II SA/Lu 646/25

II SA/Lu 646/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124, art. 128, art. 154, art. 4 pkt 9, art. 157, art. 130
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 32 ust. 6, § 52, § 75
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. D. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. D. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 29 sierpnia 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania P. D. S.A. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), Wojewoda (dalej jako: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: Starosta) z 14 kwietnia 2025 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 27 października 2020 r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność T. M., oznaczonej jako działki nr [...], o pow. 0,32 ha oraz nr [...], o pow. 0,29 ha, położonej w miejscowości S., gmina S., w celu realizacji inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów stanowiących element linii elektroenergetycznej relacji L.-Ł.. W decyzji Starosta zobowiązał właściciela do udostępnienia Spółce nieruchomości na czas budowy linii oraz na czas utrzymania, w zakresie części działek określonych zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji.
Na wniosek inwestora (Spółki) w lipcu 2024 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości ww. nieruchomości na skutek realizacji opisanej wyżej inwestycji.
W toku postępowania Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego, który w sporządzonych operatach (z 6 grudnia 2024 r.) oszacował zmniejszenie wartości nieruchomości – w zakresie działki nr [...] na kwotę 13.179 zł, zaś w zakresie działki nr [...] na kwotę 49 zł.
Na tej podstawie, decyzją z 14 kwietnia 2025 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 13.228 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz zobowiązał inwestora do zapłaty odszkodowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zaskarżając rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w zakresie działki nr [...]. W odwołaniu Spółka zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym, który zmniejszenie wartości nieruchomości określił w oparciu o wartość służebności przesyłu, pomimo iż taka służebność na nieruchomości nie została ustanowiona.
W toku postępowania odwoławczego, na żądanie Wojewody, rzeczoznawca odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 29 sierpnia 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym określających zasady szacowania wartości nieruchomości, odniósł się do sporządzonych w sprawie operatów, wskazując, że w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] rzeczoznawca uznał, iż inwestycja prowadzona na wycenianej nieruchomości nie spowodowała utraty pożytków a także nie spowodowała zmiany warunków korzystania oraz zmiany przydatności użytkowej nieruchomości. Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz możliwość wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii spowodowało zmniejszenie wartości nieruchomości w pasie eksploatacyjnym. Ze względu na budowlany charakter wycenianej działki oraz brak danych rynkowych, rzeczoznawca przyjął, że współczynnik S odpowiada współczynnikowi korzystania z pasa służebności przesyłu przez przedsiębiorcę przesyłowego i wynosi 0,5. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że określona przez biegłego kwota określająca zmniejszenie wartości nieruchomości jest adekwatna do faktycznego obciążenia nieruchomości posadowieniem linii elektroenergetycznej podczas jej budowy.
Wojewoda uznał za trafne wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w odpowiedzi na zarzuty odwołania. Organ podkreślił, że Spółka, kwestionując wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała własnej inicjatywy dowodowej – nie przedstawiła kontroperatu, ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dotyczącej operatu szacunkowego z dnia 25 października 2024 r. Spółka nie dowiodła, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W ocenie Wojewody operat jest prawidłowy, spełnia wszystkie wymogi formalnej i opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, Spółka zarzuciła naruszenie:
(1) art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, ze zm., dalej jako: u.g.n.), w związku z § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; dalej jako: r.w.n.), poprzez ustalenie odszkodowania w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości przy przyjęciu współczynnika korzystania z pasa służebności przesyłu (z § 32 ust. 6 r.w.n.) zamiast przy uwzględnieniu składowych zmniejszenia tej wartości, o których mowa w § 52 r.w.n., w sytuacji gdy treść tego przepisu została normatywnie powiązana z treścią art. 128 ust. 4 u.g.n., którego to powiązania z tym przepisem nie ma treść § 32 ust. 6 r.w.n.;
(2) art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że zmniejszenie wartości nieruchomości w skutek zdarzenia jakim jest ograniczenie sposobu korzystania z niej, przez założenie i przeprowadzenie w przestrzeni powietrznej nieruchomości przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej (w oparciu o administracyjne zezwolenie na to założenie i przeprowadzenie), jest równe współkorzystaniu z pasa służebności przesyłu, czy też tożsame z tym współkorzystaniem, w sytuacji gdy bieżące wykonywanie ograniczonego prawa rzeczowego nie ma nic wspólnego ze skutkiem wcześniejszego wykonania decyzji administracyjnej;
(3) art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej odszkodowanie w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, bez uwzględnienia czynników tego zmniejszenia, tylko przy przyjęciu współczynnika współkorzystania z pasa nieustanowionej na nieruchomości służebności przesyłu, a ponadto w warunkach, w których decyzja ustalająca odszkodowanie nie obejmuje skutków ewentualnego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, w tym służebności przesyłu;
(4) art. 130 ust. 1 u.g.n. i art. 134 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez pominięcie stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (w dniu jej ograniczenia i w dniu ustalania odszkodowania), co skutkowało niezasadnym przyjęciem czynnika (wskaźnika) zmniejszenia jej wartości wywoływanego zmianą stanu zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji gdy do zmiany tego jej stanu nie doszło, przy zsumowaniu go z czynnikiem (wskaźnikiem) zmniejszenia jej wartości wywołanego zmianą jej stanu prawnego wyrażającą się powstaniem ustawowego obowiązku jej udostępniania, a czynnik zmniejszenia wartości nieruchomości będący efektem powstania tego obowiązku nie obejmuje istnienia przewodów w przestrzeni powietrznej nieruchomości, ani też nie obejmuje skutków tego udostępnienia, tylko obejmuje wyłącznie ten obowiązek, czyli samo udostępnianie nieruchomości, a co się z tym wiąże czynnik ten w przedmiotowej sprawie nie mógł być zsumowany z innym czynnikiem zmniejszenia wartości danej nieruchomości, do którego to zmniejszenia (z uwagi na brak zmiany stanu jej zagospodarowania) nie doszło,
(5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz § 32 i § 52 r.w.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez wcześniejszego zgromadzenia
i rozpatrzenia właściwego w sprawie (wymaganego przepisami) materiału dowodowego, tj. przy zastąpieniu tego materiału materiałem niewłaściwym, konkretnie operatem szacunkowym stosującym przepisy § 32 r.w.n. (właściwe dla określania wartości służebności przesyłu), w miejsce operatu szacunkowego stosującego przepisy § 52 r.w.n. (właściwe dla zmniejszenia wartości nieruchomości);
(6) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez sugerowanie skarżącej, że to ona powinna wprowadzić do postępowania operat szacunkowy sporządzony według § 52 r.w.n., gdy domaga się wydania decyzji w oparciu o tak, a nie inaczej sporządzony operat, w sytuacji gdy wymienione tu przepisy Kodeksu jasno wskazują, że to nie strona, tylko organ administracji ma obowiązek zgromadzić właściwy w sprawie materiał dowodowy, którym nie może być operat szacunkowy sporządzony wg § 32 r.w.n.,
(7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania § 2 tego artykułu, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest dla jej rozstrzygnięcia wystarczający; nie daje on bowiem możliwości wyjaśnienia zakresu sprawy dotyczącego zmniejszenia wartości nieruchomości, pozwala jedynie na uwzględnienie współczynnika korzystania z pasa służebności przesyłu przy określaniu wartości tego ograniczonego prawa rzeczowego, co nie było przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji, w części ustalającej odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości dla działki nr [...]. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Starosty z 14 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), należało uchylić również tą decyzję.
Przypominając dla porządku podstawowe ramy prawne sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów
i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. W świetle art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługujące za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo (zgodnie z prawem) ustaliły na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowanie z tytułu szkód powstałych na skutek realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na założeniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów stanowiących element linii elektroenergetycznej relacji L.-Ł.. Jakkolwiek nieruchomość składa się z dwóch działek ewidencyjnych, to spór prawny dotyczy odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w części obejmującej wyłącznie działkę nr [...], co wynika wprost z treści odwołania (zaskarżono decyzję Starosty w części odnoszącej się do ww. działki), jak i skargi (wnioski skargi obejmują uchylenie decyzji Starosty w tej samej części).
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. (stosowanym również do ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości
Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawach dotyczących odszkodowania z tytułu szkód poniesionych na skutek ograniczenia własności nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego powinna być dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych
i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. przykładowo wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., II OSK 428/19, z 12 stycznia 2021 r.
II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. II OSK 2458/18; z 18 stycznia 2022 r., II OSK 191/19; z 26 lutego 2025 r., I OSK 1372/23; z 24 kwietnia 2025 r., I OSK 1611/23).
Z uwagi na charakter operatu, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie tez zawartych w takim dokumencie wymaga z reguły odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. przykładowo wyroki NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 4120/18; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21; z 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4234/18; z 27 kwietnia 2023 r., I OSK 657/22; z 9 listopada 2023 r., I OSK 1739/22; z 24 stycznia 2024 r.,
I OSK 1892/22).
Przesądza o tym również treść art. 154 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oczywiście są w tym zakresie pewne determinanty prawne, do których należy: konieczność uwzględnienia celu wyceny, rodzaju
i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.), konieczność uwzględnienia bardziej szczegółowych dyrektyw, odnoszących się do konkretnego celu wyceny wyznaczonego przedmiotem postępowania (w rozpoznawanej sprawie – § 52 i § 75 r.w.n.), respektowanie ogólnych założeń danego podejścia (porównawczego, dochodowego lub kosztowego) do szacowania danej nieruchomości (art. 153) czy dyrektyw wynikających z legalnych definicji pewnych pojęć – w szczególności nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 9 u.g.n.).
Dyrektywy prawne niewątpliwie stanowią wzorce oceny operatu przez organy wydające w sprawie, a następnie wzorce kontroli sądowej tych decyzji. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że dyrektywy te są z założenia dość ogólne. Specyfika operatu sprawia, że nie da się w sposób sztywny i szczegółowy uregulować metodologii stosowanej przez biegłego (rzeczoznawcę). Konieczność sięgnięcia po wiadomości specjalne zakłada pewien stopień zaufania do rzetelności i wiedzy biegłego i wymaga pozostawienia mu pewnej swobody, niezbędnej z uwagi na specyfikę wiedzy specjalistycznej, nie poddającej się ujęciu w sztywne ramy prawne.
Respektując powyższe zasady, skutkujące ograniczeniem możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w zakresie, w jakim opiera się na wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, trzeba jednak mieć na uwadze, że operat podlega ocenie jako kluczowy element materiału dowodowego w sprawie o odszkodowanie. Ograniczona weryfikacja treści operatu nie może prowadzić do zaakceptowania jako kluczowego źródła ustaleń faktycznych w sprawie operatu obarczonego błędami dostrzegalnymi poza sferą wiadomości specjalnych – wynikającymi z niespójności czy naruszenia prawnych determinant szacowania wartości nieruchomości. W związku z tym, podważenie prawidłowości operatu wymaga wykazania takich błędów, które wynikają z kwestii mieszczących się w granicach tego, co jest w stanie ocenić organ, a następnie skontrolować sąd, tj. naruszenia regulacji prawnych determinujących w sposób ogólny metodologię stosowaną przez rzeczoznawcę, a także – spójności, logiki, zgodności z doświadczeniem życiowym etc.
Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – organy oparły swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, który jest dotknięty błędami, które powinny być dostrzeżone przez organy i które w istotnym stopniu wpłynęły na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Część zarzutów skargi jest zatem zasadna.
Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. Zarzut ten opiera się na argumencie nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości w dacie ograniczenia sposobu korzystania z niej. Ponieważ już przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, znajdowała się na niej linia energetyczna, należało uwzględnić ten stan, co powinno – zdaniem pełnomocnika skarżącej – prowadzić do wniosku, że szacując wartość nieruchomości nie należało brać pod uwagę czynnika ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (gdyż czynnik ten występował już przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.). Innymi słowy – zmniejszenie wartości nieruchomości powinno być ustalone wyłącznie w oparciu o czynnik związany z koniecznością udostępniania nieruchomości.
Argumentacja ta w ocenie sądu nie jest zasadna. Odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją obejmuje – stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. – szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., a zatem powstałe na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie ma odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli ograniczenie skutkowało zmniejszeniem wartości nieruchomości – ma uwzględniać kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Niezależnie od stanu nieruchomości przed wydaniem decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w sposób bezsporny to właśnie decyzja Starosty z 27 października 2020 r. ograniczyła sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] "w celu realizacji inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów służących dystrybucji energii elektrycznej (...)". To zatem decyzja z 2020 r. ukształtowała stan prawny nieruchomości i stała się podstawą prawną ingerencji w sferę własności tej nieruchomości. Skoro tak, należało ustalić odszkodowanie będące konsekwencją wprowadzenia prawnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Kwestia tego, na jakiej podstawie przed wydaniem decyzji z 2020 r. linia energetyczna była umiejscowiona na ww. działkach jest irrelewantna dla rozpoznawanej sprawy, dotyczącej kontroli decyzji ustalającej odszkodowanie za szkody będące konsekwencją ograniczenia wynikającego z decyzji z 2020 r. Kwestie roszczeń i rozliczeń między właścicielem nieruchomości i przedsiębiorcą energetycznym dotyczące okresu sprzed wydania decyzji z 2020 r. mogą być przedmiotem zupełnie innych spraw, o charakterze cywilnoprawnym.
Prawidłowo zatem rzeczoznawca uwzględnił czynnik ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Zasadne są natomiast zarzuty dotyczące braku należytego wyjaśnienia przez organy zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika określonego w § 32 ust. 6 r.w.n. w odniesieniu do szacowania wartości nieruchomości na potrzeby odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Przepisy rozporządzenia zawierają dyrektywy dotyczące sposobu szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n., z tytułu zmniejszenia nieruchomości (§ 52 i § 75 r.w.n.). Odnoszą się one do elementów, które rzeczoznawca powinien uwzględnić w procesie szacowania, jednak nie zawierają żadnego algorytmu obliczania wartości zmniejszenia. Pewne wytyczne, nie mające jednak charakteru wiążących norm prawnych, zawierają standardy zawodowe, opracowywane przez organizacje rzeczoznawców. Do tych standardów odwołał się rzeczoznawca w treści operatów sporządzonych w rozpoznawanej sprawie. Elementem tych standardów jest również zastosowany przez niego wzór. Problem w tym jednak, że rzeczoznawca, kierując się przywołanymi wytycznymi (s. 13-14 operatu), w kluczowym momencie odstąpił od tych wytycznych, nie wyjaśniając w należyty sposób przyczyn, dla których to uczynił. Kluczową rolę w opracowaniu rzeczoznawcy odgrywa współczynnik zmniejszenia wartości. Wytyczne określają go dla szacowania wartości zmniejszenia nieruchomości – wynika z nich, że musi się on mieścić w przedziale od 0,15 do 0,2. Rzeczoznawca zastosował tymczasem współczynnik znacznie większy – 0,5, odwołując się do treści § 32 ust. 6 r.w.n., tj. przepisu, który reguluje proces szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu. Rzeczoznawca wyjaśnił ten zabieg w następujący sposób: "Ze względu na budowlany charakter wycenianej działki oraz brak danych rynkowych współczynnik S odpowiada współczynnikowi korzystania z pasa służebności przesyłu przez przedsiębiorcę przesyłowego określanego zgodnie z § 32 ust. 6 [r.w.n.] i dla urządzeń nadziemnych wynosi 0,5" (s. 24 operatu). Motywy rzeczoznawcy wydają się wynikać z odwołania się do poglądu, wyrażonego w jednym z orzeczeń sądów administracyjnych, wskazującego na zbliżony charakter konstrukcji prawnych ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz służebności przesyłu ustanowionej w drodze umowy lub orzeczenia sądu (s. 15-16 operatu). Argument ten biegły powtórzył w piśmie z 21 marca 2025 r. (k. 122 akt adm. I inst.), odnosząc się do podniesionych przez Spółkę zastrzeżeń dotyczących operatu.
Respektując specjalistyczny charakter operatu szacunkowego, skutkujący ograniczoną kontrolą jego treści przez organy czy sąd administracyjny, nie można zaakceptować argumentacji rzeczoznawcy i tego elementu operatu szacunkowego, jest ona bowiem niespójna, a także niezgodna z przepisami rozporządzenia (narusza prawne determinanty opracowywania operatu).
W ocenie sądu niespójność argumentacji rzeczoznawcy wynika z tego, że biegły odszedł w nieuzasadniony sposób w pewnym elemencie od standardów zawodowych, na które sam powołał się w swojej opinii. Uwzględniając fakt, że standardy zawodowe nie są normami prawnymi i respektując specjalistyczną wiedzę rzeczoznawcy, nie sposób zaakceptować argumentacji rzeczoznawcy, który w kluczowym elemencie, w istocie decydującym o wyniku całej operacji myślowej ustalania wielkości zmniejszenia wartości nieruchomości, odszedł od wytycznych wynikających ze standardów zawodowych i użył kluczowego współczynnika w wielkości ponad dwukrotnie wyższej niż przewidują to standardy.
Zabieg myślowy rzeczoznawcy nie może być uzasadniony sięgnięciem po współczynnik określony w § 32 ust. 6 r.w.n. Uwzględniając pewne podobieństwa w zakresie instytucji prawnych ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. oraz służebności przesyłu, nie sposób nie dostrzegać, że instytucje te łączy w istocie jedynie cel, natomiast ich konstrukcje prawne są całkowicie odmienne. Wspólne dla tych instytucji pozostaje to, że mają one ten sam cel – uzyskanie przez przedsiębiorcę będącego gestorem sieci dostępu do cudzej nieruchomości na potrzeby założenia i eksploatacji sieci przesyłowej. Wszystkie pozostałe elementy konstrukcji prawnej są już całkowicie odmienne – począwszy od sposobu ustanowienia (władcze rozstrzygnięcie organu albo zgodne oświadczenia woli stron, ewentualnie – w razie sporu w tym zakresie – orzeczenie sądu), poprzez zakres uprawnień przedsiębiorcy przesyłowego (minimalny, w przypadku decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n., ograniczony koniecznością respektowania zasady proporcjonalności przy ingerencji w sferę własności nieruchomości; swobodnie kształtowany przez strony umowy przy służebności przesyłu), a skończywszy na wynagrodzeniu strat poniesionych przez właściciela nieruchomości (odszkodowanie vs. wynagrodzenie ustalane zgodną wolą stron, ewentualnie – w razie sporu – orzeczeniem sądu).
Całkowita odmienność prawna obydwu konstrukcji, pomimo wspólnego celu, uniemożliwia stosowanie w drodze analogii, bez odpowiedniej do tego podstawy prawnej, rozwiązań przypisanych przez prawodawcę do jednej z tych instytucji prawnych. Nie sposób pominąć, że prawodawca w sposób odrębny uregulował prawne determinanty szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu (§ 32 r.w.n.) oraz na potrzeby ustalania zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej w trybie art. 124 u.g.n. (§ 52 i § 75 r.w.n.). Gdyby wolą prawodawcy było dopuszczenie do stosowania podobnych rozwiązań (np. tego samego współczynnika), zawarłby stosowne odesłanie w przepisach. Brak takiego odesłania, przy odrębności konstrukcji prawnych, uniemożliwia skorzystanie przez rzeczoznawcę ze współczynnika korzystania z pasa służebności przesyłu (§ 32 ust. 6 r.w.n.) jako współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z niej w trybie art. 124 u.g.n. Zastosowanie takiego zabiegu narusza nie tylko standardy zawodowe wyceny opracowane przez organizację rzeczoznawców, ale przede wszystkim jest niezgodne z przepisami rozporządzenia.
Konkludując: niedopuszczalne (naruszające przepisy rozporządzenia
i sprzeczne z powoływanymi przez samego rzeczoznawcę standardami zawodowymi) było zastosowanie przez rzeczoznawcę współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości. Błędu tego nie dostrzegły organy, akceptując bezkrytycznie nieprawidłowy (w tej części) operat, jako kluczowe źródło ustaleń faktycznych w sprawie.
W konsekwencji decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – błędna ocena zmniejszenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę bezpośrednio rzutowała na wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania. Doszło zatem do naruszenia zasady prawdy obiektywnej
i swobodnej oceny dowodów, a także do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; § 32 ust. 6, § 52 r.w.n.).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Ponadto, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono również decyzję Starosty z 14 kwietnia 2025 r. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja Starosty jest wadliwa w zakresie odnoszącym się wyłącznie do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...]. W zakresie dotyczącym drugiej z działek – nr [...], operat został sporządzony prawidłowo, a w konsekwencji prawidłowo również ustalono odszkodowanie. Nie ma jednak możliwości uchylenia decyzji Starosty w części (wnioski skargi nie są wiążące dla sądu – art. 134 § 1 p.p.s.a.), z uwagi na sposób sformułowania rozstrzygnięcia w decyzji Starosty. Rozstrzygnięcie sformułowano w sposób całościowy, nie da się wyodrębnić części, które podlegałyby uchyleniu w sposób punktowy. Gdyby zastosować formułę uchylenia decyzji Starosty w części (próbując określić opisowo uchylany zakres), rozstrzygnięcie w niej zawarte stałoby się całkowicie nieczytelne i nie nadawałoby się do prawidłowego wykonania.
Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, obowiązkiem Starosty będzie w pierwszej kolejności uzyskanie takiego materiału dowodowego, który pozwoli na w pełni prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia. Konieczne będzie uzyskanie albo nowego operatu szacunkowego, albo skorygowanie istniejącego operatu, w części dotyczącej działki nr [...], sporządzonego z zastosowaniem wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone wg stawki minimalnej przy tej wartości przedmiotu zaskarżenia (3.600 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). W odniesieniu do opłaty skarbowej, choć uiszczono kilka opłat z uwagi na ciąg pełnomocnictw, zastosowanie znajdowała zasada uwzględniania kosztów (wydatków) w zakresie wyłącznie jednego pełnomocnika profesjonalnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.)