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż zaniechały ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych odnośnie tego, czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nadto, czy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Okoliczności te są istotne w sprawie, skoro dopiero ich ustalenie - w sposób niebudzący wątpliwości - stanowi o spełnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem organy obydwu instancji ograniczyły się w tym zakresie do stwierdzenia, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zawnioskowane do zwrotu projektowane działki [...] nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia" (str. 5 decyzji organu pierwszej instancji). Na poparcie tej tezy organ pierwszej instancji wskazał, że "przez wiele lat od chwili nabycia nieruchomości przez Gminę L. działka znajdowała się w znacznym oddaleniu od powstającego osiedla mieszkaniowego, pozostawała poza jego granicami, leżąc wśród terenów użytkowanych rolniczo. Taki stan nieruchomości istniał w chwili złożenia wniosku o zwrot gruntu w 2013 r. i w latach późniejszych". Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że przy ocenie przesłanek zbędności nieruchomości przyjąć należy stan zagospodarowania działki i jej otoczenia z chwili wystąpienia z wnioskiem o zwrot terenu, a wszelkie późniejsze działania podjęte na spornej działce, już w trakcie prowadzonego postępowania o zwrot, nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego fakt zlokalizowania w granicach nieruchomości sieci infrastruktury technicznej po niemal 10 latach od wystąpienia przez byłą właścicielkę o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy zaakceptował dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości (str. 17-18 decyzji organu drugiej instancji).
Umknęło uwadze organów obydwu instancji, że w żadnym z przytoczonych przez ten organ orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w toku niniejszej sprawy nie został wyrażony pogląd, że spełnione zostały przesłanki z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zwrotu spornych działek gruntu, stanowiących części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Co więcej, w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 175/22, WSA stwierdził wprost, że "w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co będzie stanowić kolejny etap postępowania". Oznacza to, że o ile organy administracji były i są związane oceną prawną WSA co do wystąpienia w sprawie przesłanek zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., o tyle związanie takie nie obejmuje oceny w zakresie spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. odnoszących się do zasadności żądania zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, albowiem taka ocena prawna nie została wyrażona zarówno w wyroku WSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 175/22, jak i w wyroku NSA z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1717/22, czy w wyroku WSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1217/16. Z tego względu za nieuzasadnioną należy uznać tezę organu odwoławczego, że wykładnia i zalecenia zawarte w powyższych orzeczeniach sądów administracyjnych "obligują Wojewodę Lubelskiego do przyjęcia poglądu Sądu dotyczącego ww. zagadnienia prawnego i w konsekwencji orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję Starosty L. z dnia 22 kwietnia 2024 r.". Jakkolwiek bowiem, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, to w niniejszej sprawie związanie organów administracji taką oceną obejmowało wyłącznie obowiązek rozstrzygnięcia sprawy przy zastosowaniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wskazania co do dalszego postępowania obligowały natomiast do ustalenia, czy doszło do spełnienia "przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości" (wyrok WSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 175/22).
W ocenie sądu organy obydwu instancji przedwcześnie rozstrzygnęły sprawę co do jej istoty, gdyż przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów administracji będzie ustalenie celu nabycia, od poprzednika prawnego aktualnego uczestnika postępowania, przez Gminę L. nieruchomości - aktem notarialnym z 6 sierpnia 1992 r. W tym zakresie organy administracji wezmą pod uwagę - w pierwszej kolejności - wskazanie zawarte w wyroku WSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 175/22, że nabycie nastąpiło w związku z realizacją celów w postaci rozwoju budownictwa wielorodzinnego, w tym w szczególności działań związanych z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego. Następnie niezbędne będzie ustalenie, na podstawie przyjętych w tym zakresie przez Gminę L. aktów normatywnych lub uchwał kierunkowych, w tym przywołanej w akcie notarialnym z 6 sierpnia 1992 r. uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r. nr [...] w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli (§ 2 pkt a aktu notarialnego, k. 9 akt administracyjnych), jak i dostępnych źródeł dowodowych, jaki był cel szczegółowy nabycia spornej nieruchomości. Dopiero ustalenie tego celu szczegółowego pozwoli na ocenę, czy został on przez Gminę zrealizowany. Nie można przy tym wykluczyć, że ów cel był tożsamy z celem ogólnym, ujętym w treści wspomnianej uchwały Rady Miejskiej w L. z 12 grudnia 1991 r. nr [...] w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli (zob. § 1 tej uchwały, k. 174 akt administracyjnych), a więc nabywania nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe w ogólności, a skonkretyzowanych jedynie co do granic oznaczonych w załącznikach do tej uchwały. Wymagać to jednak będzie poczynienia przez organy administracji stosownych ustaleń.
Z tych wszystkich względów należało uwzględnić skargę, uznając, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wymagało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.