II SA/Lu 634/24

II SA/Lu 634/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 911/25 - Wyrok NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 112 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 21, art. 31, art. 11f, art. 11a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 59
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 43
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skarg K. M. i B. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 maja 2024 r., znak: IF-I.7821.8.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz B. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 29 maja 2024 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołań K. M., B. P., Z. S., A. W. i P. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Zamojskiego z 27 lutego 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej na działce nr [...] w m. [...]. Ponadto organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do P. W., niebędącego stroną postępowania.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Do Starostwa Powiatowego 14 grudnia 2023 r. wpłynął wniosek Wójta Gminy Adamów (dalej także jako: Wójt, inwestor, zarządca dróg) o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.
Starosta Zamojski (dalej jako: Starosta) 27 lutego 2024 r. wydał decyzję nr 3/2024 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla Wójta Gminy Adamów polegającej na budowie drogi gminnej w m. B. na terenie działki nr ewid.[...] w obrębie B. gm. A.. W decyzji zatwierdzono podział nieruchomości nr [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]), [...] (po podziale: [...] i [...]) oraz oznaczono, że wskazane działki tj. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stają się z mocy prawa własnością Gminy Adamów.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zostały spełnione wymagania formalne wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Starosty inwestor odpowiedział pismami z 12 stycznia 2024 r. i 5 lutego 2024 r. na zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania. Organ wskazał, że "przeanalizował zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami techn.-budowl. w zakresie określonym wg art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, nie znajdując naruszeń w tym zakresie". Zaprezentował stanowisko, że "postępowanie o wydanie zezwolenia jest postepowaniem wnioskowym, organ nie może zmieniać rozwiązań projektowych".
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. M., B. P., Z. S., A. W. i P. W..
Odwołujący się podnosili m. in., że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy ingerencja w prawo własności była proporcjonalna. Zarzucili także, że organ błędnie przyjął, że inwestor posiada wiedzę i odpowiednie kompetencje w zakresie wyboru miejsca, zakresu i sposobu realizacji przedsięwzięcia drogowego. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że tylko inwestor może decydować o celowości inwestycji. Wskazali, że w sprawie nie jest wyłączona możliwość weryfikacji przez organ czy inna lokalizacja lub korekta lokalizacji nie jest rozwiązaniem możliwym lub dopuszczalnym. W uzasadnieniu wskazywali w szczególności, że projektowana droga "nie łączy się w linii prostej z już istniejącą drogą na działce [...], a połączenie tych dwóch dróg powoduje, że powstaje zupełnie niepotrzebny uskok i przesunięcie linii pasa drogowego". Zdaniem stron projekt inwestycji całkowicie ignoruje istniejącą infrastrukturę. Zauważono, że od południowej strony drogi znajduje się kilkadziesiąt drzew, które zostały określone, jako "piękne i stare", które będą musiały zostać wycięte. Natomiast po północnej stronie konieczna byłaby wycinka zdecydowanie mniejszej ilości drzew. Ponadto stronie północnej drogi domy wraz z ogrodzeniami są znacznie bardziej odsunięte od drogi. Podkreślono także, że "aktualny projekt drogi powoduje, że niektórzy mieszkańcy będą mieli drogę zaraz pod oknami domów, co jest absolutnie niedopuszczalne".
Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do P. W., niebędącego stroną postępowania.
Wojewoda ustalił, że K. M. jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,1440 ha, która ulega podziałowi i w zakresie dz. nr [...] o powierzchni 0,0125 ha została przejęta pod pas drogowy drogi gminnej. Natomiast B. P. jest właścicielem działek nr ewid. [...] o powierzchni 0,1425 ha i nr ewid. [...] o powierzchni 0,1425 ha. Obie działki uległy podziałowi, a w zakresie działki nr [...] o powierzchni 0,0049 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,0047 ha zostały przejęte pod budowę drogi. Analogiczne dane Wojewoda ustalił w stosunku do pozostałych stron, które wniosły odwołania.
Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Inwestycja spełnia wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zdaniem Wojewody w decyzji organu pierwszej instancji odniesiono się do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Organ drugiej instancji stwierdził, że postulaty stron, które wniosły odwołanie wyrażają ich osobiste oczekiwania w stosunku do kształtu inwestycji i nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, inwestycja została zaprojektowana z uwzględnieniem zarówno istniejącego zagospodarowania terenu jak i rachunku ekonomicznego. Wskazał, że z wyjaśnień znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wszystkie parametry zaprojektowanej drogi oraz jej rozwiązania geometryczne są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi dot. dróg publicznych. Zastrzeżenia co do przebiegu i kształtu inwestycji zostały przeanalizowane pod kątem technicznym oraz ekonomicznym a w wyniku analizy zadecydowano o pozostawieniu zaprojektowanego przedsięwzięcia w niezmienionej formie.
Wojewoda podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy obu instancji mogą działać tylko w granicach wniosku, a zatem nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę.
Ponadto organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty nie narusza przepisów prawa. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności, co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Wskazał, że "powody wyboru rozwiązań technicznych budowanej drogi przedstawił Inwestor w przytoczonym powyżej piśmie znak: RIO 7003.12.2024, kierowanym do Wojewody Lubelskiego". Zauważył, że specyfiką inwestycji liniowych jest brak możliwości wyłączenia chociażby jednej z działek z zakresu inwestycji, gdyż powodowałoby to całkowity brak możliwości realizacji przedsięwzięcia. Istotnym jest, że żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uzyskania akceptacji stron postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł K. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego i zarzucił powyższej decyzji naruszenie następujących przepisów:
1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające przyjęciu błędnego przekonania, że w postępowaniu zainicjowanym na żądanie strony organ nie ingeruje w treść ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wyboru rozwiązań technicznych budowanej drogi, podczas gdy organ drugiej instancji władny jest dokonać oceny zasadności celu publicznego w jakim została wydana decyzja biorąc pod uwagę ingerencję w prawo własności, w szczególności dotyczy to rozważenia czy interes społeczny przy wywłaszczeniu koniecznie musi stać w opozycji do słusznego interesu prawa własności skarżącego, biorąc pod uwagę możliwość alternatywnego sposobu realizacji celu publicznego polegającą na usytuowaniu przedsięwzięcia drogowego w innej lokalizacji, która to wskazywana była przez skarżącego w toku postępowania, a co do której organ orzekający w sprawie nie odniósł się w treści uzasadnienia swojego stanowiska;
2. art. 11d ust. 1 specustawy drogowej poprzez bezzasadne uznanie, że złożony przez Wójta Gminy Adamów wniosek do Starosty Zamojskiego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji, który skutkował wydaniem przez Starostę decyzji z 27 lutego 2024 t. r., zawierał wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie, w szczególności biorąc pod uwagę położenie inwestycji na obszarze Natura 2000 Roztocze PLB060012 utworzonym na podstawie Dyrektywy Ptasiej;
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę stanowiska skarżącego w przedmiocie osiągnięcia celów związanych z interesem społecznym, wskazującym na to, że inwestycja ta nie przysłuży się w taki sposób jak opisuje to organ mieszańcom, którzy będą z niej korzystać, gdyż zaplanowany przebieg tej inwestycji nie zapewni "komfortu podróży i skrócenia jej czasu i zwiększenia bezpieczeństwa podróżnych", jak również nie poprawi oddziaływania na środowisko – w efekcie wykonania drogi w zaproponowanym wariancie zostaną wycięte duże drzewa oraz krzewy, a przebieg tej drogi nie zapewni podmiotom w jej sąsiedztwie właściwego komfortu, tylko znacznie utrudni funkcjonowanie poprzez wyznaczenie pasa drogowego w sposób nieprzystający do potrzeb mieszkańców.
B. P. w swojej skardze podniósł takie same zarzuty.
K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. A ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Skargę wniósł również B. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na obie skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewoda złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Sąd nie zastosował jednak trybu z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) i nie zawiadomił pozostałych stron o złożeniu takiego wniosku. Złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym nie wyłącza uprawnienia sądu do rozpoznania sprawy na rozprawie. Z tego względu sprawa została rozpoznana na posiedzeniu jawnym – na rozprawie.
Skargi K. M. i B. P. (dalej także jako: skarżący) mogły być objęte jedną skargą, gdyż zgodnie z art. 51 p.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji. Z tego względu na rozprawie 12 grudnia 2024 r. sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzić połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Lu 634/24, sprawy o sygn. akt II SA/Lu 636/24, i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Lu 634/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2024 r., poz. 311; dalej jako: specustawa drogowa) określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skargi zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga K. M. została wniesiona 18 lipca 2024 r. (k. 2 akt sądowych II SA/Lu 634/24), a skarga B. P. została wniesiona 22 lipca 2024 r. (k. 9 akt sądowych II SA/Lu 636/24).
Decyzja administracyjna w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej jest doręczana w tradycyjny sposób tylko inwestorowi. Pozostałe strony są zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie szczególnym, przewidzianym przez art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a). Zawiadomienie następuje w dwojaki sposób, aby zapewnić stronom możliwość zapoznania się z decyzją administracyjną i wniesienia środka zaskarżenia. Starosta publikuje obwieszczenie w starostwie powiatowym, właściwym urzędzie gminy, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej i w lokalnej prasie. Ponadto każda strona, inna niż inwestor, jest osobno zawiadamiana o fakcie wydania decyzji administracyjnej w stosownym piśmie. Skutek doręczenia wiązać należy jednak jedynie z publikacją stosownego obwieszczenia (por. uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. II OPS 2/16). Jak stanowi art. 49 § 1 zd. 2 k.p.a. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Skutek doręczenia w niniejszej sprawie nastąpił zatem 21 czerwca 2024 r., a trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi upłynął 22 lipca 2024 r. (ponieważ 21 lipca 2024 r. to niedziela). Skutku doręczenia nie wywołuje zawiadomienie o wydaniu decyzji, ani nawet ewentualne, nieprawidłowe w świetle powyższych przepisów, doręczenie decyzji. Należy mieć na uwadze, że skoro ustawa przewiduje szczególny tryb doręczenia decyzji przez obwieszczenie i zawiadomienie o wydaniu decyzji, to inny sposób doręczenia nie będzie skuteczny.
Z tego względu należało stwierdzić, że skargi zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.
Zgodnie z art. 11a specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Zasadniczo rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wskazuje się także, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie.
Inwestor ma obowiązek dokonania wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Ustawodawca wprowadzając specustawę drogową dążył do usprawnienia realizacji inwestycji drogowych, mając na uwadze ich ważką rolę dla dobra społeczeństwa i uwzględniając, że inwestorami będą podmioty realizujące zadania publiczne, które powinny to czynić z poszanowaniem zarówno interesu publicznego, jak i prywatnego. Omawiane przepisy stanowią zatem wyraz wyższego zaufania ustawodawcy do podmiotów realizujących inwestycje drogowe w zakresie ich rzetelności oraz posiadanej wiedzy.
Należy podkreślić, że realizacja inwestycji drogowych nieodzownie stwarza różnego rodzaju uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Organy są zobowiązane ocenić, czy w konkretnej sytuacji nie doszło do nieproporcjonalnego nadania prymatu interesowi publicznemu, a zatem czy wywołane uciążliwości są niewspółmierne do celu, który ma zostać osiągnięty.
Podzielając co do zasady przedstawione powyżej poglądy należy podkreślić, że rola organu w postępowaniu wszczętym w trybie specustawy nie sprowadza się do prostego zatwierdzenia proponowanych przez inwestora rozwiązań, wyłącznie na podstawie formalnej oceny kompletności dokumentacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2024 r., sygn. II SA/Lu 1152/23). W demokratycznym państwie prawa nie można zaakceptować stanu, w którym inwestor mógłby zaproponować dowolne rozwiązania w zakresie inwestycji drogowej, nawet nadmiernie i nieproporcjonalnie ograniczające prawo własności i sprzeczne z innymi przepisami, a organ pozostałby bezwzględnie związany jego wnioskiem i powinien w sposób bezrefleksyjny wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji.
W postępowaniu administracyjnym należy ustalić czy zasadne są żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. II OSK 371/23).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy indywidualnej ocenie każdej sprawy należy wziąć pod uwagę ewentualność nadużycia uprawnień wynikających z instrumentów prawnych przyznanych zarządcom dróg na podstawie omawianej ustawy. Zaufanie ustawodawcy do zarządów dróg nie może prowadzić do stanu, w którym ich wnioski nie podlegają kontroli. Wnikliwej analizy wymagają te przypadki, w których właściciele nieruchomości przedstawiają umotywowane zastrzeżenia dotyczące zasadności przejęcia nieruchomości pod budowę drogi (por. wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. II OSK 1670/24).
Niewątpliwie stwierdzenie przez właściwy organ, że inwestycja wskazana we wniosku narusza określony przepis prawa, stanowi przesłankę do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi. Istotne znaczenie w tym zakresie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r., poz. 1518; dalej jako: rozporządzenie z 2022 r.). Realizacja inwestycji w trybie specustawy drogowej nie wyłącza bowiem stosowania przepisów tego rozporządzenia.
W przypadku każdej drogi, niezależnie od trybu jej realizacji, należy rozważyć kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W szczególności, na podstawie § 6 wskazanego rozporządzenia, drogę powinno się sytuować w pasie drogowym tak, aby uwzględnić potrzebę ochrony drogi i jej użytkowników oraz terenów przyległych do pasa drogowego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona (§ 7 rozporządzenia z 2022 r.). Natomiast zgodnie z § 9 tego rozporządzenia droga powinna spełniać – w cyklu życia drogi – co najmniej podstawowe warunki dotyczące m. in. bezpieczeństwa użytkowania, ochrony zdrowia ludzi i środowiska, w tym ochrony przed hałasem.
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organy są zobowiązane do dokonania oceny wniosku inwestora pod kątem stopnia ingerencji inwestycji drogowej w prawo własności i niezbędności realizacji celów, a także zgodności z prawem, czyli m. in. zgodności z właściwymi przepisami prawa budowlanego i spełnienia wymogów zachowania bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Niewątpliwie bowiem inwestor powinien dążyć do zagwarantowania możliwie najmniejszych uciążliwości dla wywłaszczanych właścicieli nieruchomości, a jednocześnie stworzenia bezpiecznych warunków dla ruchu drogowego. Przyjęte przez inwestora w tym zakresie rozwiązania nie są wyjęte spod kontroli i nie mogą być dowolne. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że weryfikacja wniosku inwestora co do poszczególnych elementów inwestycji jest nie tylko dopuszczalna, ale wręcz konieczna i obligatoryjna.
Uproszczony tryb realizacji inwestycji na podstawie specustawy drogowej nie oznacza, że organy mogą pominąć kontrolę planowanej inwestycji i ograniczyć się do weryfikacji czy złożony wniosek jest prawidłowy z formalnego punktu widzenia. Nie mogą także poprzestać na przyjęciu oświadczeń inwestora o zgodności inwestycji z przepisami.
Oceny zgodności z prawem przyjętych rozwiązań należy zatem dokonywać w odniesieniu do konkretnej inwestycji, uwzględniając specyfikę danej sprawy (por. wyrok NSA z 2 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1369/24). W konsekwencji wyjaśnienia dotyczące rozstrzygnięcia konkretnej inwestycji drogowej powinny znaleźć realne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co dopiero stanowi podstawę weryfikacji tego, czy organ zajął się kwestiami wykraczającymi poza spełnienie przesłanek formalnych wskazanych w art. 11d specustawy drogowej.
W niniejszej sprawie organy administracji niemal całkowicie pominęły kontrolę planowanej inwestycji wykraczającą poza spełnienie formalnych przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji wskazuje na brak analizy i oceny materiału dowodowego oraz ustalenia, czy inwestycja odpowiada przepisom prawa. Organy poprzestały na teoretycznych rozważaniach obejmujących zakres badania wniosku inwestora oraz ogólnikowych stwierdzeniach w zakresie zgodności inwestycji z przepisami. Wadliwość decyzji Starosty w tym zakresie powinien skorygować Wojewoda, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Obowiązku tego organ odwoławczy nie wypełnił, gdyż stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, ma charakter równie ogólnikowy i nieskonkretyzowany, jak w pierwszej instancji. W uzasadnieniu brakuje indywidualnego odniesienia się do okoliczności związanych ze zlokalizowaniem drogi na działkach skarżących i skonkretyzowanej weryfikacji zgodności inwestycji z przepisami, co świadczy o braku rozpoznania istoty sprawy.
Należy zauważyć, że art. 7 k.p.a. nakłada na organy obu instancji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który, zgodnie z art. 80 k.p.a., w całości powinien być podstawą oceny ustalonych okoliczności faktycznych. Podkreślić również należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest obowiązkowym elementem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
W ocenie sądu uzasadnienie decyzji organów obu instancji zostało sporządzone z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić logiczny ciąg, pozwalający na prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które przemawiały za przyjęciem konkretnego rozstrzygnięcia. Jego celem jest wyjaśnienie wątpliwości, które pojawiły się w sprawie.
W realiach niniejszej sprawy Starosta nie ustosunkował się do zastrzeżeń podnoszonych w toku postępowania, lakonicznie stwierdzając, że odpowiedział na nie inwestor. Wskazał w sposób ogólny, że projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, co nakłada obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchybił powyższym obowiązkom.
Wojewoda, tak jak i Starosta, w znacznej części uzasadnia rozstrzygnięcie stanowiskiem inwestora. Jednakże po pierwsze, stanowisko inwestora nie zostało nawet przytoczone w decyzji. Po drugie, pisma inwestora złożone w toku postępowania cechują się lakonicznością i wysokim stopniem ogólności. Stanowisko to nie jest skonkretyzowane w odniesieniu do tej inwestycji, jak też nie odpowiada na wątpliwości pojawiające się w toku sprawy. Po trzecie, Wojewoda nie przedstawił własnej oceny, świadczącej o tym, że poddał analizie twierdzenia zarządcy drogi.
W szczególności należy zwrócić uwagę na wyjątkowo lakoniczne stanowisko wyrażone w piśmie z 23 maja 2024 r. (k. 40 akt admin. II inst.). Inwestor wskazał w nim, że "droga została zaprojektowana przez projektanta z uprawnieniami z uwzględnieniem warunków technicznych oraz rachunku ekonomicznego", a ponadto "w odniesieniu do przedmiotowego sprzeciwu informujemy, że treść sprzeciwu nie ma znamion materii merytorycznej, ponieważ strona nie odniosła się do projektowanych elementów drogi gminnej w miejscowości B., tylko do ogólnikowej oceny planowanej inwestycji, kierują się tylko i wyłącznie swoim interesem prywatnym". Warto także zwrócić uwagę, że inwestor nie wyjaśnił, z jakich przyczyn przyjął określony przebieg drogi, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że "wielokrotnie przedstawiciele gminy oraz projektant odpowiadali i tłumaczyli dlaczego droga ma taki, a nie inny przebieg". Takie stanowisko nie poddaje się kontroli, nie pozwala na ustalenie czy inwestor uwzględnił wskazane na wstępie kwestie, czyli m. in. ochrony prawa własności i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Pismo to sporządzono w odpowiedzi na wniesione odwołania, które koncentrują się na ochronie interesu prywatnego, co jednak nie świadczy o ich bezzasadności. Nie sposób odmówić racji stronie jedynie z tego względu, że jej postulaty "wyrażają osobiste oczekiwania" co do kształtu inwestycji. Stanowiska stron mogą oczywiście być niezasadne, mogą nie znajdować oparcia w treści przepisów, a interes publiczny może mieć w konkretnej sprawie donioślejsze znaczenie niż interes prywatny. Wszystkie te okoliczności wymagają jednak rozważania i uzasadnienia.
Ponadto odwołania stron wskazywały na inne kwestie wymagające rozważenia, w tym ochronę drzew rosnących w pasie drogowym, czego nie można uznać za argument odnoszący się wyłącznie do interesu prywatnego. Należy zauważyć, że w odwołaniach zwrócono uwagę m. in. na to, że nowoprojektowana droga "nie łączy się w linii prostej z już istniejącą drogą na dz. nr [...]", a połączenie tych dróg powoduje, że powstaje "zupełnie niepotrzebny uskok" i przesunięcie pasa drogowego. Wskazana powyżej argumentacja dowodzi, że odwołujący się zakwestionowali obszar inwestycji, a zatem cały jej przebieg i rozwiązania projektowe. Ubocznie warto zasygnalizować, że problematyka ta była wskazywana w sprzeciwach mieszkańców (również skarżących), a inwestor nie wyjaśnił tej kwestii i organy obu instancji również ją pominęły. Sąd zauważa natomiast, że jest to okoliczność istotna i powinna zostać rozważona na etapie postępowania administracyjnego, co będzie przedmiotem dalszych rozważań.
Bezkrytyczne powołanie się Wojewody w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na lakoniczne i ogólnikowe stanowisko inwestora prezentowane w toku całego postępowania administracyjnego, potwierdza, że Wojewoda bezrefleksyjnie uznał te ustalenia za wystarczające do wydania decyzji. Nie można przyjąć, że w ten sposób ustosunkował się do istotnych zarzutów podniesionych przez strony w postępowaniu odwoławczym.
Sąd zauważył, że Wojewoda w ograniczonym zakresie odniósł się do kształtu inwestycji. Wskazał, że "liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją". Jest to całkowicie nieskonkretyzowane stwierdzenie, które w istocie możnaby odnieść do jakiekolwiek inwestycji. Ponadto organ ponownie przywołał zakwestionowane wyżej, jako niewystarczające, stanowisko inwestora: "powody wyboru rozwiązań technicznych budowanej drogi przedstawił inwestor w przytoczonym powyżej piśmie" (str. 6 uzasadnienia decyzji). Należy zaznaczyć, że kwestia ta nie została wyjaśniona w powołanym piśmie.
Jak się przyjmuje, droga zasadniczo mieści się w kategorii obiektów liniowych, a jej istotnym parametrem jest długość, jednakże taka kwalifikacja obiektu nie ma doniosłych skutków prawnych na gruncie tej sprawy. Sporny obiekt to obiektywnie krótka droga, a przy tym nie ma prostego, równego i "liniowego" przebiegu. Nie "przecina" działek na tej samej wysokości, lecz przebiega po łukach. Nie jest zatem tak, że jest to droga o przebiegu całkowicie prostym, a wiec odbiega o charakterystyki drogi istniejącej i wykorzystywanej przez mieszkańców.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie istniała potrzeba wyjaśnienia lokalizacji drogi w przedstawionym w projekcie kształcie i rozważenia możliwości przeprowadzenia drogi w inny sposób z poniżej przedstawionych względów. Należy zaznaczyć, że sąd nie przesądza, że droga w projektowanym kształcie jest nieprawidłowa.
Sąd zwrócił uwagę na przebieg drogi w granicy dz. nr [...] (po podziale [...]), na której zrealizowano budynek bezpośrednio przy granicy planowanej drogi. W postepowaniu wyjaśniającym nie ustalono odległości zlokalizowanego tam obiektu od drogi (i charakteru tego obiektu). Przeprowadzenie analizy w tym zakresie nie jest możliwe na podstawie zgromadzonych akt sprawy z uwagi na to, że mapy zostały sporządzone w nieodpowiednej do tego skali. Należy także zasygnalizować, że nawet jeżeli obiekt już jest zlokalizowany w niewielkiej odległości od istniejącej drogi, to nie jest to argument przemawiający za tym, aby doszło do pogłębienia tego stanu poprzez przeprowadzenie drogi jeszcze bliżej budynku. Organy powinny zweryfikować, czy taka sama sytuacja nie obejmuje innych nieruchomości.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r., poz. 320; dalej jako: u.d.p.) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w określonych odległościach. W przypadku drogi gminnej w terenie zabudowanym odległość ta wynosi 6 m (pkt 3 lit. c).
Sądowi znany jest pogląd wyrażany w orzecznictwo zgodnie, z którym przepis ten nie ogranicza możliwości realizacji drogi w pobliżu zabudowy, czyli nie wprowadza zasady zgodnie z którą nie można realizować drogi w określonej odległości od obiektów budowlanych (por. m. in. wyroki NSA: z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1507/09, z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2090/19 i cyt. tam orzecznictwo). Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.
Jednakże zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób uznać, że dla bezpieczeństwa komunikacyjnego istotna jest jedynie odległość budynku od drogi, zaś odległość drogi od budynku nie ma znaczenia. Zagrożenie jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o usytuowanie budynku przy drodze, czy też drogi przy budynku. Przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem celu jego wprowadzenia, czyli zapewnienia bezpieczeństwa drogowego w zabudowie mieszkaniowej.
Istotnego argumentu nie stanowi także to, że w procesie lokalizacji dróg publicznych niejednokrotnie dochodzi nawet do konieczności usunięcia istniejących obiektów budowlanych, których istnienia nie można pogodzić z przebiegiem nowej drogi. Niewątpliwie bowiem wywłaszczenie obejmujące taki obiekt, eliminuje omawiane zagrożenie, przed którym chroni art. 43 u.d.p. tj. zagrożenia dla budynku w postaci odległości od drogi oraz zagrożenia dla ruchu drogowego ze strony budynku. Decyzja o wywłaszczeniu obiektu, zwłaszcza gdy jest to budynek mieszkalny, wymaga uwzględnienia tej szczególnej okoliczności przy ocenie czy jest to działanie niezbędne. Zasadna jest wówczas analiza czy istnieje możliwość przeprowadzenia drogi w taki sposób, który nie wymaga wywłaszczenia obszaru obejmującego budynek. Analogiczny wniosek należy wyprowadzić w sytuacji, gdy dojdzie do zbliżenia drogi do budynku z naruszeniem art. 43 u.d.p. Należy także podkreślić, że istnienie wyjątku – wskazane w treści art. 43 ust. 2 u.d.p. – nie może prowadzić do prostego zakwestionowania zasady wyrażonej w ust. 1.
Oczywistym jest, że w niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie są władne dokonywać oceny czy usytuowanie obiektu budowlanego jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Jest to bowiem obiekt już istniejący i ustalenie jego lokalizacji leży poza zakresem postępowania. Natomiast niewątpliwie w zakresie kompetencji organów jest ustalenie czy usytuowanie drogi jest zgodne z obowiązującymi przepisami.
Co jednak istotniejsze, jak wskazano na wstępie sąd stoi na stanowisku, że dopuszczalna jest weryfikacja zasadności wniosku inwestora pod kątem istnienia rozwiązania alternatywnego w przypadku, gdy przemawiają za tym szczególne względy.
W realiach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że realizacja drogi w niewielkiej odległości od budynku może stanowić znaczne i istotne ograniczenie prawa własności. Abstrahując od brzmienia art. 43 u.d.p., należy zauważyć, że bezpośrednia lokalizacja budynku od drogi wpływa negatywnie na bezpieczeństwo jego użytkowania, wartość i inne elementy, wchodzące w zakres praw właściciela. Jedynie ubocznie należy zasygnalizować, że wszystkie skutki związane z realizacją drogi i wywłaszczeniami powinny zostać uwzględnione przy ustaleniu odszkodowania. W takiej sytuacji możliwość pełnego zrekompensowanie skutków inwestycji może wzbudzać wątpliwości.
Realizacja dróg w trybie specustawy drogowej ma służyć poprawie bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego. Z tego względu sąd podkreśla także, że istnienie budynku w bezpośredniej odległości od pasa drogowego może stanowić realne i istotne zagrożenie dla ruchu drogowego. Wskazane na wstępie przepisy rozporządzenia z 2022 r. nakazują realizację drogi w sposób zapewniający bezpieczeństwo jej użytkowników i terenów przyległych.
Z akt sprawy wynika, że jezdnia drogi ma równą szerokość, lecz nie przebiega prosto, gdyż została wytyczona częściowo po łukach. Taki właśnie kształt ma w miejscu, gdzie w bliskiej odległości występuje obiekt budowlany. Projektowana droga będzie miała dwa pasy ruchu i będzie to droga dwukierunkowa, a prędkość projektowa została określona na 40 km/h.
Mając na uwadze te okoliczności należy podkreślić, że wskazywany łuk drogi w granicach dz. nr [...], [...], [...] i [...] występuje właśnie w miejscu, gdzie zlokalizowany jest budynek na dz. nr [...]. Z tego względu należało ustalić odległość budynku od jezdni i pobocza oraz zweryfikować, czy obiekt ten może stanowić zagrożenie dla nowoprojektowanej drogi tj. ruchu drogowego. W szczególności wymaga oceny czy zostanie zapewniona odpowiednia widoczność, z uwzględnieniem tego, że droga w tym miejscu – jak wynika z map – przebiega po łuku. Nie można także pominąć bezpieczeństwa ruchu pieszych i tego, że zaprojektowano pobocze gruntowe. Organy powinny ponadto ustalić, czy droga może stanowić zagrożenie dla budynku.
Ponadto na wysokości m. in. dz. nr [...] i [...] obszar inwestycji jest szerszy w stosunku do pozostałej części. W toku postępowania strony wskazywały, że powstał tam zbędny "uskok". Należało zatem wyjaśnić, dlaczego doszło do wywłaszczenia w tym obszarze właścicieli działek nr [...] i [...], skoro pas inwestycji jest szerszy niż jest to konieczne dla celu realizacji drogi. Wywłaszczenie jest możliwe tylko wtedy, gdy jest niezbędne do osiągnięcia celu, co wynika z art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2024 r., poz. 1145) w zw. z art. 23 specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2230/24). Niewątpliwie po stronie północnej pozostaje niewykorzystany fragment nieruchomości należącej do gminy, przez którą przebiegała uprzednia droga. Z tego względu nie można zgodzić się z inwestorem, że krawędź projektowanej drogi "w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości nawiązuje do krawędzi drogi w stanie istniejącym" (tak np. w odpowiedzi na sprzeciw z 12 stycznia 2024 r., k. 59 akt admin. I inst.). Sąd nie wyklucza, że wywłaszczenie w tym zakresie jest zasadne, gdyż przeprowadzenia drogi w ten sposób może być konieczne z uwagi na inne uwarunkowania, co jednak powinno zostać uzasadnione w decyzji, a organy tego obowiązku nie wypełniły. Jednakże skoro takie rozwiązanie nie zostało umotywowanie, to nie sposób zweryfikować, czy jest prawidłowe. Natomiast odjęcie nieruchomości w miejscu, w którym droga może zostać poprowadzona po działce należącej do inwestora wzbudza uzasadnione wątpliwości, czy wywłaszczenie nie jest nieproporcjonalne.
Skarżący wskazywali, że na obszarze inwestycji znajdują się ogrodzenia oraz drzewa, natomiast po stronie północnej poszerzanej drogi takie obiekty nie występują. Nie jest to oczywiście kwestia przesądzająca lokalizację drogi, szczególnie z uwagi na art. 21 specustawy drogowej, ale należało się do niej odnieść merytorycznie. Nieprzekonujące są pobieżne, nieznajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, stwierdzenia inwestora w odpowiedziach na sprzeciwy stron, że "koszt odszkodowania za rozebranie ogrodzeń murowanych będzie kilkukrotnie większy niż na rozebranie ogrodzeń z paneli drewnianych lub siatki". Należy podkreślić, że istota zastrzeżenia stron sprowadzała się do wykazania, że w przypadku wywłaszczenia właścicieli nieruchomości po północnej stronie drogi nie będzie konieczności rozbiórki ogrodzeń, gdyż znajdują się one w większej odległości od granicy działek.
Niewątpliwie organy powinny także ustosunkować się do kwestii zlokalizowania inwestycji na obszarze Natura 2000 (Roztocze). Okoliczność ta wynika z przedłożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego. W niniejszej sprawie Starosta ocenił, że nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ nie jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albo mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże realizacja przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 m. in. jeżeli przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. W świetle art. 59 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Wojewodę: Dz. U. 2023 r., poz. 1094) organ powinien rozważyć, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jedynie czy jest to przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz dokonano jedynie wybiórczych ustaleń poczynionych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W sprawie należało wystąpić o stanowisko inwestora w zakresie lokalizacji drogi na działkach podmiotów kwestionujących decyzję oraz w zakresie bezpieczeństwa drogi zrealizowanej w przyjętym kształcie z uwzględnieniem specyfiki tej konkretnej sprawy. W sprawie konieczne jest bowiem zweryfikowanie, czy wskazane we wniosku inwestora rozwiązania dotyczące kształtu i przebiegu drogi są prawidłowe pod względem zapewnienia bezpieczeństwa i niezbędne z punktu widzenia prawa własności. Należało także zweryfikować kwestie związane z oddziaływaniem na obszar Natura 2000. Wojewoda powinien odnieść się do wszystkich istotnych zarzutów, podniesionych we wniesionych środkach odwoławczych. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał w szczególności na uwadze wytyczne sądu w zakresie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia. Niesporządzenie przez organy obu instancji prawidłowego z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia – w znacznym zakresie – uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej.
Nie kwestionując zasadności i konieczności realizacji spornej inwestycji, należy stwierdzić, że inwestor nie może realizować zupełnie dowolnych rozwiązań, bez uwzględnienia ogólnego celu realizacji przedsięwzięcia tj. podniesienia poziomu bezpieczeństwa na drogach, a nadto nie może w sposób nieuzasadniony ingerować w prawo własności osób zamieszkujących teren, którym – w pierwszej kolejności – droga ta ma służyć. Rozważania organu w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, na podstawie którego możliwe jest odtworzenie argumentacji przemawiającej za konkretnym przebiegiem inwestycji. Ponadto należy odnieść się do istotnych wątpliwości podniesionych w sprawie w sposób poddający się ocenie osób zainteresowanych w sprawie.
Sąd zważył, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że przepis ten wyłącza stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie specustawy drogowej. Występuje tu konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni wskazanego przepisu z uwagi na to, że przyjęcie literalnego brzmienia prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że stronie nie przysługuje prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez sąd. Z tego względu w tej sprawie sąd przyjął stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw do tego, aby ograniczyć kompetencję sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1670/24, wyrok NSA z 5 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1028/24).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W związku z powyższym rozważy wszystkie kwestie wskazane w orzeczeniu, a analizę w tym zakresie zawrze w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów na rzecz B. P. objął wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł, łącznie 997 zł. K. M. nie złożył wniosku o zwrot kosztów postępowania stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a. Skarżący, niereprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, został prawidłowo pouczony przez sąd o treści tego przepisu w zawiadomieniu o terminie rozprawy (k. 46v, ZPO – k. 51). W związku z powyższym sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz K. M..