II SA/Lu 65/22

II SA/Lu 65/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Marcin Małek
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 368/25 - Wyrok NSA z 2025-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 190, art. 141, art. 151, art. 67 par. 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156, art. 145
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 58
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 7 czerwca 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku J. P. (dalej jako: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy własną decyzję z 25 stycznia 2017 r. stwierdzającą wydanie decyzji Burmistrza Miasta Ostrów Lubelski z 31 grudnia 1999 r. z naruszeniem prawa.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Decyzją Zarządu Gminy i Miasta Ostrów Lubelski z 15 kwietnia 1994 r. przekazano w wieczyste użytkowanie J. P. nieruchomość zabudowaną, położoną w O. L. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], na okres 99 lat. Podstawę prawną stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.).
Na wniosek J. P., Burmistrz Miasta i Gminy O. L. decyzją z 31 grudnia 1999 r. orzekł o przekształceniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746, ze zm.; dalej jako: u.p.p.u.w.).
Na skutek wniosku J. P., decyzją z 10 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z 15 kwietnia 1994 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 28 lutego 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z 10 grudnia 2012 r. Wniesiona przez E. P. (wdowę po J. P.) skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 stycznia 2014 r. (II SA/Lu 408/13), a skarga kasacyjna od tego wyroku, wniesiona przez tą samą stronę, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r. (I OSK 1502/14).
Wnioskiem z 24 listopada 2016 r. J. P. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 31 grudnia 1999 r. We wniosku wskazała, że decyzja będąca podstawą wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została usunięta z obrotu prawnego, gdyż J. P. nie spełniał wymogów do nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, a tym samym jego wniosek o przekształcenia tego prawa w prawo własności był nieuprawniony.
Decyzją z 25 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza Miasta Ostrów Lubelski z 31 grudnia 1999 r. z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu, powołując się na wyżej wskazaną, prawomocną decyzję Kolegium z 10 grudnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji z 15 kwietnia 1994 r., Kolegium wywiodło, że decyzja oddająca J. P. w użytkowanie wieczyste sporną nieruchomość, została wyeliminowana z obrotu prawnego, z mocą wsteczną. To z kolei oznacza, że w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności, J. P. nie był użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i nie mógł wystąpić o przekształcenie tego prawa (którego nie posiadał) w prawo własności. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 2 u.p.p.u.w. Oznacza to, że decyzja z 31 grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wadliwa, a wadliwość ta ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie jednak w rozpoznawanej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne poprzez przeniesienie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] na rzecz innej osoby, tj. J. Ł.. Zbycie prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu, gdyż organ administracji publicznej nie ma umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo własności na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć. W tym stanie rzeczy Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją z 7 czerwca 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z 25 stycznia 2017 r., w uzasadnieniu podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie J. P. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. u.p.p.u.w.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż ocena sprawy tylko z formalnego punktu widzenia doprowadziła do tego, że decyzji, wywodzącej się z decyzji, która przestała istnieć z powodu rażącego naruszenia prawa, nadano konstytucyjną rangę, z pokrzywdzeniem skarżącej, gdyż zamknięto jej drogę do zwrotu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. (II SA/Lu 773/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. P..
W następstwie skargi kasacyjnej J. P., z uwagi na uzasadniony zarzut nieważności postępowania (brak zawiadomienia skarżącej o rozprawie), Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił w trybie autokontroli skargę kasacyjną – wyrokiem z 11 września 2018 r. (II SA/Lu 773/17) uchylił własny wyrok z 12 grudnia 2017 r. (pkt I) i oddalił skargę (pkt II sentencji).
W następstwie kolejnej skargi kasacyjnej J. P., wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. (I OSK 329/19), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie z 11 września 2018 r. w zaskarżonej części (pkt II) i w tym zakresie przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopełnił obowiązku rozważenia, czy decyzja, powodująca nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, istotnie mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jeżeli następnie to prawo było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach nie pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta takimi błędami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie wyrażona w ramach wiążącej sąd I instancji argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiła się do kluczowej kwestii interpretacji pojęcia "wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jako jednej z przesłanek negatywnych wykluczających stwierdzenie nieważności decyzji. W ramach tego wywodu, NSA z jednej strony obszernie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, z drugiej strony podkreślił szczególną sytuację, jaka zachodziła w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji skład orzekający NSA uznał, że konieczne było w tym przypadku rzetelne odniesienie się przez sąd I instancji do stanowiska prezentowanego przez skarżącą. Ewidentne bowiem w tym przypadku było to, że do całkowitego zbycia przez E. P. przedmiotowej nieruchomości J. Ł. doszło na jeden dzień przed wydaniem w dniu 14 kwietnia 2016 r. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1502/14, wywołanej skargą kasacyjną obecnej uczestniczki postępowania. Zdaniem NSA powyższe dowodzi, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. czynności prawne, związane z zawarciem umowy sprzedaży, miały miejsce przy pełnej świadomości uczestniczki postępowania co do ich skutków prawnych. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu I instancji było rozważenie, czy decyzja, powodująca nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, istotnie mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jeżeli następnie to prawo było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach nie pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tymczasem mimo, iż kwestia ta miała w rozpoznawanej sprawie znaczenie kluczowe, Sąd Wojewódzki całkowicie ją pominął. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wprawdzie samo stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie będzie mogło oczywiście doprowadzić do uchylenia jej wszystkich skutków prawnych, tym niemniej będzie jednak pozwalało skarżącej na kontynuowanie procesu prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Radzyniu Podlaskim o unieważnienie umowy sprzedaży (sygn. akt I C 1248/17), a w przypadku wydania w tej sprawie wyroku dla niej korzystnego, wyrok ten wspomniane skutki ostatecznie zlikwiduje.
Argumentacja ta doprowadziła do uznania za zasady zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wadliwość uzasadnienia). W ramach wskazań dotyczących ponownego rozpoznania sprawy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił konieczność dokonania ponownej oceny zasadności skargi a w szczególności dokładnego zbadania, czy biorąc pod uwagę wnioski wypływające z orzecznictwa NSA
i SN oraz doktryny, można było istotnie w tym przypadku twierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ostrów Lubelski z 31 grudnia 1999 r., gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Kierując się tymi wskazaniami, rozpoznając ponownie sprawę WSA w Lublinie zwrócił się do Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim o wypożyczenie akt sądowych sprawy zawisłej przed tym sądem, zarejestrowanej pod sygnaturą I C 1248/17, celem uzyskania informacji niezbędnych do wszechstronnego rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 31 grudnia 1999 r. Badanie wypożyczonych akt doprowadziło do ustaleń, znanych stronom sporu cywilnego, ale nie rozważanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co mogło istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie organu.
Z ustaleń tych wynika, że w kwietniu 2017 r. J. P. złożyła do Sądu Rejonowego pozew o uznanie za bezskuteczną w stosunku do niej czynności prawnej w postaci umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z 13 kwietnia 2016 r. pomiędzy E. P. a J. Ł.. Należy przypomnieć w tym miejscu, że na mocy tej umowy E. P. zbyła na rzecz J. Ł. pozostały jej ówcześnie udział ˝ we własności spornej nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w O. L. przy ul. [...]. Istotne jest również to, że J. Ł. był już ówcześnie współwłaścicielem tej nieruchomości, posiadając udział ˝ we własności nieruchomości, na mocy umowy sprzedaży zawartej pomiędzy tymi samymi stronami w dniu 19 marca 2009 r. W toku postępowania cywilnego J. P. zmieniła zakres żądania i podstawę prawną powództwa, wnosząc o uznanie za nieważną ww. umowy sprzedaży nieruchomości z 2016 r., w oparciu o art. 58 § 2 k.c., z uwagi na sprzeczność czynności prawnej z zasadami współżycia społecznego (pismo procesowe z 22 marca 2018 r.). Z argumentacji powódki wynika, że w jej ocenie strony umowy z 2016 r. działały w zmowie, w celu uniemożliwienia powódce wykonania przysługującego jej prawa, w związku z wydanymi w postępowaniach administracyjnych decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji z 15 kwietnia 1994 r. (o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste J. P.) oraz stwierdzającymi wydane z naruszeniem prawa decyzji z 31 grudnia 1999 r. (w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). Zdaniem powódki kwestionowana czynność doprowadziła do ostatecznego wyzbycia się przez E. P. majątku spadkowego pochodzącego ze spadku po rodzicach i rodzeństwie powódki ([...] był bratem J. P.), do którego uzasadnione prawa rości sobie powódka. J. P. podkreśliła przy tym szczególne okoliczności, tj. fakt, że kwestionowana umowa została zawarta na jeden dzień przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 14 kwietnia 2016 r., oddalającego skargę kasacyjną E. P. od wyroku WSA w Lublinie z 28 stycznia 2014 r. (II SA/Lu 408/13), oddalającym skargę tej samej osoby na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2013 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z 15 kwietnia 1994 r. W toku postępowania, Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w Lublinie sprawy o sygn. akt II SA/Lu 773/17, jednakże postanowienie to zostało uchylone na skutek zażalenia J. P. (postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie z 26 stycznia 2021 r., II Cz 558/19). Jak wynika z akt postępowania w sprawie cywilnej, Sąd Rejonowy pierwotnie zamknął rozprawę, zmierzając do ogłoszenia orzeczenia, jednakże ostatecznie rozprawa została otwarta na nowo. W stanie istniejącym na dzień wydania niniejszego wyroku przez WSA w Lublinie, w postępowaniu przed Sądem Rejonowym wyznaczono nowy termin rozprawy na dzień 10 marca 2022 r.
Kierując się wskazaniami wynikającymi z wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r., determinowanej poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym w kwestii interpretacji przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w kontekście skutków czynności cywilnoprawnych podejmowanych w warunkach mogących wskazywać na brak przesłanki dobrej wiary stron tych czynności, jak również uwzględniając przedstawiony wyżej, znany zarówno skarżącej, jak i uczestnikom postępowania, przebieg postępowania w sprawie o uznanie za nieważną umowy z 13 kwietnia 2016 r., Sąd doszedł do przekonania, że przedwczesne, a zatem i błędne było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji z 7 czerwca 2017 r., że decyzja z 31 grudnia 1999 r. jest wprawdzie obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ale jednocześnie nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Z argumentacji Kolegium wynika jednoznacznie, że organ wywiódł nieodwracalne skutki prawne z przeniesienia własności spornej nieruchomości na rzecz innej osoby, tj. J. Ł., na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z 13 kwietnia 2016 r. Biorąc pod uwagę argumenty wyrażone przez NSA, nie sposób uznać, że decyzja z 31 grudnia 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jeżeli zachodzą uzasadnione wątpliwości co dobrej wiary stron umowy, a ponadto przed Sądem Rejonowym w R. P. toczy się spór cywilny, mogący prowadzić do podważenia z mocą ex tunc skutków tej umowy. W świetle poglądów utrwalonych w doktrynie i judykaturze (szeroko powoływanych w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 stycznia 2022 r.), co do zasady nieodwracalne skutki prawne ostatecznej decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa wiążą się ze następczym zbyciem przedmiotu tej decyzji (w szczególności – nieruchomości) w trybie cywilnoprawnym. Co jednak kluczowe dla rozpoznawanej sprawy, orzecznictwo zawęża jeszcze analizowane pojęcie do sytuacji, w których nabywca jest chroniony jako osoba działająca w dobrej wierze. Wiążąca ocena prawna w kwestii dobrej lub złej wiary stron umowy z 13 kwietnia 2016 r. powinna zostać wyrażona w wyroku Sądu Rejonowego w sprawie cywilnej. Jednakże w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej, odnoszącej się do weryfikacji decyzji ostatecznej, która legła u podstaw czynności cywilnoprawnej, nie sposób pominąć widocznych okoliczności zawarcia tej umowy, mogących wskazywać na złą wiarę stron umowy. Znamienny jest w szczególności fakt, podkreślany w uzasadnieniu wyroku NSA, że do zbycia drugiej połowy udziału we współwłasności spornej nieruchomości doszło tuż przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku kończącego prawomocnie spór w kwestii stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji, z której wywodzi się prawo własności – tj. decyzji z 15 kwietnia 1994 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste J. P.. Jeszcze istotniejszy jest jednak fakt, że nie sposób mówić o nieodwracalnych skutkach decyzji, wiążąc je z umową z 13 kwietnia 2016 r., skoro otwarte jest postępowanie cywilne, którego wynik może doprowadzić do podważenia skutków tej umowy.
Na marginesie wypada przy tym zauważyć, że postępowania cywilne odnosi się do kwestii ważności umowy z 13 kwietnia 2016 r., mocą której J. Ł. uzyskał pełne prawo własności spornej nieruchomości, nabywając brakujący udział (˝). Trzeba jednak odnotować, że już wcześniej, na mocy umowy w dniu 19 marca 2009 r., J. Ł. nabył ˝ udziału we własności spornej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie cywilne zmierzające do podważenia skutków tej wcześniejszej umowy. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Kolegium, które nieodwracalne skutki prawne wiązało wyłącznie z umową z 13 kwietnia 2016 r. Z tego względu, choć wzmianki o tej umowie pojawiają się w wydanych w tej sprawie wyrokach tutejszego Sądu (w sprawie II SA/Lu 773/18), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 329/19), to jednak znaczenie wcześniejszej umowy – z 2009 r. w kontekście nieodwracalnych skutków decyzji z 1999 r. nie było badane przez sądy. Jest to kwestia, która musiałaby zostać wyjaśniona przez Kolegium, w sytuacji, gdyby doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji, co niosłoby konsekwencje w postaci ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 1999 r. Tym niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie wystąpiły inne okoliczności, dotychczas w ogóle nie rozważane, które skutkowały koniecznością oddalenia skargi. Tej kwestii dotyczyć będą wywody w dalszej części uzasadnienia.
Dotychczasowy wywód należy zamknąć konkluzją, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej oceny przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji z 31 grudnia 1999 r., pomijając kwestie konieczności oceny dobrej wiary stron czynności cywilnoprawnej, z którą wiązane są nieodwracalne skutki prawne oraz pomijając znaczenie toczącego się przed Sądem Rejonowym w Radzyniu Podlaskim postępowania cywilnego, które może doprowadzić do podważenia skutków prawnych czynności, z którą Kolegium wiązało nieodwracalne skutki prawne decyzji z 1999 r.
Powyższe uchybienia można zakwalifikować zarówno jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy materialnej (organ nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego, wnikliwego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności), jak również przepisów prawa materialnego (naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, nie uwzględniającą poglądów orzecznictwa wskazujących na konieczność uwzględnienia zagadnienia dobrej lub złej wiary stron czynności cywilnoprawnej, z której wywodzone są nieodwracalne skutki prawne, jak również poprzez wadliwe zastosowanie, nieuwzględniające specyfiki rozpoznawanej sprawy i wszystkich istotnych okoliczności).
Należy jednak zauważyć, że obydwa rodzaje uchybień prowadzą do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w przypadku, gdy miały wpływ na wynik sprawy/ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż pomimo błędów procesowych i materialnoprawnych Kolegium, prawidłowym i jedynym możliwym w świetle aktualnie obowiązujących przepisów rozstrzygnięciem sprawy jest stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ostrów Lubelski z 31 grudnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż wskazane przez Kolegium.
Kwestią fundamentalną dla rozpoznawanej sprawy jest to, że już po wydaniu wyroku przez WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 773/18 i po wniesieniu skargi kasacyjnej doszło do zmiany stanu prawnego.
Z dniem 16 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Ustawa ta wprowadziła termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Jeszcze istotniejsza dla rozpoznawanej sprawy jest treść przepisów przejściowych zawartych w nowelizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Oprócz spraw, w których przed wejściem w życie nowelizacji nie wydano ostatecznej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, przytoczona regulacja bez wątpienia znajdzie zastosowanie w sprawach, w których wprawdzie przed wejściem w życie nowelizacji została wydana decyzja ostateczna, kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, jednakże decyzja ta została uchylona, w tym w wyniku skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, wobec uchylenia ostatecznej decyzji, postępowanie nadzwyczajne ponownie staje się postępowaniem w toku, wszczętym i niezakończonym. Nowe rozstrzygnięcie ostateczne wydawane w takim postępowaniu musi już uwzględniać nowy stan prawny, w tym 10-letni termin materialnoprawny wykluczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, co wynika jednoznacznie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.
Należy przy tym odnotować, że niektóre rozwiązania zawarte w nowelizacji Kodeksu postepowania administracyjnego z sierpnia 2021 r. stały się przedmiotem istotnych zastrzeżeń natury Konstytucyjnej. Owocem tych zastrzeżeń stał się wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań zastosowanych przez ustawodawcę. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kodeks, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawne ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt K 2/22. Już treść wniosku wskazuje, że zastrzeżenia odnoszą się do zupełnie innej regulacji, aniżeli zastosowana w rozpoznawanej sprawie (chodzi o przepis nakazujący umorzenie z mocy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Potwierdza to uzasadnienie wniosku, w którym odnosząc się do wprowadzenia terminu 10-letniego wykluczającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz do przytoczonego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, Rzecznik wskazał, iż "żadnego z tych rozwiązań (...) nie kwestionuje, uznając, że – co do zasady – mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego". W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją tych znowelizowanych przepisów, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Moment uchwalenia i wejścia w życie przedstawionych przepisów sprawił, że z oczywistych względów do tej kwestii nie odnosił się NSA, związany granicami skargi kasacyjnej, determinowanymi podstawami kasacyjnymi. Wiążąca w sprawie wykładnia prawa, zawarta w wyroku z 20 stycznia 2022 r. w żaden sposób nie odnosi się do tego wątku, który aktualnie jest kluczowy dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd
I instancji musi jednak orzekać w takim stanie prawnym, jaki obowiązuje aktualnie i nie mając żadnych przeciwnych wskazań wynikających z wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA, musi zastosować powyższe przepisy.
Ich zastosowanie prowadzi do konkluzji, że jakkolwiek błędne (przedwczesne) było stanowisko Kolegium odnośnie przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji z 31 grudnia 1999 r. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, to w aktualnym stanie prawnym w sprawie należy zastosować inną negatywna przesłankę – upływ terminu materialnoprawnego, wynoszącego 10 lat. Zastosowanie tej przesłanki prowadzi do konieczności wydania rozstrzygnięcia ograniczającego się do stwierdzenia, że decyzja z 31 grudnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie można bowiem stwierdzić jej nieważności, z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a.
Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie nadzwyczajnym w aktualnym stanie prawnym jest zatem identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe, choć powinno być oparte na innej przesłance, błędne jest zatem jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W tej sytuacji całkowicie sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej i wymogiem zapewnienia realnej, a nie tylko formalnej ochrony sądowej, byłoby uchylanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po to tylko, aby Kolegium wydało dokładnie takie samo rozstrzygnięcie, a jedynie zmieniło uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, wskazując na inną przesłankę negatywną, uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji z 31 grudnia 1999 r.
W tych okolicznościach należy przyjąć, że błąd Kolegium w zastosowaniu przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych nie miał wpływu na treść prawidłowego rozbryzgnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, co oznaczało brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że przepis ten pozwala sądowi na uchylenie decyzji tylko w sytuacji, gdy uchybienia procesowe lub materialnoprawne miały wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie takiego wpływu uchybienia Kolegium nie miały, skoro prawidłowe rozstrzygnięcie musi być takie samo jak zawarte w zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do konkluzji o konieczności oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Końcowo, odnosząc się do zawartych w piśmie procesowym z 8 marca 2022 r. zastrzeżeń skarżącej dotyczących zawiadomienia o rozprawie, Sąd stwierdza, że wbrew tym zarzutom zawiadomienie o rozprawie zostało prawidłowo doręczone reprezentującej skarżącą adwokat M. W..
W aktach postępowania sądowego (k. 155) znajduje się aktualne pełnomocnictwo z 5 listopada 2018 r., udzielone przez skarżącą adw. [...]. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa skarżąca umocowała adwokat M. W. nie tylko do sporządzenia skargi kasacyjnej i do reprezentowania w postępowaniu kasacyjnym, ale również do reprezentowania skarżącej "we wszystkich instancjach sądowych w sprawie administracyjnej". W ocenie Sądu nie sposób treści tego pełnomocnictwa zinterpretować inaczej, jak tylko jako umocowujące M. W. do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, we wszystkich instancjach. Choć w pełnomocnictwie znalazło się błędne sformułowanie "w sprawie administracyjnej", podczas gdy prawidłowym powinno być: "sądowoadministracyjnej", to jednak mowa w nim jednoznacznie o "wszystkich instancjach sądowych", a zatem bez wątpienia o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Należy przy tym zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy treścią pełnomocnictwa z 5 listopada 2018 r., a treścią wcześniejszego pełnomocnictwa z 8 maja 2018 r. (k. 76), w którym wyraźnie zakres umocowania ograniczono do "sporządzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 773/17".
Do Sądu nie dotarła żadna informacja o wypowiedzeniu pełnomocnictwa z dnia 5 listopada 2018 r., zatem Sąd musi je uznawać za aktualne.
W tej sytuacji niezasadne jest twierdzenie skarżącej, jakoby adw. [...] była umocowana przez skarżącą wyłącznie do sporządzenia skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu zakres umocowania obejmował i obejmuje nadal także postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie.
Zgodnie z art. 67 § 5 p.p.s.a., jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Wobec treści powyższego przepisu, o rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. prawidłowo został zawiadomiony wyłącznie pełnomocnik skarżącej, w osobie adw. [...].
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.