II SA/Lu 648/22

II SA/Lu 648/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 52 ust. 1; art. 4 ust.2 pkt 1; art. 50 ust. 1; art. 54; art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.415/404/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 4 października 2021 r., znak: AR.6733.62.14.2021.SN62; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących G. K. i M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r., znak: SKO.415/404/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołań R. T., L. T., D. R., E. R., M. K. i G. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 4 października 2021 r., znak: AR.6733.62.14.2021.SN62 o ustaleniu na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. k. w R. lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej" na działkach: [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. przy ul. [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 19 lipca 2021 r. do Prezydenta Miasta Rzeszowa wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. k. w R. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej" na działkach: [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. przy ul. [...].
Decyzją z dnia 4 października 2021 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. k. w R., lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej" na działkach: [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. przy ul. [...].
W wyniku odwołań R. T., L. T., D. R., E. R., M. K. i G. K., w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, które decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej" na działkach: [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziło, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; przepis ten odwołuje się do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Zdaniem Składu orzekającego Kolegium okoliczność, iż inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, stanowi inwestycję celu publicznego - nie budzi wątpliwości. Wskazać należy, że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie jest decydujący status podmiotu występującego z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku sygn. akt II SA/Łd 395/19 z dnia 6 sierpnia 2019 r. stwierdził: "Dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie ma znaczenia status podmiotu podejmującego działania inwestycyjne oraz źródła finansowania. Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym". Nie stanowi, wobec tego przeszkody dla uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego to, że z wnioskiem występuje osoba fizyczna. Również nie stanowi żadnej przeszkody źródło finansowania planowanej inwestycji. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące sieci kanalizacyjnych oraz im podobnych jest bogate. Zwrócić należy uwagę na niektóre z wyroków w tym zakresie, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 341/19 z dnia 3 marca 2020 r. o tezie: "Budowa lub przebudowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, dzielnicy miasta, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i to niezależnie od osoby inwestora", czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 152/18 z dnia 17 maja 2018 r.: "Budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej nawet dla potrzeb jednego właściciela, stanowi realizację celu publicznego".
Organ podkreślił przy tym, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przykład decyzji związanej, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną, jeżeli planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym decyzji.
Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), konsekwencją czego jest to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest treścią wniosku i nie może go samodzielnie modyfikować. Wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie zawierał wszystkie wymagane prawem informacje i charakterystyki zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedstawiony we wniosku przebieg inwestycji zgodny jest z prawem, wobec czego nie było podstaw do jego kwestionowania przez organ pierwszej instancji. Właścicielom nieruchomości przez które przebiegać będzie inwestycja przysługiwać będą środki określone w przepisach prawa związane z wejściem w granice ich nieruchomości. Dodać należy, że dopiero projekt budowlany określi sposób zagospodarowania terenu oraz rozwiązania techniczno - użytkowe i konkretny, ostateczny przebieg inwestycji w terenie. Nie jest natomiast przedmiotem oceny Składu orzekającego to, czy obiektywnie właściwsze byłoby przeprowadzenie inwestycji w inny sposób niż przedstawiony w decyzji. Żaden przepis prawa nie uzależnia również żądania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nawiązując do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że zgoda zainteresowanego właściciela działki nie jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium zwróciło uwagę, że pkt 5 analizy urbanistycznej sprowadza się do analizy zgodności z przepisami odrębnymi. Należy przypomnieć, że art. 56 ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sfomułowanie w pkt 5.2), iż nie dotyczy planowanej inwestycji analiza w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody, należy rozumieć w taki sposób, że inwestycji tej nie dotyczą rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody, w szczególności dotyczące określonych w art. 6 form ochrony przyrody. Ustalenie w decyzji w pkt 2.c/, iż należy chronić wartościową zieleń, nie stoi w sprzeczności z zapisem w pkt 5.2 Analizy urbanistycznej.
Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że: "Rozstrzygnięcie xv pkt 2 lit. e decyzji stwierdza, iż «teren, przez który przebiegają wnioskowane do realizacji sieci jest objęty zasięgiem terenu górniczego, gdzie obowiązują warunki prawa górniczego» Kolegium wyjaśniło, że pomimo takiego zapisu nie sformułowano żadnego warunku narzuconego przez ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze i wprost wymaganego przez art. 54 pkt 2 lit. e u.p.z.p., nawet w wypadku braku uzgodnienia xv formie postanowienia organu górniczego". Stanowisko takie jest błędne; w sprawie nastąpiło uzgodnienie z organem nadzoru górniczego, tj. Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie, jest to uzgodnienie wyrażone w drodze milczącej zgody; uznać należy tym samym, że organ specjalistyczny po analizie projektu decyzji nie widział potrzeby określania jakichkolwiek szczególnych warunków dla planowanej inwestycji, a skoro tak - to tym bardziej takiego postępowania nie można domagać się od organu pierwszej instancji. Powoływany zaś przez odwołania przepis § 205 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie przedmiotem badania w toku procedury prowadzonej przez organ architektoniczno-budowlany.
Jeżeli chodzi o ewentualne kwestie związane z uciążliwościami inwestycji przejawiającymi się zmniejszeniem możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości oraz spadkiem jej wartości, Kolegium zauważyło, że kwestie takie mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Za zasadny uznał organ odwoławczy zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. Przepis ten nakazuje zamieszczenie w decyzji pouczenia o tym czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Organ pierwszej instancji zamieścił w decyzji pouczenie, w którym nie wskazał w sposób właściwy danych organu odwoławczego. Uchybienie to jednak nie mało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Strony pomimo takiego pouczenia skierowały odwołania do właściwego organu odwoławczego, czyniąc to z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Jeśli chodzi o zamieszczony w odwołaniach wniosek E. R. oraz wniosek M. K. o uzupełnienie pouczenia zawartego w decyzji na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. Kolegium uznało, że właściwym organem do takiego sprostowania jest organ pierwszej instancji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie została zaskarżona przez M. K. i G. K. (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
W skardze decyzji zarzucono naruszenie przepisów:
• postępowania administracyjnego:
a) w sposób rodzący wadę nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzję II instancji wydano z rażącym naruszeniem art. 129 §2 w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. skoro termin na wniesienie odwołania w stosunku do jednej ze stron (E. R. i M. K.) nie rozpoczął biegu w związku z trwającym postępowaniem w przedmiocie uzupełnienia pouczenia decyzji. Tym samym odwołanie nie zostało złożone w trakcie biegu terminu na dokonanie tej czynności;
• art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania
• przepisów prawa materialnego w postaci:
• art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) dalej jako u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez orzeczenie o istocie sprawy bez wymaganej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; • art. 54 pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. które miało wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację decyzji I instancji, która nie określała wymaganych zakresem inwestycji warunków ochrony zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt II OW 25/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niezbadaniu przez organy, czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), a więc niewyjaśnieniu czy inwestycja ta ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, czy też służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego.
W pierwszej kolejności natomiast należy odnieść się do zarzutów najdalej idących dotyczących nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwe pouczenie stron przez organ I instancji o trybie, w jakim służy od niej odwołanie.
Istotnie, co dostrzegło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji w pouczeniu o trybie, w jakim służy od niej odwołanie, nie wskazał w sposób właściwy danych organu odwoławczego, tj. nie wskazał, że odwołanie takie powinno zostać wniesione do konkretnego samorządowego kolegium odwoławczego, a więc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie.
Wadliwość ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, w tym także na możność wniesienia odwołań do właściwego organu odwoławczego, czego najlepiej dowodzi fakt, że wszystkie zainteresowane strony wniosły odwołania w przypisanym terminie i odwołania te zostały merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. Oczywiste jest przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie przez strony siedziby właściwego w sprawie samorządowego kolegium odwoławczego nie nastręczało żadnych trudności.
Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi wskazać należy, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję o ustaleniu, na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. k. w R., lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej" na działkach: [...], [...], [...], [...] w R. przy ul. [...].
Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej jako "u.g.n.").
Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).
Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.
W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia: tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, jak również skutki jakie ten akt wywołuje bądź może wywoływać, w tym w szczególności związaną z nim możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi więc wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać.
Od strony przedmiotowej wyliczenie celów, które mieszczą się w kategorii celów publicznych zawiera art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Realizacja jednego z przedsięwzięć ujętych w art. 6 u.g.n. nie stanowi automatycznie o realizacji przez inwestora celu publicznego, jeżeli podejmowane przedsięwzięcie nie ma znaczenia lokalnego, ponadlokalnego, krajowego lub metropolitalnego.
Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. po pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Realizacja jednego z celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. nie oznacza więc jeszcze, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.
Aby określone przedsięwzięcie budowlane mogło zostać uznane za inwestycję celu publicznego, muszą zostać spełnione kumulatywnie dwa warunki, a mianowicie:
- przedmiot inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu celów publicznych, zawartym w art. 6 u.g.n.,
- dana inwestycja powinna mieć znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe lub metropolitalne.
W taki też sposób kwestia ta jest oceniana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Między innymi w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym.
W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09; tenor tego wyroku podzielony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, oraz z 28 listopada 2017 r., II OSK 237/17). Zawsze inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego, patrz wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 567/18, wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2017 r., II OSK 2407/15, uznał za wadliwe takie rozumienie przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Gdyby, jak podkreślił chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 u.g.n., wprowadzenie dwuelementowe definicji legalnej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. byłoby zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Będą to zatem tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną (tzn. objętą zakresem "celu publicznego" z art. 6 u.g.n.). Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana musi być na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398 (wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 520/15). Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko takie w całości podziela i przyjmuje za swoje, albowiem znajduje ono umocowanie w przepisach obowiązującego prawa, w tym w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Odnosząc powyższe do realiów sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji poprzestały jedynie na ustaleniu, że przedmiot zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcie mieści się w katalogu z art. 6 pkt 2 u.g.n.
Powyższe było oczywiście niewystarczające albowiem dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wykazać nie tylko, że inwestycja stanowi realizację jednego z celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., ale również konieczne jest udowodnienie, że inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym lub metropolitalnym, a więc, że ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla danej zbiorowości.
Innymi słowy, aby zaliczyć dane przedsięwzięcie do kategorii inwestycji celu publicznego, konieczne jest ustalenie, że inwestycja ta nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego).
Samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji.
Bezwzględnie koniecznym jest również ustalenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym.
W sprawie żaden z organów obu instancji nie zbadał czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., tj. czy inwestycja ta ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, czy też służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego.
Wyjaśnieniu tej okoliczności nie służy także przygotowana w sprawie analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji, która również nie odnosi się do tej kwestii.
Jest to o tyle zrozumiałe, że de facto na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora w sprawie nie można w ogóle ustalić jakie konkretnie przedsięwzięcie zamierza zrealizować inwestor.
We wniosku i załącznikach do wniosku nie przedstawiono jakiejkolwiek charakterystyki obiektu budowlanego, który zamierza zrealizować inwestor.
Co więcej z pierwszej strony załącznika do wniosku o ustalenie warunków zabudowy/ lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynika jedynie, że inwestycja dotyczy budowy nowego budynku/budowli. Nie jest więc nawet jasne czy inwestycja dotyczy budowy budynku czy budowli. Z drugiej strony tego załącznika można wnioskować, że inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie podano jednak żadnych dokładniejszych danych charakteryzujących tą zabudowę.
W dokumentacji złożonej inwestora nie wykazano też w żaden sposób, że inwestycja ta nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości lokalnej lub ponadlokalnej.
Aby dane przedsięwzięcie mogło zostać zaliczone do kategorii inwestycji celu publicznego konieczne jest ustalenie, że inwestycja nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego i wiąże się z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym.
W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło tej kwestii i nie ustaliło w żaden sposób, czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a więc czy inwestycja ta ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, czy też służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego.
Organ odwoławczy zaniechał zatem należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności związanych z ustaleniem rodzaju i charakterystyki realizowanej inwestycji, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które warunkowały możność wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W sprawie organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, co najmniej przedwcześnie stosując przepisy art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Końcowo należy zauważyć, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest istotny status podmiotu podejmującego takie działania, ani źródła ich finansowania, o czym stanowi wprost art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
W sytuacji jednak, gdy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego występować będzie nie podmiot publiczny, lecz stricte prywatny, zbadanie kwestii ukierunkowania przedsięwzięcia na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości lokalnej lub ponadlokalnej, a nie wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego), będzie szczególnie ważne.
Nie można również automatycznie przyjmować, że każda inwestycja związana z budową przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego.
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
W ponowionym postępowaniu organy powinny ustalić czy objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedsięwzięcie wiązać się będzie także z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym, czy też jego realizacja stanowić będzie wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego.
W tym celu w pierwszej kolejności organy zwrócą się do inwestora o przedstawienie bliższej charakterystyki realizowanego przedsięwzięcia oraz wykazanie, że realizacja przedsięwzięcia nie stanowi wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego.
Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.
Organ zadbają również o to, by poprzedzająca wydanie decyzji analiza urbanistyczna w sposób bardziej szczegółowy odnosiła się do istoty sprawy, a określone w analizie urbanistycznej oraz samej decyzji lokalizacyjnej warunki i wymagania sformułowane zostały w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty 500 zł, na którą składał się wpis od skargi (k.15 akt sądowych).