II SA/Lu 620/23

II SA/Lu 620/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. R. i J. R. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2023 r. znak:[...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
E. R. i J. R. (dalej jako "strona", "wnoszący sprzeciw"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2023 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma zawiadomieniem z dnia 5 września 2022 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych w lokalu użytkowym, należącym do E. i J. R., znajdującym się w budynku położonym przy ul. Z. w C. na działce nr [...], obręb 12.
W wyniku przeprowadzonych w dniu 29 września 2022 r. oględzin przez upoważnionych pracowników PINB ustalono, że przy ul. Z. w C. zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek handlowo-usługowy. Na piętrze tego budynku znajduje się lokal użytkowy o powierzchni 241,12 m2 zajmowany przez firmę komputerową P. J. R. W lokalu tym, w pomieszczeniach biurowych, w toalecie i częściowo w pomieszczeniach gospodarczych, a także w sali sprzedaży i na klatce schodowej, znajduje się sufit podwieszany z płyt gipsowo-kartonowych grubości 12 mm, wykonany przez J. R. w latach 1997 - 1998. Poprzednio, panele blaszane były bezpośrednio mocowane do dolnego pasa kratownicy. Obecnie płyty kartonowo-gipsowe zostały zamontowane do konstrukcji dachu za pomocą rusztu drewnianego i prętów stalowych. Strop jest ocieplony wełną mineralną. Przedmiotowy sufit podwieszony jest umiejscowiony od 20 cm - 40 cm poniżej poprzedniego, czego według oświadczenia J. R. nie kwestionowali przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej w C. (dalej powoływana jako "Spółdzielnia"). Stan techniczny sufitów podwieszonych upoważnieni pracownicy PINB ocenili jako dobry. Z protokołu oględzin wynika, że pracownicy PINB nie mogli stwierdzić jak zamocowano sufit podwieszony do konstrukcji dachu, gdyż konieczny byłby demontaż płyt sufitowych. Obecni podczas oględzin przedstawiciele Spółdzielni oświadczyli, że nie wyrażali zgody na taki zakres robót, w tym ocieplenie sufitów wełną mineralną. Zdaniem przedstawicieli Spółdzielni poprzedni sufit blaszany nie został zdemontowany i nadal istnieje pod sufitem podwieszonym.
Organ I instancji mając na uwadze art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej również jako "P.b.") stwierdził, że J. R. dokonał przebudowy (zmniejszenie wysokości pomieszczeń), co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie jest więc samowolą budowlaną i w związku z tym, postanowieniem z dnia 17 października 2022 r., na podstawie art. 48 ust 1 i 5 P.b., odmówił wydania właścicielom ww. lokalu – E. R. i J. R., postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z sufitem podwieszonym w lokalu użytkowym znajdującym się na piętrze ww. budynku handlowo - usługowego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółdzielni na ww. postanowienie, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien wyjaśnić, czy kwestionowane roboty budowlane wykonane przez J. R., polegające na montażu sufitów podwieszonych 20 cm - 40 cm poniżej istniejącego stropu oraz ociepleniu stropu w lokalu użytkowym znajdującym się na piętrze ww. budynku handlowo-usługowego, nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) oraz czy nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).
W ponownie prowadzonym postepowaniu PINB w dniu 9 lutego 2023 r. podczas oględzin ustalono, że płyty gipsowo-kartonowe sufitu podwieszonego wykonanego przez pana J. R. w latach 1997 - 1998, są zamocowane do dolnego pasa kratownicy dachowej prętami stalowymi zakończonymi nakrętką. Powyżej sufitu podwieszonego znajdują się stare panele blaszane na powierzchni około 80 % powierzchni przedmiotowego lokalu. Na panelach blaszanych zamocowanych bezpośrednio do pasa dolnego kratownicy znajdują się szczątkowe ilości wełny mineralnej, która jest zniszczona i nie spełnia swojej roli. Obecnie istniejący sufit podwieszony jest zamocowany poniżej (20 cm - 40 cm) starego sufitu z paneli blaszanych. Przestrzeń pomiędzy przedmiotowym sufitem podwieszonym, a znajdującymi się nad nim panelami blaszanymi jest pustką powietrzną. Stan techniczny i estetyczny sufitu podwieszonego oceniono jako dobry. Na płytach nie widać pęknięć i ugięć. Organ I instancji stwierdził, że zamocowanie przedmiotowego sufitu podwieszonego stanowi przebudowę obiektu nie wymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 4 P.b.), co wyklucza występowanie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Ponadto organ I instancji uznał, że mimo upływu 25 lat od wykonania ww. sufitu podwieszonego, stan techniczny sufitu jest dobry, co wyklucza występowanie zagrożenia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., zaś przesłanka wymieniona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie dotyczy przedmiotowej przebudowy, ponieważ inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.
Mając powyższe okoliczności na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma decyzją z 27 lutego 2023 r. na podstawie ar 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., odmówił nałożenia na E. R. i J. R., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przedmiotowym sufitem do stanu zgodnego z prawem.
Od ww. decyzji złożyła odwołanie Spółdzielnia Mieszkaniowa w C., która podniosła, że dokonana przez J. R. przebudowa budynku jest przebudową elementów konstrukcyjnych i wymagała pozwolenia na budowę bowiem zwiększono obciążenie konstrukcji dachu, która jest obecnie w złym stanie technicznym, co narusza art. 50 ust. 1 pkt 1,2 i 4 P.b. Zdaniem Spółdzielnie organ I instancji nie wyjaśnił, czy przedmiotowy sufit podwieszony jest zamocowany zgodnie z przepisami i sztuką budowalną i jaki ma to wpływ na konstrukcję budynku.
W wyniku rozpoznania odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z dnia 27 lutego 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska LWINB stwierdził, że dokonana przez J. R. przebudowa obiektu polegająca na zmianie wysokości pomieszczenia nie polegała na przebudowie elementów konstrukcyjnych stropodachu, nie zmieniła bowiem parametrów użytkowych lub technicznych stropodachu, co sugeruje Spółdzielnia, lecz polegała na przebudowie pomieszczenia w zakresie jego wysokości.
LWINB nie podzielił stanowiska PINB zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak zgody Spółdzielni na wykonanie przez E. R. i J. R. przedmiotowego sufitu podwieszonego nie ma znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że jeśli roboty budowlane dotyczą części wspólnych obiektu jak w niniejszym przypadku - stropu, który jest częścią wspólną obiektu budowlanego, to na ich wykonanie wymagana jest zgoda ww. Spółdzielni.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z protokołu sporządzonego w dniu 10 lutego 1997 r. (k. 14-16 w aktach I instancji), dotyczącego wprowadzenia na roboty remontowe z ustaleniem zakresu prac w ww. lokalu wynika m.in., że ww. Spółdzielnia wyraża zgodę na remont podsufitki z listew metalowych oraz blach stalowych trapezowych na około 20 % powierzchni sufitu. Natomiast w piśmie z dnia 30 września 2022 r. (k. 17 w aktach I instancji) Spółdzielnia poinformowała PINB, że w ww. protokole z dnia 10 lutego 1997 r. w zakresie robót nie ma zgody ww. Spółdzielni na wykonanie dodatkowego sufitu podwieszonego z płyt gipsowo-kartonowych jak również na wykonanie warstwy docieplenia z wełny mineralnej w strefie nadsufitowej. LWINB dodał, że J. R. w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 29 września 2022 r. (k. 12 w aktach I instancji) oraz w dniu 9 lutego 2023 r. (k. 60 w aktach I instancji) oświadczył, że ww. roboty budowlane wykonał za zgodą Spółdzielni. A z umowy zawartej w dniu 6 lutego 1997 r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową w C., reprezentowaną przez Zarząd Spółdzielni, a J. R. (k. 6-7 i k. 67-68 w aktach I instancji) wynika, że wykonywane roboty nie mogą naruszyć konstrukcji budynku i powinny być wykonane zgodnie z wymogami prawa budowlanego. Za szkody powstałe w toku lub na skutek robót, odpowiedzialność ponosi członek w pełnym zakresie.
W związku z powyższymi okolicznościami, w ocenie organu odwoławczego PINB zobowiązany jest do wyjaśnienia kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 P.b. organ I instancji powinien zatem ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresem wykonanych przez niego robót.
Zdaniem LWINB, organ I instancji nie wykazał, w sposób bezsporny, co podnosi też Spółdzielnia, że wykonana przez J. R. przebudowa przedmiotowego obiektu została wykonana zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną oraz przebudowa ta nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). Organ I instancji stwierdził jedynie, że przebudowa obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wyklucza występowanie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. oraz że stan techniczny przedmiotowego sufitu podwieszonego jest dobry mimo upływu 25 lat od wykonania ww. sufitu, co wyklucza występowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska, zaś przesłanka wymieniona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie dotyczy przedmiotowej przebudowy, ponieważ inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Z powołanym stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy wskazując, że upływ 25 lat od wykonania sufitu podwieszonego i brak ugięć i spękań nie musi świadczyć o braku zagrożenia dla ludzi, mienia i środowiska. Także brak konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia nie przesądza o braku podstaw do zastosowania przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Wskazano, że powołany przepis odnosi się do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, czego organ I instancji nie uzasadnił.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji stropodachu nad pawilonem handlowo-usługowym w C. przy ul. Z., opracowanej przez mgr. inż. M. S. upr. proj. [...] w celu oceny stanu technicznego konstrukcji dachu oraz wskazań dotyczących dalszego postępowania wynika, że konstrukcją stalowa dachu (kratownice główne) jest w złym stanie technicznym. Z ww. opinii wynika ponadto, że na części poszycia stropodachu (blacha fałdowana) położono w sposób niekontrolowany docieplenie z wełny mineralnej z dodatkowymi pod konstrukcjami zwiększając w ten sposób obciążenie kratownic.
LWINB podniósł także, że w odwołaniu Spółdzielnia poinformowała, że w dniu 1 czerwca 2017 r. opracowana była przez inż. J. B. upr. [...] i inż. J. K. upr. [...] ekspertyza techniczna, która potwierdzała konieczność wzmocnienia konstrukcji przedmiotowego stropodachu, poprzez wykonanie wzmocnień i uzupełnień elementów stalowych kratownic. Brak jest wskazanej ekspertyzy w aktach sprawy i zdaniem LWINB organ I instancji powinien rozważyć pozyskanie ww. ekspertyzy technicznej, która może stanowić materiał dowodowy w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją w sprzeciwie do tut. Sądu E. R. i J. R. wnieśli o jej uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wnoszący sprzeciw podnieśli m.in., że w sprawie zgromadzono protokoły oględzin stanu technicznego budynku (roczne i szczegółowe, przeprowadzane raz na 5 lat) wykonywane przez odpowiednie służby Spółdzielni. W protokołach tych, rokrocznie w ciągu ponad 25 lat, stan techniczny budynku oceniany był jako stan dobry. Nie stwierdzono żadnej usterki ani korozji lub odkształcenia konstrukcji stropodachu. Nie stwierdzono błędów w sztuce budowlanej zamontowanego przedmiotowego sufitu podwieszanego. W ocenie wnoszących sprzeciw niemożliwe jest by służby techniczne Spółdzielni, które przeprowadzały oględziny nie dostrzegły bądź zlekceważyły jakiekolwiek wady, które by stanowiły powód do podjęcia prac zapobiegawczych oraz naprawczych jak np. wyjawianie błędów w sztuce budowlanej, zwłaszcza takich, które stanowiłyby zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania.
Wnoszący sprzeciw podkreślili, że protokół z dnia 10 lutego 1997 r., o którym mowa w § 5 Umowy zawartej 6 lutego 1997 pomiędzy Spółdzielnią a członkiem Spółdzielni J. R., sporządzony przy przekazaniu lokalu, na który powołuje się obecny Zarząd Spółdzielni, nie zabraniał wykonania innych prac remontowych w lokalu i był wyszczególnieniem niezbędnych do wykonania prac remontowych z uwagi na zły stan techniczny lokalu, zdewastowanego przez poprzednich użytkowników. Wymienione w powyższym protokole niezbędne prace remontowe stanowiły wcześniej istotny element negocjacji ceny nabycia lokalu. Twierdzenie, że protokół jest zgodą na przeprowadzenie jedynie prac wyszczególnionych w protokole jest zdaniem wnoszących sprzeciw świadomym błędem w rozumowaniu Zarządu Spółdzielni.
Wskazano także, że wbrew twierdzeniom Zarządu Spółdzielni, wymienione w protokole przyjęcia lokalu z 1997 roku 20% ubytków w suficie podwieszonym nie dotyczyło jednego określonego miejsca sufitu lecz stanowiło ubytki występujące na całości sufitu (ich łączna powierzchnia została orientacyjnie określona na 20% zniszczeń), co wymuszało odbudowę całego sufitu podwieszonego. Konieczność montażu sufitu wynikała też z faktu, iż istniejący sufit z paneli blaszanych o grubości ok. milimetra nie zapewniał izolacji cieplnej. Wnoszący sprzeciw wskazali, że w trakcie negocjacji dotyczących nabycia przez nich lokalu (rok 1997) zapewniano, że w bardzo krótkim czasie Spółdzielnia dokona ocieplenia ścian zewnętrznych. Podkreślili, że dokument sporządzony przez inż. J. B. i inż. J. K. z 1 czerwca 2017 r. sporządzony na zlecenie Zarządu Spółdzielni powinien być dołączony do akt sprawy, a zadaniem organu jest odniesienie się do przedstawianych i udokumentowanych faktów.
Strona wskazała, że na przestrzeni wielu lat konstrukcja stropodachu nie wzbudzała niepokoju zarządcy budynku i jej stan był oceniany jako dobry (na podstawie protokołów oględzin stanu technicznego budynku). W trakcie sporządzania dokumentacji budowlanej (rok 2017) stan techniczny konstrukcji uzyskał ocenę dobrą, nie stwierdzono nieprawidłowej pracy jej poszczególnych elementów. Także opinia z 21 stycznia 2021 r., która stanowi załącznik nr 1 do sprzeciwu, sporządzona przez biegłą sądową w zakresie konstrukcji budynków nie stwierdza zagrożenia konstrukcji stropodachu dla życia ani zdrowia użytkowników budynków. Stan techniczny konstrukcji dachu został przez biegłą oceniony jako dobry, cyt.: "Stan konstrukcji dachu nie uległ pogorszeniu od czasu wybudowania, nie zagraża życiu ani zdrowiu użytkowników ".
Strona podniosła także, że LWINB w zaskarżonej decyzji przychylił się do opinii sporządzonej przez M.S. nie biorąc pod uwagę opinii i decyzji wydanych przez uprawniony organ nadzoru budowlanego. Wskazała, że opis wykonany przez M. S. jest sprzeczny z opisem dokonanym przez inż. J. B. w Opinii/Ekspertyzie Technicznej z dnia 1 czerwca 2017 roku (ekspertyza ta jest integralną częścią projektu budowlanego). Wykryte przez J. B. wady należało naprawić, co jest łatwe do remontu w ciągu niewielkiego odcinka czasu (jeden dzień, wg Opinii technicznej sporządzonej dnia 21 stycznia 2021 r. przez biegłą sądową B. F.).
Wnoszący sprzeciw stwierdzili, że LWINB w zaskarżonej decyzji wymaga od organu I instancji stwierdzenia, iż konstrukcja stropodachu jest w złym stanie. Zdaniem strony z dowodów pozyskanych od Spółdzielni (protokoły oględzin stanu technicznego budynku oraz Opinia Techniczna Ekspertyza techniczna inż. J. B. i J. K.) jednoznacznie wynika, że stan techniczny konstrukcji budynku jest dobry, budynek nadaje się do przeprowadzenia przebudowy tj. wzmocnienia konstrukcji stropodachu w celu dostosowania jej do nowych norm obciążeniowych. Zdaniem strony zaskarżona decyzja jest stronnicza.
Do sprzeciwu została załączona "Opinia dotycząca określenia stanu technicznego budynku przy ul. Z. w C., w szczególności określenie stanu technicznego konstrukcji stalowej stropodachu" z dnia 21 stycznia 2021 r. wykonana przez B. F.
W odpowiedzi na sprzeciw LWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (sprzeciw od decyzji). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo).
W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Należy zauważyć, że to skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Co do zasady sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje wykładni prawa materialnego.
Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w sposób istotny zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej, sprowadzając ją jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna wydana przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi – po pierwsze ustaleniem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji.
Należy zwrócić uwagę, że decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 943/09, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 301/17). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie . Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie.
Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to jest art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja LWINB z dnia 22 maja 2023 r. o uchyleniu decyzji PINB z dnia 27 lutego 2023 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją PINB w odniesieniu co do znaczenia braku zgody Spółdzielni na wykonanie przez wnoszących sprzeciw spornego sufitu podwieszonego. Zdaniem LWINB organ I instancji nie wykazał także, że wykonana przez J. R. przebudowa spornego obiektu została wykonana zgodnie z przepisami i sztuka budowlaną oraz nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia lub środowiska. W tym miejscu zaznaczyć należy, że nadzór budowlany stanowi fachowy pion administracji, dysponujący szczegółową wiedzą techniczną w zakresie budownictwa, który wątpliwości w zakresie należącym do jego kompetencji winien, co do zasady, rozstrzygać samodzielnie. W aktach sprawy znajduje się "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego konstrukcji stropodachu nad pawilonem handlowo – usługowym w C. przy ul. Z.". Natomiast Spółdzielnia w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazuje na ekspertyzę i stanowisko co do spornego stropodachu, w niej zawarte z 1 czerwca 2017 r. opracowana przez inż. J. B. i inż. J. K. W ocenie Sądu zasadnie przyjął organ odwoławczy, że zadaniem PINB będzie uzyskania wskazywanej przez Spółdzielnie ekspertyzy i jej ocena łącznie z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Mając na uwadze powyższe należy dostrzec, że postępowanie PINB nie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to wnikliwego ustalenia w jakim faktycznie stanie znajduje się sporny stropodach.
Badając - w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez LWINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., ale postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami, a nadto przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe prawidłowe jest stanowisko LWINB, że organ I instancji nie dokonał w sposób należyty zbadania wszystkich okoliczności faktycznych oraz nie uczynił tego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz nie dokonał wszechstronnej ich oceny.
Nie zależnie od powyższego podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20).
Sąd zwraca uwagę, że zakres wyjaśnień i ustaleń związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 51 P.b., uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku LWINB samodzielnie prowadziłby, postępowanie zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez LWINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą.
Reasumując, w ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność poszerzenia postępowania w zakresie zbadania zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 50 i 51 P.b. Dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli ustalić legalność wykonanych spornych robót budowlanych. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że decyzja kasatoryjna Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała w pełni uzasadnione podstawy. Strona w sprzeciwie również wskazała na konieczność załączenia do akt sprawy i oceny ekspertyzy inż. J. B. i inż. J. K., co oznacza, że w tym zakresie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego. Strona podnosi również szereg wątpliwości co do prawidłowości ustaleń (bądź też interpretacji) poczynionych przez organy nadzoru budowlanego. Te wszystkie wątpliwości mogą być przez nią podnoszone w ramach ponownie toczącego się postępowania przed PINB. Dodatkowo należy podkreślić, że strona załączyła do sprzeciwu opinię, którą powinna przedłożyć w toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Organ I instancji będzie zobowiązany w takiej sytuacji do odniesienia się do ustaleń i wniosków w niej zawartych.
Końcowo także należy zaznaczyć, że zarówno decyzja LWINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.
Odnieść się do zawartego w sprzeciwie wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jak już wcześniej wskazano, art. 64d § 1 p.p.s.a. jako zasadę wprowadza rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten nie wskazuje, jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek strony w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący dla Sądu. Jak zwrócono uwagę w komentarzu do omawianego przepisu - powyższa kwestia pozostawiona została uznaniu sądu (Kabat, Andrzej. Art. 64 (d). W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Sąd nie dostrzegł żadnych argumentów przemawiających za rozpoznaniem niniejszej sprawy na rozprawie. Zabrane w sprawie akta administracyjne pozwalają na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron, zwłaszcza, co Sąd ponownie podkreśla, że kontrolowany jest jeden aspekt tej sprawy, czyli tylko to czy prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję PINB i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, a nie rozpoznanie sprawy co do jej istoty i jej przesądzenie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.