II SA/Lu 652/20

II SA/Lu 652/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2175/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] sierpnia 2020 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w B. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Stan sprawy, w którym wydano decyzję przedstawia się następująco:
W marcu 2018 r. organ I instancji na wniosek skarżącego wszczął postepowanie w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położnej w B. przy ul. [...]. W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny (kwiecień 2018 r.), w toku których ustalono, że na ww. działce usytuowany jest budynek o konstrukcji tradycyjnej, drewnianej, balowej, wyposażonej w dwuspadowy dach pokryty blachodachówką. Budynek posiada wymiary 10,60 m x 7,65 m, przylega do niego wiata o wymiarach 7,65 m x 6,0 m, z dachem o spadkiu w kierunku działki nr ew. [...]. Obecny podczas oględzin J. M. oświadczył, że przedmiotowy budynek wykonał na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w B..
Decyzją z [...] lipca 2018 r. PINB w B., umorzył w całości postępowanie administracyjne. Skarżący wniósł odwołanie, jednak decyzją z [...] września 2018 r. L. WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku skargi J. P., prawomocnym wyrokiem z [...] lutego 2019 r.
(II SA/Lu 895/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję L. WINB z [...] września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w B. z [...] lipca 2018 r. Sąd zakwestionował uznanie spornego obiektu za tymczasowy obiekt budowlany, stwierdził brak przesłanek do umorzenia postępowania oraz wskazał na konieczność zastosowania w sprawie trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.).
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których ustalono, że obiekt nie posiada kominów, od strony południowej usytuowany jest taras o konstrukcji drewnianej i wymiarach 1,60 m x 7,65 m. Ponadto ustalono, że drewniana konstrukcja budynku posadowiona jest na żelbetonowych słupach oraz że stan techniczny budynku jest dobry. W związku z uzyskanymi informacjami o zbyciu ww. nieruchomości w drodze darowizny na rzecz E. M., organ I instancji uznał, że J. M. utracił przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a stroną stała się E. M. (postanowienie z [...] lipca 2019 r.).
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. PINB w B. umorzył postępowanie prowadzone z urzędu w sprawie budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na ww. działce. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego, L. WINB decyzją z [...] listopada 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie wykonał w pełni wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 19 lutego 2019 r., ponadto wskazał na konieczność dołączenia do akt sprawy aktualnego szczegółowego wypisu i wyrysu z obowiązującego planu miejscowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., PINB w B. odmówił nakazania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na ww. działce. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ stwierdził, że spornego budynku nie sposób uznać za tymczasowy obiekt budowlany z uwagi na fakt, że konstrukcja betonowa budynku posadowiona jest na żelbetonowych słupach, co oznacza trwałe związanie z gruntem. W oparciu o wyjaśnienia J. M. organ uznał, że budynek należy zakwalifikować jako budynek rekreacji indywidualnej. Organ stwierdził, że inwestor wykonał sporny obiekt niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w B., a na budowę budynku rekreacji indywidualnej, zgodnie z art. 28 P.b. inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie organu, sporny budynek nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, odmówił nakazania jego rozbiórki.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. podniósł szereg zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Kodeksu postępowania administracyjnego. W zarzutach wskazywał w szczególności na błędne uznanie, że sporny obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami (m.in. ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy), na brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżącego oraz interes społeczny, na naruszenie zasady ochrony zaufania, na brak ustalenia, czy sporny budynek spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego, w tym przede wszystkim formalne (czy nie była wymagana decyzja - pozwolenie na budowę), jak również wymogi techniczno-budowlane
i funkcjonalne.
W toku postępowania odwoławczego, na zlecenie L. WINB przeprowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe w postaci oględzin (lipiec 2020 r.).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną aktualnie do sądu decyzją z
[...] sierpnia 2020 r., L. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w B. z
[...] marca 2020 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji budynku do kategorii budynków letniskowych. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt posiada wszystkie elementy prawnej definicji budynku w świetle przepisów Prawa budowlanego. Jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, ma dwuspadowy dach, zaś żelbetonowe słupy, na których jest posadowiony, pełnią funkcję fundamentu, przenosząc obciążenia z obiektu na grunt i zapobiegając przemieszczeniom pionowym obiektu (osiadaniu w gruncie). Mamy więc do czynienia z trwałym związaniem obiektu z gruntem, co wyklucza zakwalifikowanie spornego obiektu do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Na uznanie spornego obiektu za budynek rekreacji indywidualnej wpływ ma również okoliczność, że jest on użytkowany jedynie sezonowo, na co wskazują również wyjaśnienia J. M..
Bezspornie na realizację obiektu nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie dokonano zgłoszenia robót budowlanych, polegających na montażu tymczasowego budynku konstrukcji drewnianej jako eksponatu wystawienniczego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, jednak wskazane w tym zgłoszeniu parametry i cechy budynku jednoznacznie dowodzą, że jest to budynek inny niż objęty dokonanym zgłoszeniem. W ocenie organu, sporny budynek letniskowy nie spełnia przesłanek zwolnienia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., z uwagi na to, że jego wymiary 10,06 m x 7,65 m stanowią powierzchnię zabudowy wynoszącą 81,09 m2 (nie uwzględniając powierzchni tarasu).
W ocenie L. WINB, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w wyroku WSA w Lublinie, organ I instancji słusznie przyjął, że sprawie zastosowanie będą miały art. 51 w związku z art. 50 ust. 1, nie zaś art. 48 i 49 P.b. Przemawia za tym również argument, że nawet przy założeniu chęci obejścia prawa inwestor nie może być w gorszej sytuacji prawnej, gdy organ architektoniczno-budowlany, przyjmując zgłoszenie, nie zauważył tego oraz nie zareagował na to, że zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Z przeprowadzonego postępowania, w szczególności z dokonanych oględzin wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. Lokalizacja spornego budynku rekreacji indywidualnej 6,0 m od granicy działki sąsiedniej nie narusza § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej: r.w.t.). Działka sąsiednia nr [...] jest działką pełniącą funkcje drogi dojazdowej. Zgodnie z ustaleniami potwierdzonymi w protokole oględzin z [...] lipca 2020 r. stan budynku jest dobry. Pomimo, że przedmiotowy budynek został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, to w okolicznościach niniejszej sprawy, bezzasadne było nakładanie na sprawcę samowoli budowlanej obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Skoro wykonanie przedmiotowego obiektu, poza brakiem pozwolenia na budowę, nie narusza prawa, organy nie mogły wydać decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tych samych powodów niedopuszczalne było nakazanie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
W kwestii oceny zgodności budowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powołał się na wypis i wyrys z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I. Z dokumentów tych wynika, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. przed dniem [...] września 2017 r., istniała możliwość zabudowy na przedmiotowej działce. Skoro więc przed uchwaleniem planu w 2017 r. istniała możliwość zabudowy przedmiotowej działki, o czym świadczą zawarte w nim zapisy dopuszczające możliwość remontu i przebudowy istniejącej zabudowy, a przedmiotowy obiekt został zrealizowany w dacie obowiązywania ww. zapisów, stwierdzić należy, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie narusza zapisów ww. aktu prawa miejscowego.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB J. P. zarzucił naruszenie: (1) art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. oraz § 3 pkt 7 r.w.t. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie do oceny budowy spornego obiektu budowlanego; (2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji; (3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego zebrania i analizy materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej do podjęcia działań w oparciu o przepisy w szczególności prawa budowlanego.
Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, iż sporny obiekt budowlany został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co więcej, że jest to obiekt, który nie wymagał pozwolenia na budowę albo który jest tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym eksponat wystawowy (co wynika z projektu budowlanego budynku), niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych i usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel. Te niejasności wynikające z załączonej dokumentacji nie zostały wyjaśnione przez organy. Skarżący podniósł również kwalifikację, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w dacie realizacji inwestycji nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym usytuowano obiekt budowlany, zatem o ewentualnej możliwości potraktowania obszaru działki jako terenu tym razem rekreacyjnego może przesądzić jedynie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, której inwestor nie przedłożył. Nie ulega wątpliwości, że w świetle aktualnie obowiązującego planu działka nie ma statusu terenu rekreacyjnego. Wobec tego nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu
i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanki uchylenia decyzji mogą zatem wynikać z okoliczności nie podniesionych w skardze i taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W sprawie występują trzy kwestie determinujące ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji: po pierwsze, kwalifikacja spornego obiektu z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego; po drugie, ustalenie właściwego trybu oceny zgodności istniejącego obiektu z przepisami prawa, w tym w szczególności Prawa budowlanego; po trzecie, właściwe zastosowanie i prawidłowa interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni obowiązującego dla obszaru, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany.
W odniesieniu do pierwszej kwestii, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej (budynku letniskowego). Sporny obiekt spełnia wszystkie kryteria definicyjne budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., w szczególności nie ulega wątpliwości cecha trwałego związania obiektu z gruntem. Sąd orzekający w aktualnym składzie w pełni podziela w tym zakresie prawidłowość ustaleń i wywodu prawnego w zaskarżonej decyzji, mając na uwadze fakt, że kierunek prawidłowej kwalifikacji prawnej wytyczył w istocie poprzedni wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r. W argumentacji skarżącego pojawiają się wprawdzie zastrzeżenia co do prawidłowości kwalifikacji, ale są one nieuzasadnione i nie do końca jasne. Argumenty te wydają się wskazywać, że skarżący kwestionuje kwalifikację obiektu jako budynku letniskowego, a zatem zmierza do uznania go za zwykły budynek mieszkalny. Poczynione w sprawie ustalenia, udokumentowane protokołami oględzin, przeprowadzonych trzykrotnie, zawierające dokumentację zdjęciową, nie dają podstaw do takich twierdzeń. Przy takim materiale dowodowym organy nie miały podstaw do kwestionowania wyjaśnień inwestora, że użytkuje budynek w celach rekreacyjno-letniskowych, nie mieszka w nim na stale, lecz korzysta jedynie sezonowo. Konkludując: organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek rekreacji indywidualnej.
W odniesieniu do drugiej kwestii, Sąd uznaje za prawidłowe prowadzenie postępowania w trybie przepisów o postępowaniu naprawczym (art. 50-51 P.b.), a nie legalizacyjnym (art. 48 P.b.). Przesądza o tym kilka argumentów.
Po pierwsze, w pełni prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z 28 ust. 1 P.b. Budowa nie mieściła się w zakresie żadnego z wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia, wynikających z art. 29-30 P.b.). W szczególności w grę nie wchodziło zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., z uwagi na powierzchnię zabudowy (81,09 m2), przekraczającą powierzchnię wskazaną w tym przepisie (35 m2).
Po drugie, w ocenie Sądu, bezsprzecznie zgłoszenie dokonane przez inwestora w lutym 2005 r., przyjęte bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie sanuje niezgodności z prawem budowy spornego budynku. Jest rzeczą oczywistą, że zrealizowany w rzeczywistości budynek jest obiektem całkowicie innym niż objęty zgłoszeniem. Pomijając kwestie innych rozmiarów rzeczywistych budynku niż podane w zgłoszeniu, czy tymczasowego charakteru, która została całkowicie zanegowana ustaleniami organów (na co trafnie wskazywał WSA w Lublinie w poprzednim wyroku wydanym w sprawie), jest rzeczą wręcz kuriozalną traktowanie tego rodzaju budynku jako "eksponatu wystawienniczego". Twierdzenie inwestora, że obiekt położony w środku lasu stanowi "eksponat wystawowy" i ma służyć reklamie dla prowadzonej przezeń działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży okien i drzwi jest tak irracjonalne, że rodzi pytania, jak doszło do tego, że realizacja obiektu nie spotkała się ze sprzeciwem właściwego organu. Całkowitej sprzeczności rzeczywistych zamiarów inwestora przy realizacji budynku z intencjami deklarowanymi w zgłoszeniu, dowodzi też dokumentacja zdjęciowa poczyniona w trakcie oględzin. Obrazu sytuacji dopełnia fakt, że w niedługim czasie (w styczniu 2006 r.) inwestor na podstawie kolejnego zgłoszenia, również przyjętego bez sprzeciwu, rozbudował obiekt o trzy wiaty (w których aktualnie składowane jest m.in. drewno kominkowe) oraz kojce dla psów. W ocenie Sądu taka sytuacja powinna być potraktowana jako obejście wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza okoliczności sprawy wprost wskazuje, że zamiarem inwestora nigdy nie było wybudowanie obiektu tymczasowego, będącego eksponatem wystawowym, lecz budynku letniskowego. Oceny niezgodności z prawem działań inwestora dopełnia fakt, że budynek letniskowy wymagałby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (nie wymaganej w przypadku obiektu tymczasowego), a budowa została zrealizowana na obszarze zagrożonym powodzią, na co wskazują zapisy obowiązującego już wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (zob. pismo Burmistrza z [...] grudnia 2019 r., k. 176 akt adm., wskazujące, że działka nr [...] w 2005 r. położona była na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZD – zieleń dolin rzecznych, w granicach Przyrodniczego Systemu Miasta I Gminy B., w zasięgu wód powodziowych).
Wykonanie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu spełnia wskazywane w orzecznictwie kryteria obejścia prawa. Treść art. 50 ust. 1 P.b. wskazuje, że tryb naprawczy ma zastosowanie w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), ale ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że chodzi o przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 P.b. Budowa budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę jest objęta hipotezą art. 48 ust. 1 P.b. Dokonanie zgłoszenia w warunkach obejścia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zasadniczo powinno być kwalifikowane jako podlegające ocenie w trybie legalizacyjnym, a nie naprawczym.
W ocenie składu orzekającego w aktualnie rozpoznawanej sprawie, dokonując wyboru trybu naprawczego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r. Trzeba przy tym wskazać, że wyrokiem tym związane są zarówno organy nadzoru budowlanego orzekające w rozpoznawanej sprawie (z mocy art. 153 p.p.s.a.), jak również Sąd kontrolujący zgodność z prawem ich decyzji (dodatkowo z mocy art. 170 p.p.s.a.). Wobec wyrażonej w poprzednim prawomocnym wyroku dość jednoznacznej oceny prawnej wskazującej na konieczność zastosowania art. 50-51 P.b., Sąd nie może zakwestionować zgodności z prawem działań organów, które do tej oceny prawnej się zastosowały. Nie bez znaczenia pozostają również argumenty przytoczone przez Sąd w poprzednim wyroku, jak również rozwinięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że trzeba mieć również na uwadze brak właściwej reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wypada zgodzić się zasadniczo z argumentem, że inwestor, który dokonał wadliwego zgłoszenia nie może znaleźć się w gorszej sytuacji prawnej niż inwestor, który zaniechał dopełnienia jakichkolwiek obowiązków w zakresie reglamentacji robót budowlanych. Chybiony jest jednak argument L. WINB, powołujący się na wyrażaną w orzecznictwie zasadę, zgodnie z którą, nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Zasada ta nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż pismo informujące o braku sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest aktem administracyjnym.
W tych uwarunkowaniach należało zakwalifikować analizowany przypadek jako realizację robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.).
Wobec tej konstatacji należy przejść do trzeciego ze wskazanych na wstępie zagadnień, tj. oceny, czy budowa została wykonana zgodnie z prawem (poza formalnym aspektem wadliwego zgłoszenia w warunkach wymaganego pozwolenia na budowę), czy też należy wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub – gdy nie da się w ten sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem – nakładającą obowiązek rozbiórki obiektu (doprowadzenie do stanu poprzedniego nie wchodziło w tym przypadku w grę).
Zgodność robót budowlanych z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 obejmuje w szczególności kwestię zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i z przepisami prawa miejscowego. W odniesieniu do zagadnienia zgodności budowy budynku z przepisami techniczno-budowlanymi (w szczególności rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie), Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania stanowiska organów, które wykluczyły niezgodność budowy z prawem w tym zakresie. Ocena organów bazuje na wystarczających ustaleniach faktycznych w tym zakresie, udokumentowanych protokołami oględzin, ich prawidłowości nie podważył też skutecznie skarżący, nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów wskazujących na niezgodność budowy domku z przepisami techniczno-budowlanymi.
Kwestią o kluczowym znaczeniu dla sprawy jest zgodność z planem miejscowym. Pierwszym problemem jest ustalenie stanu prawnego miarodajnego do dokonywania ocen. W przypadku trybu legalizacji samowoli budowlanej (dawny art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., mający jeszcze wciąż zastosowanie w niektórych sprawach; obecny art. 48 P.b. z 1994 r.) nie ulega żadnych wątpliwości, że chodzi o plan miejscowy aktualnie obowiązujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruncie art. 48 ust. 2 P.b. oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu tego przepisu. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu (por. przykładowo wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1955/19). Podobne stanowisko jest wyrażane w odniesieniu do tzw. "starych" samowoli budowlanych, do których znajduje zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowisko orzecznictwa w tym zakresie ugruntowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13; ONSAiWSA 2014/6, poz. 89), zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane [...] w związku z art. 103 ust. 2 [P.b. z 1994 r.], są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
W ocenie Sądu analogiczne stanowisko musi być przyjmowane na gruncie przepisów regulujących postępowanie naprawcze (art. 50-51 P.b.). Choć obydwa tryby (legalizacyjny i naprawczy) znajdują zastosowanie w odmiennych przypadkach (przy czym linia podziału nie zawsze jest jednoznaczna, czego dowodzi rozpoznawana sprawa), to ich cel jest ten sam: doprowadzenie robót budowlanych (budowy) do stanu zgodnego z prawem. Aby cel, determinowany wymogami praworządności, został zrealizowany, budowa musi odpowiadać wymogom wynikającym z aktualnie obowiązujących przepisów.
Należy mieć na uwadze, że postanowienia planu miejscowego pozwalające na zachowanie istniejącej zabudowy (na takie powołały się w rozpoznawanej sprawie ograny nadzoru budowlanego) są wyrazem realizacji zasady ochrony praw nabytych: podmiot, który wybudował (zgodnie z prawem) obiekt na terenie, na którym później wprowadzono zakaz zabudowy w planie miejscowym nie może ponosić negatywnych konsekwencji zmian prawnych, które weszły w życie już po zrealizowaniu inwestycji. Byłoby to wyrazem zakazanej retroaktywności prawa (czyli stosowania nowych przepisów do zamkniętych stanów faktycznych z przeszłości), a nie dopuszczalnej retrospektywności (stosowania nowych przepisów do stanów faktycznych otwartych, choć zainicjowanych jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji). Trzeba pamiętać, że wspomniana zasada, mająca zakotwiczenie w konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) chroni tylko prawa słusznie nabyte. Nie jest prawem słusznie nabytym korzyść wywodzona z niezgodnych z prawem działań jednostki.
W tym kontekście należy zauważyć, że w trybie naprawczym (podobnie jak legalizacyjnym) dochodzi nie do retroaktywnego, ale do retrospektywnego stosowania nowej regulacji prawnej. Ponieważ postępowanie zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jest to stan faktyczny niezamknięty. Zakończenie budowy nie zamknęło stanu faktycznego, zamknięciem będzie dopiero doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Powyższe, dość szerokie dywagacje są niezbędne do zrozumienia, na czym ma polegać prawidłowa ocena zgodności spornego budynku z wymogami wynikającymi z planu miejscowego.
Niesporne w sprawie jest, że w dacie realizacji inwestycji (2005 r.) działka nr [...] nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie bez znaczenia w sprawie jest jednak wskazywany już wyżej fakt, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego już wówczas studium, działka znajdowała się na obszarze zieleni dolin rzecznych, na terenie zagrożonym powodzią (w zasięgu wód powodziowych). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale wiąże przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy obejmujący obszar działki nr [...] został uchwalony w 2017 r., jego ustalenia w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, są pochodną przedstawionych zapisów studium. Z niespornych ustaleń wynika, że działka nr [...] w planie miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym symbolami G.Z 17 – tereny zieleni nieurządzonej oraz G.Z.z 08 – tereny zieleni nieurządzonej, w obszarze zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi.
Z ustaleń szczegółowych planu (§ 312 i 313) wynika, że dla obydwu terenów prawodawca miejscowy wskazał jako przeznaczenie podstawowe: zieleń nieurządzona; przeznaczenie dopuszczalne: terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, ciągi piesze
i ścieżki rowerowe, zieleń urządzona, sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Co kluczowe, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w planie wprowadzono możliwość remontu
i przebudowy istniejącej zabudowy oraz zakaz nowej zabudowy, z wyjątkiem wymienionych wyżej obiektów i urządzeń. Dla terenów tych obowiązują również zasady wyrażone w części ogólnej planu, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 5 ust. 1 w zw. z § 312 ust. 6 i § 313 ust. 5). W tym zakresie istotne jest w szczególności, że dla terenów zielonych (symbole Z, ZI) prawodawca miejscowy dopuścił remont, nadbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejących obiektów, dopuścił także zmianę sposobu użytkowania, zgodnie z zasadą zmniejszania uciążliwości, w szczególności zmiany sposobu użytkowania z funkcji usługowej na mieszkaniową, ale – co szczególnie istotne – za wyjątkiem obiektów zlokalizowanych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz w obszarze zagrożonym zalaniem wodami powodziowymi, da których nie dopuszcza się zmiany sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową (pkt 19 lit. a i b).
Z powyższych postanowień planu wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarach przeznaczonych pod zieleń nieurządzoną, zagrożonych powodzią, dla których obowiązuje zakaz zabudowy, poza drobnymi obiektami infrastruktury rekreacyjnej i technicznej.
Organy nadzoru budowlanego uznały, że sporny budynek nie narusza postanowień planu miejscowego, skoro plan dopuszcza zachowanie (a nawet rozbudowę) zabudowy istniejącej na tym terenie. Jest to stanowisko błędne, które zadecydowało o konieczności uchylenia decyzji organów obydwu instancji.
W świetle wyżej przedstawionych rozważań zgodność spornego budynku z ustaleniami planu miejscowego należy oceniać przez pryzmat regulacji odnoszących się do nowej zabudowy, a nie do zabudowy istniejącej. Przedstawione wyżej argumenty wskazują, że zapisy dotyczące zabudowy istniejącej w dacie wejścia w życie planu mogą odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej zgodnie z prawem (przynajmniej zgodnie z wymogami formalnymi, odnoszącymi się do reglamentacji wolności budowlanej). Podmiot, który świadomie dokonał niezgodnego z prawem zgłoszenia nie może czerpać korzyści ze swojego niezgodnego z prawem działania. Co więcej, podmiot taki nie może znaleźć się w lepszej sytuacji prawnej niż podmiot, który dopiero chce wybudować nowy obiekt i zgodnie z prawem dokonuje odpowiednich formalności wymaganych prawem budowlanym (ubiega się o pozwolenia na budowę lub dokonuje zgłoszenia). Taka sytuacja miałaby miejsce przy przyjęciu koncepcji zastosowanej przez organy: inwestor, który wybudował sporny budynek w sposób oczywiście niezgodny z prawem, na podstawie zgłoszenia zupełnie nieodzwierciedlającego faktów i rzeczywistych intencji inwestora, korzystałby bezpodstawnie z ochrony praw nabytych. Jego ewidentnie bezprawne działania musiałyby zostać uznane za zgodne z prawem, co godzi w elementarne poczucie sprawiedliwości, wymogów praworządności i ochrony praw nabytych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że ochrona obejmuje prawa słusznie nabyte, a nie korzyści wynikające z działań bezprawnych. Wymogi praworządności nie pozwalają na uznanie za zgodne z prawem działań ewidentnie naruszających wymogi prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nowy inwestor, działający zgodnie z prawem, nie mógłby wybudować podobnego obiektu na tym terenie, a za zgodną z prawem jest uznawana inwestycja zrealizowana w sposób jawnie łamiący wymogi prawa budowlanego w zakresie reglamentacji wolności budowlanej.
W tej sytuacji zachodzi konieczność retrospektywnego zastosowania postanowień nowego planu miejscowego odnoszących się do nowej zabudowy, a nie do zabudowy istniejącej (te zapisy mogą być odnoszone wyłącznie do zabudowy zrealizowanej zgodnie z prawem, tworzącej zamknięte stany faktyczne).
Wobec tego organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że sporny budynek został wybudowany w sposób nienaruszający postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., co skutkowało koniecznością uchylenia zarówno decyzji L. WINB z [...] sierpnia 2020 r., jak i decyzji PINB w B. z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Po uprawomocnieniu się wyroku i po zwrocie akt administracyjnych, organy będą musiały przeprowadzić ponowne postępowanie w trybie naprawczym (art. 50-51 P.b.), kierując się przedstawioną przez Sąd oceną prawną dotyczącą zgodności spornego budynku z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena prawna Sądu w istocie determinuje uznanie, że nie ma możliwości doprowadzenia spornego obiektu do zgodności z prawem, z uwagi na sprzeczność budowy z zapisami planu. Oznaczać to będzie konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
W tej sytuacji zaktualizuje się problem dotychczas nie rozważany przez organy, tj. kwestia wskazania adresata tego nakazu. Kwestie te reguluje art. 52 ust. 1 P.b. W brzmieniu miarodajnym dla oceny stanu prawnego rozpoznawanej sprawy przepis ten stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 (postępowanie wszczęto przed dniem 19 września 2020 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r., poz. 471; oznacza to konieczność zastosowania art. 52 ust. 1 P.b. w dotychczasowym brzmieniu – zob. art. 25 ustawy nowelizującej). Jak wskazywano w orzecznictwie, wymienienie w art. 52 P.b. w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. przykładowo: wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Rz 978/17; wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r.; II SA/Kr 1449/17). Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok NSA z 26 marca 2018 r.; II OSK 2446/17). Na marginesie można zauważyć, że poglądy orzecznictwa znalazły odzwierciedlenie w nowym brzmieniu art. 52 ust. 1 P.b., w świetle którego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Odnosząc treść tych przepisów do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, należy wskazać na bezsporne ustalenia organów, z których wynika, że inwestorem spornego budynku był J. M., jednakże już po wybudowaniu obiektu doszło do zmiany właściciela nieruchomości, co spowodowało następstwo prawne w zakresie stron postępowania. Jak wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości (k. 118 akt adm.), nieruchomość, na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] maja 2019 r. nabyła E. M.. Biorąc pod uwagę, że E. M. jest aktualną właścicielka, nabyła działkę wraz z istniejącym obiektem budowlanym, co więcej – w toku postępowania prowadzonego od ponad roku przez organy nadzoru budowlanego (przy zachowaniu minimalnej wymaganej staranności musiała wiedzieć o sporach co do legalności budowy istniejącego budynku), z kolei inwestor – J. M. nie ma już praw do tej nieruchomości, w ocenie Sądu nie ma podstaw do nakładania obowiązku na inwestora, który utracił prawa do nieruchomości, zatem obowiązkiem rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem należy obciążyć aktualną właścicielkę nieruchomości.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.