II SA/Lu 638/22

II SA/Lu 638/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 582/23 - Wyrok NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 7 ust. 2; art. 15 ust. 1 i 2; art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 264; art. 265
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej z dnia 15 grudnia 2021 r. nr ZO.AGK.604/8-15480/21 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 18 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga J. L. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący) na akt wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej.
Skargą zaskarżono akt Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. z dnia grudnia 2021 r. znak: ZO.AGK.604/8-15480/21), na mocy którego wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 13 484,00 zł.
Wydanemu aktowi zarzucono:
1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej w rażąco wygórowanej kwocie, nie odpowiadającej rzeczywistym, konkretnym poniesionym kosztom, co stanowi faktyczne i rażące ograniczenie prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej;
2) naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: UDIP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej;
3) naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2001 r., o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej wyłącznie z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia informacji bądź koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty w rażąco wygórowanej kwocie, nie odpowiadającej rzeczywistym, konkretnym poniesionym kosztom, w sytuacji gdy wniosek dotyczył jedynie przedstawienia pisemnej odpowiedzi na podstawie analizy danych, znajdujących się w bazach komputerowych organu, odpowiedź nie wymaga przygotowania i wydania kserokopii bądź skanów jakichkolwiek dokumentów, organ zaś nie przedstawił wnioskodawcy żadnego wyliczenia, na podstawie którego poczynił ustalenie żądanej kwoty 13484,00 zł;
4) naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2001 r., o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione ustalenie, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem w części dotyczącej pytań zawartych w punktach: 1, 2, 5, 6, 7, 15, 16 wymaga przeprowadzenia czasochłonnych czynności związanych z analizą dokumentacji, w sytuacji gdy zrealizowanie wniosku skarżącego w przedstawionym zakresie nie będzie w znacznej mierze obciążało funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, ze względu na nieznaczny zakres żądanej informacji (aspekt ilościowy ww. kryterium), możliwość ustalenia danych przez personel administracyjny nie medyczny jak bezpodstawnie wskazuje organ, w konsekwencji zaś ustalona na tak wysoką kwotę opłata w sposób oczywisty uniemożliwia obywatelom dostęp do informacji publicznej, gdyż jest to kwota równoważna kilku miesięcznym pensjom mieszkańców województwa lubelskiego, powiatu bialskiego, w sytuacji gdy możliwość wyznaczenia opłaty oraz jej wysokość winny być oceniane przez pryzmat przepisów gwarantujących bezpłatność realizacji prawa do informacji;
5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP poprzez niewyjaśnienie przez podmiot, na jakiej podstawie dokonał ustalenia wysokości opłaty za żądane informacje, czym podmiot zobowiązany naruszył zasadę informowania strony o okolicznościach sprawy oraz obowiązek wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu aktu;
Podnosząc takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie aktu wyznaczającego opłatę i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. (dalej także jako "organ") wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że art. 15 ust 2 ustawy nakłada na podmiot zobowiązany wyłącznie obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Nie precyzuje natomiast ani jaką formę winno mieć to powiadomienie, ani też nie wskazuje jakie elementy konieczne winno ono zawierać, w tym jaki stopień szczegółowości przyjąć powinno uzasadnienie tego aktu.
Mając na względzie art. 15 ust. 1 w/w ustawy określający w jakich przypadkach organ może pobrać opłatę, w przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. WSzS w B. wyraźnie i wprost poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje w konkretnym zakresie (tj. co do pytań z pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 15 oraz pkt 16 wniosku):
(1) nie istnieją w postaci gotowych danych statystycznych;
(2) celem uzyskania tych informacji personel WSzS w B. musi ponieść dodatkowe koszty w postaci wyznaczenia personelu do zgromadzenia tych informacji poprzez analizę znacznej ilości dokumentacji;
(3) wskazana w informacji opłata odpowiada kosztom dodatkowym w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Pismo to zawierało więc wszelkie niezbędne informacje wymagane zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie mają w tym zakresie zastosowania jakiekolwiek inne przepisy, które nakazywałyby rozbudowanie informacji o jeszcze inne dane, np. w zakresie sposobu wyliczenia opłaty. Z kolei art. 15 ust. 2 w/w ustawy stanowi wyłącznie o konieczności wskazania wysokości opłaty - i wskazanie wysokości opłaty jest wystarczające dla wypełnienia dyspozycji tego przepisu. Omawiany przepis nie nakłada na organ jakichkolwiek innych obowiązków co do treści informacji przekazywanej wnioskodawcy, w związku z czym w drodze wykładni rozszerzającej nie można takich obowiązków domniemywać. Oznacza to, że informacja o wysokości opłaty z dnia 15 grudnia 2021 przekazana skarżącemu, była zgodna z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ podkreślił przy tym, że jeżeli wnioskodawca był zainteresowany sposobem wyliczenia wysokości opłaty wskazanej w informacji z dnia 15 grudnia 2021 r., mógł wystąpić o udostępnienie danych w tym zakresie do WSzS w B. . Nie można jednak w drodze wykładni rozszerzającej czy nieuprawnionych analogii wyprowadzać wniosek, że wyliczenia te powinny zostać zawarte w informacji o wysokości opłaty. Natomiast do upływu terminu wskazanego w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli do dnia 30 grudnia 2021 r., Skarżący nie podjął jakiegokolwiek działania w tej sprawie i pozostał całkowicie bierny wobec dostarczonej informacji. Dopiero w dniu 20 stycznia 2022r. WSzS w B. otrzymał od Skarżącego pismo datowane na dzień 23 grudnia 2021 r. (data sporządzenia pisma w nim wskazana budzi poważne wątpliwości, jako że zostało ono dostarczone Szpitalowi prawie miesiąc później) "wycofujące tymczasowo" wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań, w odniesieniu do których Szpital poinformował o wysokości dodatkowych kosztów. Oczywiście pismo to, jako złożone z rażącym przekroczeniem terminu ustawowego, nie mogło być skuteczne.
Organ zauważył, że WSzS w B. był w pełni uprawniony do naliczenia opłaty na podstawie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak jak wskazano w informacji o wysokości opłaty, informacje żądane w zakresie objętym pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16 wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie istniały w postaci gotowych danych statystycznych. Co więcej, bardzo szczegółowy i specyficzny zakres informacji wymagał przeprowadzenia przez personel WSzS w B. czasochłonnej analizy ponad stu tysięcy stron posiadanej dokumentacji medycznej, w szczególności co do pytań nr 5, 6, 7, ale także nr 15 oraz 16. Szpital nie prowadzi badań statystycznych w odniesieniu do takich informacji, jak liczba pacjentów przyjętych po wcześniejszym przyjęciu szczepionki przeciwko COVID-19, liczba pacjentów będących ozdrowieńcami (!).
Zupełnie chybione, oderwane od rzeczywistości jest więc twierdzenie skarżącego, że udzielenia informacji w tym zakresie wymagało "jedynie" przedstawienia pisemnej odpowiedzi na podstawie danych "znajdujących się w bazach komputerowych organu". Takie twierdzenie świadczy jedynie o braku jakiejkolwiek wiedzy po stronie skarżącego co do szpitalnych systemów informatycznych, zasobów w nich gromadzonych.
Skarżący być może nie zdawał sobie sprawy, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oznaczał "zlecenie" Szpitalowi wykonania czasochłonnych analiz i opracować statystycznych. Nie może ulegać wątpliwości, że "zlecenie" Szpitalowi wykonania tak znacznej pracy w żadnej mierze nie mieści się w prawie do nieodpłatnego uzyskania informacji publicznej. Szpital w pierwszej kolejności musiał żądaną informację "wytworzyć" na podstawie posiadanych dokumentów, aby móc ją udostępnić. O tym fakcie skarżący został poinformowany w informacji o wysokości opłaty. Jednakże nawet uzyskanie wiedzy w tym zakresie o istotnym nakładzie pracy i istotnych kosztach związanych z udzieleniem żądanych informacji, nie spowodowało po stronie skarżącego ani zmiany, ani wycofania wniosku.
Skarżący nie żądał też od Organu przedstawienia bardziej szczegółowych wyliczeń wysokości żądanej opłaty. Informacja o wysokości kosztów w zasadzie pozostała bez jakiejkolwiek reakcji skarżącego, który dopiero w dniu 20 stycznia 2022r. - a więc znacząco po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - złożył pismo "wycofujące czasowo" złożony wniosek w zakresie pytań nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16. W tej sytuacji Organ był zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji zgodnie z treścią wniosku, co zostało uczynione w dniu 31 stycznia 2022r.
Organ podkreślił, że celem Szpitala jako podmiotu leczniczego jest przede wszystkim ochrona zdrowia pacjentów i świadczenie usług leczniczych, nie zaś tworzenie dokumentów czy statystyki pod kątem wskazanym we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wszelkie zasoby - personalne, techniczne - podmiot leczniczy jest zobowiązany kierować przede wszystkim na jak najlepsze wykonywanie zadań podstawowych, czyli leczenie pacjentów, ochrona ich zdrowia i życia. Obowiązek ten nabrał szczególnej wagi, jak też napotkał szczególne trudności w realizacji, w dobie epidemii COVID-19. O problemach i trudnościach podmiotów leczniczych w tym okresie napisano już wiele i jest to problem powszechnie znany. Dla WSzS w B. problemy te miały wagę szczególną, jako że Szpital został wyznaczony przez Wojewodę Lubelskiego do udzielania świadczeń pacjentom zarażonym COVID-19, przy czym Szpital musiał i nadal musi równolegle zapewniać leczenie również pacjentów nie zarażonych tym wirusem, z zachowaniem wszelkich wymogów sanitarnych i epidemicznych celem zminimalizowania ryzyka transmisji wirusa na terenie Szpitala. Dodatkowo w okresie epidemii Szpital borykał się z istotnymi niedoborami kadrowymi spowodowanymi czy to zakażeniami COVID-19 wśród personelu, jak i absencjami personelu w związku z kwarantanną czy opieką nad dziećmi.
W konsekwencji uznanie, że Szpital w "normalnym toku pracy", w zakresie "zwykłych" obowiązków i w normalnych godzinach pracy, ma możliwość i obowiązek przeprowadzania niezwykle czasochłonnych analiz i tworzenia opracowań statystycznych celem zadośćuczynienia złożonemu wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej, jest absolutnie niedopuszczalne. Co warto podkreślić, nawet nie uwzględniając (teoretycznie) trudności związanych ze stanem epidemii, przeprowadzenie tak czasochłonnych analiz byłoby niemożliwe w normalnym toku czynności. Tak jak bowiem wskazano, misją Szpitala jest leczenie ludzi, a nie tworzenie "wyszukanych" danych statystycznych. Podkreślić trzeba, że nie jest to podmiot powołany do tworzenia opracowań naukowych czy opracowań statystycznych (poza danymi statystycznymi w formie wykazów czy raportów, których obowiązek sporządzania wynika z przepisów lub umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia jako płatnikiem). Szpital w ramach swoich ustawowych obowiązków nie musi "zabezpiaczać" odpowiedniego personelu i odpowiednich kosztów celem realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej wymagających tak znacznego nakładu pracy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.05.2021 r., III OSK 411/21 w odniesieniu do sprawy, w której podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był podmiot leczniczy:
Tym bardziej, że podmiot do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie jest organem strukturalnie przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oczywiście nie zwalnia go z obowiązku udzielenia takiej informacji, lecz należy mieć na uwadze, że administrowanie danymi wykonuje tylko w pewnym zakresie. Odpowiedź na większość z pytań objętych wnioskiem wymagała przetworzenia informacji, przy czym Szpital nie prowadził odrębnych rejestrów w systemie informatycznym. Zebranie niezbędnych danych, polegające w zasadniczej mierze na przeglądaniu papierowej historii chorób w ilości ponad 1000 sztuk, przetworzenie ich i sporządzenie odpowiedzi na wniosek wymagało niewątpliwie zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Szpital nie miał możliwości realizacji wniosku bez zaangażowania dodatkowego pracownika poza godzinami pracy.
Jak wyjaśnił organ ustalenie informacji żądanych przez skarżącego wymagało:
(1) wyszukania (w oparciu o dane zawarte w szpitalnych systemach informatycznych) informacji o wszystkich pacjentach, których mogły dotyczyć sytuacje objęte pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16 z wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej;
(2) wyszukania dokumentacji medycznej pacjentów ustalonych w oparciu o działania z pkt 1 powyżej - łącznie wyszukanych musiało zostać ok. 1.100 indywidualnych dokumentacji medycznych pacjentów celem ich analizy;
(3) przeprowadzania szczegółowej analizy łącznie ok. 1.100 indywidualnych dokumentacji medycznych pacjentów celem ustalenia informacji żądanych przez Skarżącego. Każda historia choroby liczy od kilkudziesięciu, do kilkuset stron. Przyjmując średnio 100 stron, łącznie stanowi to ponad 100.000 stron dokumentów wymagających szczegółowej analizy, przy czym liczba stron jest szacunkowa (faktyczna liczba stron zapewne była znacznie większa.
Tak "szczegółowe" i "specyficzne" dane jak żądane przez Skarżącego w zakresie objętym pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16, w żadnej mierze nie funkcjonują w postaci gotowych danych statystycznych. Ich przygotowanie - jak wskazano powyżej - wiązało się z ogromną pracą do wykonania, która zupełnie nie ma związku z ustawowymi zadaniami Skarżącego jako podmiotu leczniczego i nie mogła być wykonana w toku zwykłych czynności pracowników w normalnych godzinach pracy.
Dodatkowo wyjaśniono, że podana w powiadomieniu z dnia 15 grudnia 2021 r. wysokość kosztów określała ich maksymalny pułap, wyliczony wstępnie jako koszt wykonania czynności związanych z przeszukiwaniem i analizą dokumentacji medycznej w celu wyodrębnienia z niej danych pozwalających na udzielenie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania nr: 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16. Szacując wysokość tych kosztów, Szpital określił wstępną szacowaną ilość godzin przeznaczonych na wykonanie ww. czynności (liczba ta mogła ulec zmniejszeniu), co spowodowałoby zmianę ostatecznej kwoty. Przy czym koszty związane z udostępnieniem informacji wynikać miały z konieczności przeglądnięcia papierowej indywidualnej dokumentacji medycznej (w tym historii chorób kilku oddziałów objętych tzw. obszarem COVID) ze wskazanych przez stronę skarżącą okresów, odszukania, wyodrębnienia i wynotowania z nich interesujących skarżącego danych:
(1) liczby testów diagnostycznych COVID dla pacjentów przyjętych w 2021 r.,
(2) w ramach liczby z pkt (1) - liczby pacjentów, którzy przyjęli szczepionkę przeciwko COVID;
(3) liczby pacjentów, którzy przyjęli szczepionkę przeciwko COVID, spośród hospitalizowanych w tzw. obszarze COVID;
(4) liczby pacjentów, którzy nie przyjęli szczepionki przeciwko COVID, spośród hospitalizowanych w tzw. obszarze COVID;
(5) liczby pacjentów, którzy mieli status ozdrowieńca lub przechorowali COVID, spośród hospitalizowanych w tzw. obszarze COVID;
(6) ustalenia dokładnej liczby zgonów pacjentów w okresie miesiąca po przyjęciu szczepionki przeciwko COVID-19;
(7) ustalenia dokładnej liczby kobiet, które poroniło ciążę w Szpitalu w 2021, które przyjęły szczepionkę przeciwko COVID.
Podkreślono, że Szpital nie posiada żądanych danych w systemie informatycznym, ani też nie prowadził odrębnego rejestru, a pozyskać je i wyodrębnić mógł wyłącznie poprzez przejrzenie setek papierowych historii chorób (badanie przebiegu hospitalizacji, dane z wywiadu, itd.). Podkreślić trzeba, że praca taka w żaden sposób nie jest na co dzień wykonywana przez pracowników Szpitala, a co więcej - nie są oni w stanie wykonać jej bez znacznego uszczerbku dla codziennej pracy i obowiązków.
Po wykonaniu wskazanej powyżej pracy i zgromadzeniu informacji potrzebnych do udzielenia odpowiedzi na wniosek Skarżącego, zostało sporządzone szczegółowe zestawienie liczby godzin nadliczbowych (przez odpowiedzialny w tym zakresie Dział Świadczeń Medycznych), które personel Szpitala poświęcił na wykonanie wskazanych czynności (składam w załączeniu), w oparciu o ewidencję pracy w godzinach nadliczbowych (również składam w załączeniu). Całość tej pracy została wykonana w miesiącu styczniu 2022r., a łączna liczba godzin nadliczbowych wyniosła 220 godzin - taki nakład pracy faktycznie okazał się niezbędny do wykonania powyższych czynności. Średnio daje to ok. 12 minut poświęconych na jedną historię choroby - jej wyszukanie, przeanalizowanie oraz ustalenie potrzebnych informacji.
W oparciu o rzeczywisty czas pracy personelu Szpitala w godzinach nadliczbowych, Dział Służb Pracowniczych Szpitala przygotował wyliczenie należnego pracownikom wynagrodzenia w tym zakresie - składam w załączeniu. Wyliczenie uwzględnia zarówno godziny nadliczbowe płatne z dodatkiem 50%, jak i 100% (w oparciu o ewidencję pracy w godzinach nadliczbowych). Łączna wartość wynagrodzenia osiągnęła kwotę 12.964,82 zł - i są to rzeczywiste koszty, które ponieść musiał Organ w celu uczynienia zadość żądaniu skarżącego. Kwota ta okazała się jedynie nieznacznie niższa od kwoty wskazanej w informacji z dnia 15.12.2021 r., co samo w sobie potwierdza rzetelność wstępnej wysokości kosztów określonej w informacji z dnia 15 grudnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
W sprawie zaskarżony został akt Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. z dnia 15 grudnia 2021 r., którym powiadomiono wnioskodawcę o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także jako: "ustawa" lub "u.d.i.p."). Koszty te związane były z koniecznością przekształcenia udostępnianej informacji w formę wskazaną we wniosku z dnia 27 listopada 2021 r.
Z uwagi na powyższe w pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej oraz formy w jakiej powinno nastąpić ustalenie wysokości opłaty związanej ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Kwestie dotyczące ustalenia wysokości opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oraz oceną charakteru aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej, czy też ściślej rzecz biorąc oceną charakteru prawnego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, budziły istotne wątpliwości.
We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywało się, że powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie jest samoistnym źródłem obowiązku poniesienia kosztów dodatkowych związanych z przetworzeniem informacji publicznej, ma ono wyłącznie charakter informacyjny, natomiast ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tego uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w inną formę, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 i art. 265 k.p.a. (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 481/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1086/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14).
Odmienne stanowisko w tym przedmiocie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2359/12, w którym wskazano, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.
Począwszy od tego orzeczenia takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, za wyjątkiem - co oczywiste - przywołanego pierwotnie obowiązku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a to z uwagi na zmianę stanu prawnego w tym zakresie.
Takie właśnie stanowisko wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, postanowieniu 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15 i wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 530/183.
W szczególności w tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu lub czynności stwierdzających obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalających jej wysokość, które kreują dla strony postępowania zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić chociażby pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jest to zatem - zależnie od charakteru działań podjętych przez podmiot zobowiązany do udzielenia dostępu do informacji publicznej - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze, że pomimo istotnych w tym zakresie wątpliwości takie stanowisko jest już od wielu lat prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uwzględniając rolę, jaką w systemie sądownictwa administracyjnego zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej kwestii podzielić należy oceny wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ślad za tym Sądem należy zatem przyjąć, że ustalenie wysokości opłaty (kosztów) związanych z koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) nie następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w drodze powiadomienia (informacji) o wysokości opłaty, stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty za przekształcenie informacji publicznej oraz określającej jej wysokość, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i która ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej.
W sprawie powiadomienia takiego dokonano pismem z dnia 15 grudnia 2021 r., które jako akt z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wbrew odmienny zarzutom skargi stwierdzić należy natomiast, że organ był uprawniony do wyznaczenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i powiadomienia o niej wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Oczywiście ma przy tym rację skarżący, że generalnie w przypadku informacji publicznej zasadą pozostaje bezpłatność dostępu do informacji publicznej.
Od zasady tej, jak zresztą w przypadku wielu innych reguł ogólnych, istnieją wyjątki, w tym w szczególności ten wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
Wynika to wprost z przywoływanego w skardze art. 7 ustawy, który w ustępie 7 wprost stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.
Nie budzi więc wątpliwości to, że od zasady bezpłatność dostępu do informacji publicznej istnieje wyjątek stypizowany w art. 15 u.d.i.p.
Regulacja ta ma charakter normatywny, nie została ona uznana za niezgodną z Konstytucją, ani w żaden inny sposób wyeliminowana z obowiązującego porządku prawnego.
Jeżeli chodzi więc o samą zasadę to wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątku od zasady bezpłatność dostępu do informacji publicznej nie można uznać za sprzeczny z przepisami Konstytucji oraz ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy również, że wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątek od zasady bezpłatność dostępu do informacji publicznej i związana z nim możliwości ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zostały w realiach przedmiotowej sprawy zastosowane w zgodności z obowiązującym prawem.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
Z przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).
Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. to koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Taki charakter mają koszty, o których powiadomił skarżącego organ albowiem stwierdzić należy, że informacje z punktów 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 nie istniały w takiej formie i postaci, w jakiej zażądał tego wnioskodawca.
Informacje te musiały dopiero zostać zebrane i przetworzone przez organ, co wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy szpitala i co uzasadnia zakwalifikowanie ich jako dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. organ poinformował skarżącego, w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, że udostępnienie informacji w zakresie objętym pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16, jako że nie istnieją one w postaci gotowych danych statystycznych, a celem ich uzyskania konieczne jest poniesienie przez organ dodatkowych kosztów w postaci dodatkowego wynagrodzenia personelu za przeprowadzenie analizy znacznej ilości dokumentacji celem uzyskania informacji żądanych przez Skarżącego, w związku z czym została naliczona opłata w wysokości dopowiadającej tym kosztom w kwocie 13.484 zł.
Pytania te dotyczyły następujących kwestii:
1. Ilu pacjentom przyjmowanym na oddziały WSS w B. w 2021 roku zostały przeprowadzane testy diagnostyczne w kierunku choroby COVID19?
2. Ilu pacjentom, którzy przyjęli szczepionkę przeciwko COVID19, przyjmowanym na oddziały WSS w B. w 2021 roku zostały przeprowadzane testy diagnostyczne w kierunku choroby COVID19?
5. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w B. , było po przyjęciu szczepionki przeciwko tej chorobie?
6. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w B. nie przyjmowało wcześniej szczepionki przeciwko tej chorobie?
7. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w B. miało status ozdrowieńca lub przechorowało wcześniej tę chorobę?
15. Ilu osobom, które zmarły w WSS w B. w ciągu miesiąca po podaniu szczepionki przeciwko COVID19, przeprowadzono sekcję zwłok określającą faktyczną przyczynę zgonu?
16. Ile kobiet, które poroniło ciążę i były hospitalizowane w WSS w B. w bieżącym roku przyjęło wcześniej szczepionkę przeciwko COVID19?
Niewątpliwie więc skarżący w swoim wniosku z dnia 27 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie pytał o dane dotyczące niewielkiej i ściśle oznaczonej grupy pacjentów, czy też o informacje zawarte w pojedynczych już istniejących dokumentach.
Przeciwnie jego pytania z punktów 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 wniosku były pytaniami o ogólne dane o charakterze statystycznym, podsumowujące szereg danych cząstkowych zawartych w pojedynczych dokumentach.
Niewątpliwie przedmiotowe dane nie istniały w takiej formie i postaci, w jakiej żądał ich skarżący.
Ich uzyskanie wymagało ich zebrania, a więc wyszukania, tak w szpitalnych systemach informatycznych, jak i w dokumentacji medycznej poszczególnych pacjentów, oraz ich przetworzenia do gotowych ogólnych danych o charakterze statystycznym, a więc do formy i postaci, w jakiej zażądał tego skarżący.
Dane te nie istniały w żadnym pojedynczym systemie informatycznym, czy też dokumencie. Nie istniały więc one w takiej formie i postaci, która odpowiadałaby informacji zażądanej w punktach 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 wniosku.
Informacje te musiały dopiero zostać zebrane i przetworzone przez organ, co wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy szpitala i co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uzasadnia zakwalifikowanie ich jako dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Podkreślić należy, że w taki też sposób zagadnienie to postrzegane jest również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych.
W szczególności wskazać należy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 547/18 wskazano, że należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany.
W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko sądu I instancji, z którego wynikało, że skarżąca wystąpiła do Szpitala z obszerną ankietą, która zawierała około 300 pytań. Zwrócił uwagę, że Klinika Ginekologii i Położnictwa ma przy tym braki kadrowe. Odpowiedź zaś na większość z pytań wymagała przetworzenia informacji i wiedzy specjalistycznej lekarzy i położnych zatrudnionych w Klinice. Zebranie niezbędnych danych, przetworzenie ich i wypełnienie ankiety wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że w sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając podane przez Szpital okoliczności związane ze zgromadzeniem i udzieleniem wnioskowanej informacji, zasadnie przyjął, że szczególna forma udzielenia informacji, jak i jej zakres uzasadniały uznanie kosztów osobowych za "koszty dodatkowe", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko Sądu nie zakładało - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - że zasada bezpłatności doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany musi odpowiedzieć na pytania. Sąd wskazał natomiast, że w rozpoznawanej sprawie koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, co uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.
Stanowisko takie należy w całości odnieść także do realiów niniejszej sprawy, w której zebranie bardzo dużej ilości cząstkowych danych oraz ich przetworzenie do ogólnych danych o charakterze statystycznym wymagało również niewątpliwie zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych i uzasadnia kwalifikowanie ich jako kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia informacji.
Wbrew odmiennym wywodom skargi brak jest również podstaw do uznania wysokości wyliczonej opłaty za udzielenie informacji publicznej za nadmierną.
Niewątpliwie za ugruntowany w orzecznictwie uznać należy pogląd, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jeżeli zatem organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć go dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów.
Taki też charakter mają koszty wyliczone przez organ.
Po pierwsze bardzo szeroki zakres informacji, które musiały zostać zebrane i przeanalizowane przez organ oraz następnie przetworzone do postaci żądanej przez skarżącego w pełni uzasadnia twierdzenie, że informacje te nie mogły zostać wyszukane i opracowane w ramach normalnych zasad funkcjonowania podmiotu, a więc ogólnych kosztów działalności organu.
Wniosek taki uzasadnia nie tylko niezwykle szeroki zakres żądanej informacji, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia, ale także sam charakter podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji, który jest szpitalem, a więc placówką powołana do świadczenie opieki zdrowotnej.
Głównym celem działalności szpitala jako podmiotu leczniczego jest przede wszystkim ochrona zdrowia pacjentów i świadczenie usług leczniczych, a nie tworzenie dokumentów czy statystyki pod kątem wskazanym we wniosku skarżącego o udostępnienia informacji publicznej.
Oczywiście, w określonych sytuacjach i szpital, czy też ściślej rzecz biorąc reprezentujące go organu, są zobowiązane do udzielania informacji publicznych, jednakże z całą pewnością nie są to pierwszoplanowe i główne zadania tego typu jednostek.
Nie bez wpływu pozostaje tu znana powszechnie i podnoszona w skardze sytuacja kadrowa tego typu jednostek. Tego typu braki dodatkowe nasiliły się w okresie trwającej epidemii COVID-19, co dotyczyło także niewątpliwie również Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. , który został wyznaczony przez Wojewodę Lubelskiego do udzielania świadczeń pacjentom zarażonym CON/ID-19, przy czym szpital musiał i nadal musi równolegle zapewniać leczenie również pacjentów nie zarażonych tym wirusem, z zachowaniem wszelkich wymogów sanitarnych i epidemicznych celem zminimalizowania ryzyka transmisji wirusa na terenie Szpitala.
Podzielić należy więc w całości stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że szpital w "normalnym toku pracy", w zakresie "zwykłych" obowiązków i w normalnych godzinach pracy, nie miał możliwość przeprowadzania niezwykle czasochłonnych analiz i tworzenia opracowań statystycznych celem zadośćuczynienia złożonemu wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot ten nie jest też podmiotem powołanym do tworzenia opracowań naukowych czy opracowań statystycznych (poza danymi statystycznymi w formie wykazów czy raportów, których obowiązek sporządzania wynika z przepisów lub umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia jako płatnikiem). Szpital w ramach swoich ustawowych obowiązków nie musi "zabezpieczać" odpowiedniego personelu i odpowiednich kosztów celem realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej wymagających tak znacznego nakładu pracy.
Odpowiedź na większość pytań objętych wnioskiem wymagała przetworzenia informacji, przy czym szpital nie prowadził odrębnych rejestrów w systemie informatycznym. Zebranie niezbędnych danych, polegające w zasadniczej mierze na przeglądaniu papierowej historii chorób w ilości ponad 1000 sztuk, przetworzenie ich i sporządzenie odpowiedzi na wniosek wymagało więc zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych.
W pełni zatem podzielić należy stanowisko co do tego, że szpital nie miał możliwości realizacji wniosku bez zaangażowania dodatkowych pracowników poza godzinami pracy, a więc w istocie w godzinach nadliczbowych.
Ocena twierdzeń przedstawionych w odpowiedzi na skargę i dołączonych do niej dokumentów w pełni uprawdopodabnia także stanowisko organu co do konieczności poświęcenia aż tak znacznego czasu na realizację wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i prowadzi do konkluzji, że wskazana w informacji opłata odpowiada kosztom dodatkowym, które trzeba było ponieść w związku z koniecznością przekształcenia informacji do postaci i formy żądanej we wniosku.
Tytułem wstępu należy zauważyć, że żądane w punktach 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 wniosku informacje nie istniały w postaci gotowych danych statystycznych, o czym skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r.
Niewątpliwie więc organ w celu uzyskania tych informacji musiał ponieść dodatkowe koszty w postaci wyznaczenia personelu do zgromadzenia tych danych, ich analizy i opracowania do postaci ogólnych danych o charakterze statystycznym.
Bardzo szczegółowy i specyficzny zakres informacji wymagał przeprowadzenia przez personel szpitala praco i czasochłonnej analizy ponad stu tysięcy stron posiadanej dokumentacji medycznej, albowiem organ nie posiadał tego rodzaju informacji w postaci gotowych już wcześniej opracowań. Szpital nie prowadził też badań statystycznych w odniesieniu do takich informacji.
Podzielić należy zatem w całości twierdzenia organu co do tego, że ustalenie informacji żądanych przez skarżącego wymagało po pierwsze wyszukania (w oparciu o dane zawarte w szpitalnych systemach informatycznych) informacji o wszystkich pacjentach, których mogły dotyczyć sytuacje objęte pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Po drugie konieczne było wyszukania dokumentacji medycznej pacjentów ustalonych w oparciu o dane z systemów informatycznych - łącznie wyszukanych musiało zostać ok. 1.100 indywidualnych dokumentacji medycznych pacjentów celem ich analizy.
Po trzecie należało w tym celu przeprowadzić analizę łącznie ok. 1.100 indywidualnych dokumentacji medycznych pacjentów celem ustalenia informacji żądanych przez Skarżącego. Każda historia choroby liczy od kilkudziesięciu, do kilkuset stron. Przyjmując średnio 100 stron łącznie stanowi to ponad 100.000 stron dokumentów wymagających szczegółowej analizy.
Niewątpliwie przygotowanie takiej informacji musiało wiązać się z koniecznością wykonania ogromnej pracą przez personel szpitala.
W tym miejscu należy zaważyć, że niezwykle szczegółowy i szeroki charakter informacji żądanych przez skarżącego wykluczał możliwość ustalenia takich informacji w oparciu o jakiekolwiek pojedyncze dokumenty takie jak przykładowo kwestionariusz, ankieta czy inny formularz sporządzany przy przyjęciu do szpitala.
W szczególności informacji z punktów 15 i 16 wniosku nie można było ustalić w oparciu jedynie o informacje podane przez pacjenta przy przyjmowaniu do szpitala.
Prawdziwość twierdzeń organu w tym zakresie uprawdopodobniają dokumenty dołączone do odpowiedzi na skargę w postaci: zestawienia pracy w godzinach nadliczbowych pracowników Działu Świadczeń Medycznych w miesiącu styczniu 2022r. (z dnia 2.02.2022r.) poświęconej na przygotowanie informacji żądanych w zakresie objętym pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewidencji czasu pracy w godzinach nadliczbowych, zestawienia historii chorób wymagających analizy celem przygotowania informacji żądanych w zakresie objętym pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16 wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wyliczenia należnego pracownikom wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych sporządzone przez Dział Służb Pracowniczych Szpitala.
Zauważyć należy, że na obecnym etapie rozpoznania sprawy całość tych prac została już wykonana, a organ dysponuje dokumentami obrazującymi już rzeczywiście poniesione koszty związane z opracowaniem przedmiotowej informacji.
Całość tej pracy została wykonana w miesiącu styczniu 2022 r., a łączna liczba godzin przepracowanych w celu zgromadzenia i opracowania żądanej informacji wyniosła 220. Średnio daje to ok. 12 minut poświęconych na jedną historię choroby - jej wyszukanie, przeanalizowanie oraz ustalenie i odnotowanie potrzebnych informacji. W oparciu o rzeczywisty czas pracy personelu szpitala w godzinach nadliczbowych przygotowano wyliczenie należnego pracownikom wynagrodzenia w tym zakresie. Wyliczenie uwzględnia zarówno godziny nadliczbowe płatne z dodatkiem 50%, jak i 100% (w oparciu o ewidencję pracy w godzinach nadliczbowych). Łączna wartość wynagrodzenia osiągnęła kwotę 12.964,82 zł - i są to rzeczywiste koszty, które musiał ponieść organ w celu udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego.
Wyliczenia te są prawidłowe pod względem rachunkowym. Ze względu na ogromną ilość dokumentacji, która musiała zostać przeanalizowania w celu wyszukania i zebrania informacji żądanych przez skarżącego nie sposób jest także przyjąć, że leżąca u podstaw ustalenia opłaty w wysokości 13.484,00 zł ilość godzin pracy niezbędnej do ustalenia wszystkich danych, o które wnioskował skarżący, przekraczająca nieznacznie 220 godzin, była liczbą zawyżoną.
Kwota wskazana w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. (13.484,00 zł) jedynie nieznacznie się różni od znanych już obecnie rzeczywistych kosztów, które musiał ponieść organ w celu udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego (12.964,82 zł).
Powyższe, a więc różnica pomiędzy kwotą rzeczywiście poniesionych kosztów w celu udostępnienia żądanej informacji publicznej a kwotą wskazaną w powiadomieniu z dnia 15 grudnia 2021 r., nie może świadczyć o wadliwości, czy też niezgodności z prawem przedmiotowego powiadomienia.
Z uwagi na specyfikę czynności podejmowanych w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. uznać należy, że powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawie o dostępie do informacji publicznej, ma ze swej istoty jedynie charakter wstępny.
Na tym etapie rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest jeszcze znany rzeczywisty koszt uzyskania danej informacji publicznej, albowiem na tym etapie koszty te jeszcze nie zostały jeszcze poniesione.
Wskazanie w piśmie powiadamiającym wysokości opłaty ma więc co do zasady charakter pewnej prognozy, czy też określenia maksymalnego pułapu takich kosztów.
Oczywiste jest przy tym, że w toku faktycznie podjętych prac związanych z udostępnieniem informacji kwota ta może ulec zmianie, a więc zwiększeniu lub zmniejszeniu.
Sytuacja, w której faktycznie poniesione koszty okażą się nieznacznie inne od kosztów określonych pierwotnie w powiadomieniu, nie może sama w sobie świadczyć o niezgodności z prawem powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie różnica ta okazała się różnicą na korzyść wnioskodawcy i miała charakter nieznaczny.
Końcowo, w ślad za organem, należy podkreślić, że kwota faktycznie poniesionych kosztów związanych z udostępnianiem skarżącemu informacji publicznej okazała się jedynie nieznacznie niższa od kwoty wskazanej w informacji z dnia 15 grudnia 2021 r., co dodatkowo potwierdza rzetelność określenia wysokości kosztów w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r.
W ocenie Sądu w sprawie brak jest także podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Z powyższego przepisu wynika, że jedynym materialnym obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej pozostaje powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Cytowany przepis nie precyzuje ani jaką formę winno mieć to powiadomienie, ani też nie wskazuje jakie elementy konieczne winno ono zawierać, w tym czy powinno ono zawierać uzasadnienie i jaki powinien być ewentualnie stopień szczegółowości uzasadnienia tego aktu.
W sprawie organ wywiązał się z obowiązku typizowanego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. powiadomił wnioskodawcę nie tylko o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji publicznej, ale również wyjaśnił powody takiego postępowania wskazując, że w związku z tym, że informacje z pkt nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16 wniosku nie istnieją w postaci gotowych danych statystycznych i celem ich uzyskania konieczne jest poniesienie przez organ dodatkowych kosztów w postaci dodatkowego wynagrodzenia personelu poprzez analizę znacznej ilości dokumentacji zostanie pobrana od wnioskodawcy opłata w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom poniesionym w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku w wysokości 13.484 zł.
W piśmie tym zawarto także pouczenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., tj. pouczenia o tym, że wnioskodawca może w terminie 14 dni od dnia powiadomienia dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że wnioskodawca może dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofać wniosek w terminie 14 dni od dnia doręczenia powiadomienia.
Podkreślić przy tym należy, że fakt, iż z udostępnieniem informacji publicznej wiążą się dodatkowe koszty, czy też samo doręczenie wnioskodawcy powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., nie zwalnia organu od obowiązku udzielenia informacji publicznej.
Zdarzenia te mają tylko taki skutek, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Udostępnienie informacji publicznej nie jest więc uzależnione od uiszczenia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Tak też i w niniejszej sprawie organ po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. przystąpił do wykonywania wniosku i opracowywania odpowiedzi na zadane mu pytania.
W konsekwencji też uznać należy, że złożenie po upływie terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. pisma "wycofującego tymczasowo" wniosek w zakresie przedmiotowych pytań, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.