II OSK 559/23

II OSK 559/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 553/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 2 i 3, art. 48 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8,  art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c), art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 553/22 w sprawie ze skargi M. P. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2022 r. nr 495/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oświetlenia terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 553/22, oddalił skargę M. P. i P. P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2022 r. nr 495/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oświetlenia terenu.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na podstawie ustaleń dokonanych przez PINB w Radomiu (dalej PINB) podczas oględzin w dniu 21 sierpnia 2020 r. działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy sześciu słupów stalowych z lampami, stanowiących oświetlenie terenu (3 słupy od strony ul. [...] a pozostałe 3 przy południowym ogrodzeniu działek) w warunkach samowoli budowlanej. Według oświadczenia P. P. oświetlenie zostało wykonane w latach 2016-2017 r. Organ na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w Radomiu ustalił też, że G. P. 31 października 2011 r. zgłosił budowę ogrodzenia na działkach nr ew. [...] i [...].
Postanowieniem z 17 września 2020 r. Nr 276/2020 PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 tj., dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych przy ww. oświetleniu terenu oraz zobowiązał skarżących do przedłożenia, w terminie do 31 marca 2021 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na mocy postanowienia MWINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1921/20 powyższe postanowienie stało się ostateczne.
MWINB po analizie art. 29-31 Prawa budowlanego w subsumcji ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy stwierdził, że roboty budowlane polegające na ustawieniu słupów oświetleniowych wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy prawidłowo wdrożył postepowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nieprzedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego oświetlenia terenu, stanowiącego samowolę budowlaną skutkować będzie wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Niniejsze postępowanie postanowieniem PINB z 24 maja 2021 r. zostało zawieszone zgodnie z wnioskiem inwestorów.
Następnie organ uzyskał informację o toczącym się przed Wójtem Gminy Jedlińsk postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla działek inwestorów tj. działek nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...] oraz działek nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...], podczas, którego inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Częściowo zostały one uzupełnione przez inwestora pismem z 10 maja 2021 r. Wezwano też inwestora do doprecyzowania złożonego wniosku.
W odpowiedzi na kolejne swoje pismo odnośnie zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy PINB w piśmie z 13 stycznia 2022 r. został poinformowany, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczące ww. działek pismami z dnia 12.07.2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych.
PINB podjął zawieszone postępowanie a następnie decyzją z 2 marca 2022 r. Nr 40/2022 nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego oświetlenia terenu. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających jego legalizację co odpowiadało treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust 1", tzn. "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Po rozpoznaniu odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 maja 2022 r. nr 495/22 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
MWINB uznał, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte przez PINB na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane prawidłowo i zasadnie stwierdzono samowolę budowlaną.
Organ przywołał swój pogląd wyrażony wcześniej z postanowieniu z 7 grudnia 2020 r. nr 1921/20, że na podstawie art. 29 -31 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na ustawieniu słupów oświetleniowych wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że wybudowane oświetlenie stanowi samowolę budowlaną.
WINB uznał za prawidłowe działania organu I instancji wobec nie złożenia przez skarżących dokumentacji w przewidzianym terminie, co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce. Według WINB strona dopuściła się samowoli budowlanej, na budowę której należało uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżący nie przedstawił dokumentacji, do złożenia której zobowiązał go PINB, zatem organ I instancji zasadnie orzekł nakaz rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, jeżeli rozbiórka nie zostanie wykonana dobrowolnie przez adresata decyzji, wówczas właściwy organ podejmuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy prawa nie przewidują możliwości przesuwania terminu wykonania obowiązku, który powinien być wykonany niezwłocznie po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż wniosek z dnia 1 kwietnia 2021 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został pozostawiony bez rozpoznania, stąd nie można uznać aby skarżący dążyli do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji.
W wyniku rozpoznania skargi skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem skargę tą oddalił.
Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji i jej podstawę prawną Sąd wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 1, o charakterze sankcyjnym, stosuje się w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wypełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowi on, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Sąd przypomniał, że z bezspornych ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, iż w sprawie mamy do czynienia z nielegalnie zrealizowanym oświetleniem terenu, a mianowicie usytuowaniem słupów oświetleniowych, co do których WINB przesądził w postanowieniu z 7 grudnia 2020 Nr 1921/20, iż wymagają one uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższy stan prawny oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, na budowę której inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Zatem organ powiatowy prawidłowo wdrożył postepowanie legalizacyjne.
Za niewątpliwe Sąd uznał, że skarżący nie posiadają dokumentacji projektowej ani żadnych innych dokumentów dotyczących tego oświetlenia. Procedura legalizacyjna nie została zakwestionowana na etapie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru.
Sąd zauważył, że postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących oświetlenia terenu i nałożeniu obowiązku przedstawienia stosownej dokumentacji zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1921/20, które z kolei nie zostało zaskarżone do Sądu. Skoro skarżący zaniechali wniesienia zaskarżenia na ww. postanowienie, pozbawili się w ten sposób możliwości prawnego kwestionowania w postępowaniu zwyczajnym zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, jak i ustaleń faktycznych, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziły.
W konsekwencji ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegało to, czy WINB jako organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaskarżona przez stronę.
Według Sądu skarżący nie kwestionują, że termin do złożenia dokumentów określonych postanowieniem PINB z Nr 276/20 z 17 września 2020 r. – bezskutecznie upłynął, a inwestorzy nie złożyli dokumentów do organu nadzoru budowlanego. Wobec tego organ nadzoru budowlanego był związany dyspozycją art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko nakazać rozbiórkę oświetlenia terenu.
Orzekając w ten sposób PINB dokonał więc prawidłowej subsumpcji prawnej w oparciu o ustalony i niezakwestionowany przez skarżących stan faktyczny sprawy, mający znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia – brak dostarczenia przez stronę skarżącą dokumentów, określonych w postanowieniu PINB Nr 276/2020 z 17 września 2020 r., umożliwiających ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Decyzja PINB została należycie uzasadniona (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.), a stan faktyczny w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy został przez organ wyjaśniony (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.).
W tej sytuacji Sąd uznał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – WINB prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji należycie takie rozstrzygnięcie (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.) uzasadniając.
Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że zarzuty skarżącego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, podejmowane w trybie art. 48 ust. 4 i 1 Pr. bud., gdyż przesłanką takiego rozstrzygnięcia nie jest kwalifikacja prawna obiektu budowlanego, a fakt nieprzedłożenia przez inwestora w zakreślonym terminie żądanej przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji, określonej w art. 48 ust. 3 p.b.
Sąd I instancji podkreślił, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów, która to strona wie czy i jakiej treści dokumenty przedłożyła.
Jak wynika z ustaleń organów (oraz innych spraw przed sądem VIII SA/Wa 551/22 do VIII SA/Wa 555/22, VIII SA/Wa 566/22), skarżący podjęli próbę wykonania postanowienia PINB i złożyli w dniu 1 kwietnia 2021 r. wnioski o ustalenie warunków zabudowy, przy czym z pisma Urzędu Gminy w Jedlińsku z 13 stycznia 2022 r. (k.16 akt administracyjnych) wynika, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy złożone 1 kwietnia 2021 r., dotyczące m.in. działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...] – pismami z dnia 12 lipca 2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniami z dnia 19 kwietnia 2021 r. wydanymi w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Sąd za kluczowe uznał to, że przedmiotowa dokumentacja do której przedłożenia strona była zobowiązana, nie została przedłożona organowi PINB w Radomiu do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez PINB, co miało miejsce w dniu 2 marca 2022 r., a więc po upływie (roku) zakreślonego terminu przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego.
Sąd wskazał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skarżący nie złożyli nie tylko żadnych dokumentów, ale także nie wnosili o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, nie informowali organu o okolicznościach złożenia wniosku o warunki zabudowy.
Zdaniem Sądu, złożone odwołanie z załącznikami (mało czytelnymi) nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu w kontekście ustalenia braku złożenia wymaganych dokumentów. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora ale jego uprawnieniem.
Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący nie uzyskali pozwolenia na jego budowę, nie podjęli skutecznie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 17 września 2020 r., Nr 276/2020.
Sąd potwierdził ustalenie organów, iż cechy i właściwości przedmiotowego obiektu, nakazywały uznać, że nie został on zwolniony przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny zasadnym było umożliwienie skarżącym przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych (w dniu 21 sierpnia 2020 r.) poczyniły prawidłowe ustalenia.
Nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego tzw. weryfikacja czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o warunki zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania pismem z 12 lipca 2021 r. wobec nie usunięcia braków formalnych. O powyższym fakcie skarżący nie powiadomili organu nadzoru budowlanego. Sąd zauważył, że Skarżący w postępowaniu administracyjnym reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien zawiadomić organ na jakim etapie postępowania znajduje się złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy.
Nie złożono także innych dokumentów do których skarżący byli zobowiązani postanowieniem PINB. Okoliczność, że na etapie wydania warunków zabudowy pojawiły się przeszkody – np. powodujące przedłużenie trwającej procedury powinno skutkować podjęciem stosownego działania np. wniosku o przedłużenie terminu. Tymczasem niezłożenie takiego wniosku i niepowiadomienie PINB, przy informacji Urzędu Gminy o pozostawieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania, zasadnie skutkować musiało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.
W ocenie Sądu, dołączona w postępowaniu sądowym decyzja z 1 lipca 2022 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (ksero, k-38 akt sądowych) nie mogła stanowić skutecznego dowodu mającego na celu zanegowanie dotychczasowych ustaleń organów nadzoru budowlanego. Strona bowiem została zobowiązana do wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, których nie wykonała w zakreślonym terminie, nadto nie podejmowała żadnych czynności mających na celu przedłużenie terminu, nie zawiadamiała organu I instancji o ewentualnych trudnościach w uzyskaniu dokumentów.
Sąd wyjaśnił, że nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Sąd wskazał, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W jego ocenie samo rozpoczęcie procedury legalizacyjnej przed upływem zakreślonego terminu, nie powoduje oczekiwania organu do czasu, aż strona wykona nałożony obowiązek. To w interesie skarżących było zawiadamianie organu o podjętych czynnościach, ewentualne składanie wniosku o przedłużenie terminu, tymczasem skarżący nie współpracowali z organem.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) w zw. z art. 7b KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie, że w zakresie postępowania dowodowego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji nie należy do obowiązku organu nadzoru budowlanego weryfikacja, czy inwestor prowadzi procedurę legalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji PINB w Radomiu w toku pozostawały postępowania toczące się przed Wójtem Gminy Jedlińsk zarówno w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organy administracji przy należytym współdziałaniu ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy powinny były ustalić, że brak przedłożenia żądanych przez organ nadzoru budowlanego decyzji wynika z okoliczności, że postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy nie zakończyły się do momentu orzeczenia o nakazie rozbiórki;
b) art. 106 § 3 PPSA w zw. z art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: KPC) poprzez: zaniechanie zwrócenia się do Wójta Gminy Jedlińsk o przesłanie akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w tym zakresie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z okolicznościami dotyczącymi pozostawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, nie powodując przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej;
c) art 125 § 1 pkt 1) PPSA poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pomimo wniosku skarżących, podczas gdy w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji dotyczącej obiektu budowlanego o którym orzeczono w zaskarżonej decyzji, a decyzją z dnia 1 lipca 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Jedlińsk z dnia 5 maja 2022 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a jednocześnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi prejudykat dla uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dotyczących obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano w zaskarżonej decyzji;
d) art. 141 § 4 PPSA poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny, czy brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3, co było przedmiotem zarzutu z pkt 5 skargi, co w konsekwencji czyni niemożliwym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie;
e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżących w odwołaniu.
Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) PPSA w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 t.j. - dalej również "PrBud") w zw. z art. 48 ust. 1 PrBud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dokumentów umożliwiających legalizację obiektu w zakreślonym terminie, a w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy przedłożenie wymaganych dokumentów było niemożliwe na chwilę wydawania decyzji, gdyż w toku pozostawały wszczęte znacznie wcześniej postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ustaleniu warunków zabudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżących kasacyjnie czyni podniesione względem wyroku zarzuty uzasadnionymi.
Jak wynika z notatki urzędowej z 1 lipca 2025 r. sporządzonej w niniejszym postępowaniu sądowym Urząd Gminy Jedlińsk prowadząc postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej na potrzeby prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, na której znajduje się inwestycja skarżących, zawiesił to postępowanie środowiskowe z uwagi na nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Termin ten biegnie od lutego 2023 r. i upływa po 3 latach od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. w styczniu 2026 r. Jeśli w tym terminie wnioskodawcy nie przedłożą raportu postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej stanie się bezprzedmiotowe. Po otrzymaniu raportu organ wystąpi o niezbędne uzgodnienia i opinie a w konsekwencji ich wyda lub odmówi wydania decyzji środowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna M. P. i P. P. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie czy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego mógł uznać, że skarżący w terminie do tego określonym w wydanym w toku postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru postanowieniu o wstrzymaniu budowy i zobowiązaniu ich do przedłożenia określonych dokumentów nie wykonali tego obowiązku, a zatem wystąpiła przesłanka z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. brak przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu budowlanego skutkujący orzeczeniem o jego rozbiórce.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego weryfikacja w postępowaniu legalizacyjnym czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Skoro prowadzenie legalizacji jest prawem a nie obowiązkiem i inwestor nie musi z tego prawa korzystać, to jeśli istotnie zależy mu na zalegalizowaniu samowoli budowlanej i skorzysta ze swego prawa, to z racji tego, że wywodzi skutki prawne ze swojego prawa po jego stronie leży obowiązek wykazania, że podejmuje takie działania aby prawo to urzeczywistnić.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że skarżący wykazali się wolą by wypełnić w terminie zobowiązanie nałożone postanowieniem PINB z 17 września 2020 r. Nr 276/2020 o wstrzymaniu robót i konieczności przedłożenia określonej dokumentacji warunkującej legalizację, w tym decyzję o warunkach zabudowy.
Organ nadzoru wykazał się w postępowaniu legalizacyjnym zrozumieniem dla skarżących i wiedząc, że zostało przez nich wszczęte postępowanie o warunki zabudowy zawiesił swoje postępowanie a tym samym bieg terminu na przedłożenie dokumentów został zatrzymany. Wobec tego skarżący powinni sami zawiadomić organ nadzoru o okolicznościach związanych z postępowaniem o wydanie warunków zabudowy. Tego jednak nie uczynili. Wniosek o warunki zabudowy został złożony 1 kwietnia 2021 r. Skarżących wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku 19 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi z 10 maja 2021 r. część braków została przez nich uzupełniona. Zatem mając na uwadze przeszkodę w postaci przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji przy uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy należało organ nadzoru poinformować o takich okolicznościach bowiem miało to wpływ na rozpatrzenie ich wniosku o warunki zabudowy. Tego jednak nie uczyniono i organ nadzoru sam ustalił prowadząc korespondencję z Urzędem Gminy, że ich wniosek o warunki zabudowy został w piśmie z 12 lipca 2021 r. pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Wobec takiej informacji organ słusznie podjał zawieszone postępowanie gdyż ustała przyczyna zawieszenia - postępowanie o warunki zabudowy zostało od strony formalnej zakończone. W efekcie tego należało przyjąć, jak słusznie zrobiły organy, że skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy i nałożone w tym zakresie zobowiązanie w celu legalizacji nie zostało wypełnione. W takiej sytuacji stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należało orzec nakaz rozbiórki.
Okoliczność wadliwego zakwalifikowania przez Gminę wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako wymogu formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie ma znaczenia dla sprawy albowiem już wówczas organ mógł z uwagi na brak takiej decyzji odmówić wydania warunków zabudowy, czyli wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie. Skutek prawny pozostawienia bez rozpoznania lub odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam dla postępowania legalizacyjnego bowiem obie sytuacje świadczą o tym, że skarżący nie przedłożą wymaganej do legalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Nie było zatem przeszkód by z tego powodu wydać decyzję rozbiórkową.
Skarżący nie skarżyli tej czynności organu do sądu (skarga na bezczynność), nie złożyli też wniosku o przedłużenie terminu do wykonania zobowiązania dostarczenia dokumentów.
Obecnie skarżący także w zainicjowanym przez nich postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej pomimo zawieszenia tego postępowania z racji konieczności przedłożenia przez nich raportu o oddziaływaniu obiektu na środowisko w lutym 2023 r. do chwili wydania wyroku przez NSA nie złożyli tego raportu. Zauważyć należy, że po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania organ z urzędu umorzy postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Na podstawie analizy działań skarżących w zainicjowanych przez nich postępowaniach będących obecnie w toku NSA uznał, że nie zależy im na szybkiej legalizacji. Przygotowanie raportu o oddziaływaniu inwestycji skarżących na środowisko, z uwagi na jej charakter i niewielki stopień skomplikowania. a także jasny do oceny jej wpływ na środowisko, nie jest czynnością czasochłonną i nadmiernie skomplikowaną, której wykonanie zajmuje lata. Od lutego 2023 r. do chwili orzekania przez NSA upłynęło już 28 miesięcy a raportu nadal nie przekazano organowi Gminy. W ocenie NSA, takie postępowanie skarżących niewątpliwie wskazuje, że nie jest ich celem legalizacja samowoli budowlanej lecz przedłużanie obecnego stanu i trwanie w nim, gdzie w obiektach budowlanych wzniesionych samowolnie nadal prowadzona jest w działalność gospodarcza.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że skarżący poza decyzją o warunkach zabudowy nie dostarczyli również innych dokumentów określonych w postanowieniu z 17 września 2020 r.
Zdaniem NSA, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej nie było uzasadnione bowiem bez zakończenia tego postępowania można było wypowiedzieć się o legalności wydania przez organy decyzji o nakazie rozbiórki w niniejszej sprawie.
W ocenie NSA, brak wypowiedzi Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do wady uzasadnienia decyzji polegającego zdaniem skarżących na powoływaniu się przez organ odwoławczy na stanowisko organu I instancji nie stanowił o zasadności skargi. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi a jedynie do tych, które mogą mieć wpływ na ocenę czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania mówiąc, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo to należy co najmniej przyjąć, że o ile mogło dojść do naruszenia przepisów o uzasadnieniu decyzji, to nie miała ona wpływy na rozstrzygnięcie i jej legalność. Ponadto organ odwoławczy może podzielać stanowisko organu I instancji i przytaczać to jego stanowisko, z którym się zgadza.
Z powyższych powodów za niezasadne NSA uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W istocie skarżący do wydania decyzji rozbiórkowej przez organ nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy. Sami potwierdzają, że postępowanie to trwa z uwagi na powiązanie go z obowiązkiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei postępowanie zmierzające do wydania tej ostatniej decyzji zostało zawieszone gdyż skarżącym wyznaczono obowiązek przedłożenia raportu środowiskowego i od lutego 2023 r. do chwili obecnej nie został on przedłożony. Wynika z powyższego, że skarżący podejmują te tylko działania prawne, które zapobiegną rozbiórce obiektów budowlanych. Uzyskanie warunków zabudowy było i jest nadal niemożliwe bowiem skarżący nie wykazują woli aby zakończyć zainicjowaną legalizację. Informacja o formalnym zakończeniu postępowania o udzielenia warunków zabudowy tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania mogła stanowić i stanowiła wystarczającą podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji.
W takiej sytuacji prawidłowo Sąd uznał, że organ miał uzasadnione podstawy aby wydać zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.