II SA/Lu 619/10

II SA/Lu 619/10 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2010-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grażyna Pawlos-Janusz
Krystyna Sidor /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 843/11 - Wyrok NSA z 2012-08-31
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 81 poz 351
art. 4 ust.1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 13 ust. 6 pkt 9 i 11, art. 23 ust. 4, art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par 6, par. 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. i S. małż. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie decyzją z dnia .... na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 ze zmianami) po przeprowadzeniu czynności kontrolno – rozpoznawczych w budynku "H.’’ nakazał S. G. i E. G. współwłaścicielom L. s.c
- wyposażenie budynku w system sygnalizacji pożarowej, obejmującej urządzenia sygnalizacyjno – alarmowe służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych oraz połączenie ich z Państwową Strażą Pożarną;
- wyposażenie budynku w dźwiękowy system ostrzegaczy umożliwiający rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych ;
- obudowanie ewakuacyjnych klatek schodowych i oddzielenie ich od korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym;
- zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu klatki schodowej i przedsionków przeciwpożarowych;
- zabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych ( korytarzy )
- dostosowanie punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych;
- zapewnienie dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach służącego do zasilania wodociągowej instalacji przeciwpożarowej;
- dostosowanie drogi pożarowej do wymogów określonych w § 12 ust. 1 pkt. 2 oraz w ust.2 ust.9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U Nr 124, poz. 1030 );
- przeprowadzenie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego;
- przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez osobę wykonującą czynności określone w art.4 ust.1 wymaganych kwalifikacji wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2005r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych oraz szkoleń dla strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej i osób wykonujących czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej ( Dz. U Nr 215, poz. 1823 );
- usunięcie materiałów palnych ustawionych na podeście klatki schodowej na poziomie parteru.
W uzasadnieniu decyzji podano, że w budynku pod nazwą "H.’’ są świadczone usługi hotelarskie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 223, poz. 2268 ze zmianami). Budynek posiada dziesięć kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną. Znajduje się w nim 160 miejsc hotelowych. Na dziewięciu pierwszych kondygnacjach rozlokowano pomieszczenia mieszkalne lub biurowe, natomiast dziesiąta kondygnacja nie posiada pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednakże jest kondygnacją użytkową, połączoną funkcjonalnie z pozostałymi kondygnacjami hotelu. Przeznaczenie i sposób użytkowania obiektu w dniu kontroli wykazywały iż jest to budynek zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, który zaliczyć należy do kategorii ZL III + ZL V. Organ podkreślił, że właściciele budynku nie przedstawili dokumentacji techniczno – budowlanej. Wobec powyższego. parametry budynku, w tym jego wysokość ustalono na podstawie własnych pomiarów i obliczeń, oraz zgodnie z postanowieniami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wysokość budynku liczona, zgodnie z postanowieniami § 6 wspomnianego rozporządzenia, od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej powierzchni stropodachu wynosi 29,43 m, co oznacza, że znajduje się on w kategorii budynków wysokich. Podczas czynności kontrolno - rozpoznawczych stwierdzono odstępstwa od obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, które wpływają w znacznym stopniu na obniżenie ogólnie pojętego bezpieczeństwa przebywających w obiekcie osób, a w szczególności bezpieczeństwa pożarowego. Organ zaznaczył, że w budynku zamieszkania zbiorowego o liczbie miejsc noclegowych powyżej 50, których okres pobytu nie musi przekraczać trzy doby należy stosować system sygnalizacji pożarowej, który powinien obejmować urządzenia sygnalizacyjno alarmowe służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych. Właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego objętego obligatoryjnym stosowaniem systemu sygnalizacji pożarowej wyposażonego w urządzenia sygnalizacyjno - alarmowe obowiązany jest połączyć te urządzenia z obiektem komendy Państwowej Straży Pożarnej. W budynku zamieszkania zbiorowego wysokim należy - zapewniając bezpieczeństwo osobom przebywającym w obiekcie - zastosować także dźwiękowy system ostrzegawczy.
System ten powinien zapewnić w przypadku pożaru lub innego miejscowego zagrożenia przekaz komunikatów alarmowych i ewakuacyjnych w sposób automatyczny (po otrzymaniu sygnału sterującego z systemu wykrywania i sygnalizacji pożaru) przez odtwarzanie nagranych komunikatów lub na żywo przez ogłaszanie komunikatów przez kierującego akcja ratowniczo- gaśniczą, przeprowadzaną przez straż pożarną lub upoważnionego operatora systemu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązkiem właściciela, zarządcy lub użytkownika budynku między innymi zapewnienie osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Bezpieczne warunki ewakuacyjne w obiekcie odnoszą się między innymi do umożliwienia, w przypadku wystąpienia zagrożenia, opuszczenia budynku bezpieczną drogą ewakuacyjną. W związku z powyższym z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w obiekcie powinny być zapewnione odpowiednie warunki ewakuacji zapewniające możliwość bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem. W oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) ustalono, że w budynku nie oddzielono klatek schodowych budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, co wiąże się z niewydzieleniem ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, nie zabezpieczono przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno – budowlanych oraz nie zabezpieczono przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych - klatek schodowych, co oznacza, że budynek zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Organ podkreślił, że § 246 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) nakazuje w budynku wysokim (W) stosowanie klatek schodowych obudowanych i oddzielonych od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232 tego rozporządzenia, w którym określona jest wymagana klasa odporności ogniowej - elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w zależności od klasy odporności pożarowej budynku. Według ustaleń nie wszystkie drzwi oddzielające korytarz od klatek schodowych posiadają odporność ogniowa El 30 tj. na kondygnacjach użytkowanych przez Urząd Kontroli Skarbowej oraz restaurację. Organ zwrócił uwagę, że w myśl § 246 ust. 2 rozporządzenia w budynkach wysokich (W) dla strefy pożarowej ZL V klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe stanowiące drogę ewakuacyjną powinny być wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu. Tymczasem klatki schodowe w kontrolowanym budynku wyposażone są w urządzenia służące do usuwania dymu oparte na zastosowaniu okien oddymiających (okno + siłownik) umieszczonych w najwyższych punktach klatek schodowych. Natomiast zgodnie z wymogiem stawianym przez § 247 ust. 1 rozporządzenia MI w budynku wysokim (W) w strefach pożarowych innych niż ZL IV (mieszkalny) należy zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych. Jeśli chodzi o miejsca poboru wody organ zaznaczył, że zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w budynku wysokim hydranty 25 powinny być stosowane w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi. Natomiast zawory 52 powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich. Hydranty 25 i 52 oraz zawory 52 powinny znajdować się na każdej kondygnacji przy czym w budynku wysokim należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na każdej kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. Zasięg hydrantów w budynku w poziomie powinien obejmować całą powierzchnię chronionego budynku z uwzględnieniem długości odcinka węża hydrantu wewnętrznego oraz efektywnego zasięgu rzutu prądów gaśniczych. Ponadto według normy § 20 rozporządzenia w budynku wysokim instalacja wodociągowa przeciwpożarowa powinna być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej. Do zasilania w wodę instalacji przeciwpożarowej w budynkach wysokich powinien być zapewniony dodatkowy zapas w wodę zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. Natomiast § 20 ust. 3 cyt. rozporządzenia daje możliwość zmniejszenia pojemności zbiornika do 50 m3 przy spełnieniu wymienionych w nim warunków. Organ zaznaczył, że § 1 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15, § 20, § 24 ust.1 oraz § 25 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. W rozpatrywanym obiekcie powyższe może mieć zastosowanie odnośnie dostosowania w obiekcie instalacji przeciwpożarowej do wymogów rozdziału 5 "Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa" oraz do wyposażenia budynku w dodatkowy zbiornik przeciwpożarowy, system sygnalizacji pożaru i dźwiękowy system ostrzegawczy. W zakresie drogi pożarowej organ wyjaśnił, że droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku na całej jego długości, a w przypadku, gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Powinna ona zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20m x 20 m względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenia pojazdu, co dla rozpatrywanego budynku nie jest spełnione. Także i w tym przypadku organ zaznaczył, że zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego nie jest możliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Co do instalacji oświetlenia ewakuacyjnego organ przypomniał, że w myśl § 2 ust 1 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia jest ono urządzeniem przeciwpożarowym, powinno być poddawane przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym zgodnie z zasadami podanymi w Polskich Normach, w okresach i sposobach zgodnie z instrukcja ustaloną przez producenta nie rzadziej niż raz w roku. W decyzji podano, że czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej powinny realizować osoby posiadające, co najmniej wykształcenie średnie i ukończone szkolenie inspektorów ochrony przeciwpożarowej lub mieć tytuł zawodowy technika pożarnictwa lub uzyskać uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodu technika pożarnictwa w toku postępowania o uznanie nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub w Konfederacji Szwajcarskiej kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego - technika pożarnictwa. Zakres szkoleń inspektorów ochrony przeciwpożarowej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2005r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych oraz szkoleń dla strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej i osób wykonujących czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej. (Dz. U. Nr 215, poz. 1823), w którym § 5 ust. 2 określa, że szkolenia inspektorów ochrony przeciwpożarowej prowadzą szkoły Państwowej Straży Pożarnej i ośrodki szkolenia w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Organ zaznaczył, że na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji zabronione jest składowanie materiałów palnych lub umieszczania przedmiotów, na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość. Tak więc przedmioty takie jak krzesło i biurko występujące na podeście klatki schodowej powinny zostać usunięte z uwagi na nie spełnienie powyższego wymogu, co niekorzystnie wpływa na ewakuacje ludzi zapasową klatka schodową.
Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając jej argumentację dodał, że przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Według organu delegacja ustawowa, zawarta w art. 7 ust.2 ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na podstawie której wydano "warunki techniczne" w zakresie wytycznych wskazuje, iż mają to być warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, ich sytuowanie oraz uwzględniające wymagania określone szczegółową regulacją art. 5 Prawa budowlanego. W świetle powołanego przepisu nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż wydane na tej podstawie rozporządzenie wykonawcze winno objąć swoją regulacją wyłącznie zakres wskazany postanowieniami art. 5 Prawa budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i E. G. podnieśli, że czynności kontrolno – rozpoznawcze organu I instancji odbyły się w szerszym zakresie, niż wskazane w upoważnieniu na podstawie których je przeprowadzono. Przedmiotowy zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych miał dotyczyć kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (pkt 1) i rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej ( pkt 5). Tymczasem kontrola dotyczyła także oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym to jest zakresu, który został w upoważnieniu wykreślony. Zdaniem skarżących we wspomnianym upoważnieniu nie wskazano także podmiotu objętego kontrolą, ponieważ nie określono jego formy organizacyjnej. Ponadto w sposób nieprecyzyjny dokonano ustaleń w zakresie wysokości kontrolowanego budynku przy ul. P. w L. Z protokołu kontroli oraz decyzji organu I instancji wynika, iż ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie "szacunkowego pomiaru wysokości, szerokości i długości bryły budynku". Tymczasem wydanie decyzji mogło nastąpić tylko po dokonaniu ścisłego pomiaru, który da się wymierzyć w jednostkach sprecyzowanych. Pomiar "szacunkowy" nie może być podstawą ustaleń stanu faktycznego, który jest następnie podstawą wydania decyzji, która ingeruje w prawo własności i nakłada na kontrolowany podmiot liczne obowiązki. Błędnie przy tym za podstawę wymiarową wysokości budynku przyjęto poziom terenu wejścia zapasowego do wejścia głównego do komunikacji budynku przez recepcję. Jest to wejście, które obsługuje całość komunikacji budynku. Wejście zapasowe nie jest w ogóle wykorzystywane, ewentualnie może być otwarte w razie ewakuacji z budynku. Skarżący zarzucili, że przy dokonywaniu pomiaru budynku nie uwzględniono uwag zawartych w opinii wykonanej przez kompetentną osobę posiadającą uprawnienia z zakresu budownictwa lądowego, która jest wpisana na listę biegłych sądowych. Opinia ta uwzględnia zmianę stanu prawnego § 6 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującego od 8 lipca 2009 r. Skarżący podkreślili, że budynek został zaliczony do budynków średniowysokich w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego opracowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W ich mniemaniu nie ma podstaw do podważania opinii dwóch niezależnych i kompetentnych osób, jak również negowania oświadczeń właściciela obiektu w zakresie przeznaczenia poszczególnych kondygnacji. W ocenie skarżących w myśl § 45 obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr109 poz.719 z czerwca br.), nie należy stosować przepisów § 12 przytoczonego rozporządzenia, wskazującego podstawy do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Skarżący zaznaczyli, że organy przed wydaniem decyzji. nie zawiadomiły ich o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, co narusza prawa strony wynikające z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących organy nakładając na nich określone obowiązki związane ze stwierdzonymi uchybieniami w zakresie ochrony pożarowej powinny ustalić ich zakres oraz sposób eliminacji nieprawidłowości, a w konsekwencji zapewnić przywrócenie budynkowi określonego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jednak wydane decyzje nie podają w jaki sposób powinno się zapewnić budynkowi właściwy poziom bezpieczeństwa choćby w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej oraz wyposażenia w zbiornik z dodatkowym zapasem wody. Nie wskazano jakie parametry mają spełniać urządzenia oddymiające w poziomych i pionowych drogach ewakuacyjnych, przedsionkach i klatkach schodowych. Organ w decyzji nie tylko powinien wskazać nieprawidłowości, ale powinien wskazać sposób ich likwidacji tak, aby decyzja była możliwa do wykonania w precyzyjnie określonym zakresie. Powinno więc być wskazanie w jaki sposób droga pożarowa ma przebiegać, gdzie zbiornik z zapasem wody ma być zlokalizowany, mając na względzie otoczenie budynku, ukształtowanie terenu i stosunki właścicielskie. Brak osiągnięcia tych celów powoduje, iż wydane decyzje są niewykonalne i dlatego winny być wyłączone z obiegu prawnego. Skarżący zwrócili także uwagę, że zaskarżone decyzje. zostały wydane przy powołaniu się na Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). Rozporządzenie to wydane jest na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z póżn. zm.). Art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy odsyła do art. 5, dotyczącego projektowania i budowania obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania. Mając na uwadze treść tych przepisów Minister Infrastruktury był upoważniony do wydania aktu wykonawczego do ustawy w zakresie wyłącznie projektowania i budowania obiektu budowlanego. Minister Infrastruktury nie został upoważniony do uregulowania kwestii technicznych obiektów budowlanych już istniejących. Z tego powodu zapis § 207 ust 2. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury' z dnia 12 kwietnia 2002 r. iż "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi" jest sprzeczny z delegacją ustawową na podstawie której przepis ten został wydany.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w Lublinie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 178, poz. 1380 ze zmianami ) wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym dotyczącym zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, ponosi właściciel tego budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 6 pkt. 9 i pkt. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zmianami) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych należy do zadań Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Konsekwencją wspomnianych obowiązków, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy jest przyznanie Komendantowi Powiatowemu (Miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawnienia do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że w przedmiotowym budynku zostały naruszone przepisy ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza protokół ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych, jakie miały miejsce w dniu 20 kwietnia 2010r. i które odbyły się z udziałem S. G. Nie kwestionował on wówczas zgłoszonych przez kontrolującego zastrzeżeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej, natomiast ze złożonych zastrzeżeń do protokołu kontrolnego z dnia 23 kwietnia 2010r. wynika, że opisane w nim uchybienia usiłowano usunąć jeszcze przed wszczęciem kontroli. Jak podał skarżący wymieniono instalację elektryczną i wodną, obudowano klatki schodowe ściankami z drzwiami przeciwpożarowymi, powiększono plac manewrowy i dojazdowy do maksymalnej wielkości możliwej przy zachowaniu granic działki, z dodatkowymi zatokami umożliwiającymi manewrowanie dużych pojazdów, opracowano instrukcję bezpieczeństwa pożarowego, wyposażono budynek w dużą ilość dodatkowych gaśnic oraz przygotowano budynek do uruchomienia sygnalizacji pożaru. Podkreślono, że w budynku jest prowadzony całodobowy monitoring. Skarżący szczegółowo wyjaśnił także sposoby zastosowania się do podniesionych w protokole uwag.
Za bezpodstawny uznać należy zarzut skargi upatrujący wadliwości decyzji w przekroczeniu przez kontrolującego zakresu upoważnienia kontrolnego. Z treści art. 23 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika przede wszystkim, że upoważnienie udzielone przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej jest podstawą do przeprowadzania czynności kontrolno - rozpoznawczych. Oznacza to, że bez upoważnienia kontrola nie może zostać przeprowadzona. Inaczej jednak należy ocenić ewentualne przekroczenie jego zakresu. Istotnie, ust. 8 wspomnianego przepisu określa treść upoważnienia, w tym informacje o zakresie przedmiotowym czynności kontrolno – rozpoznawczych ( pkt. 7 ). Skoro ustawa wyraźnie nakazuje wskazanie tego zakresu uzasadnione jest przekonanie skarżących o konieczności jego zachowania także przez kontrolujących. Z załączonego do akt sprawy upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie wynika, że przedmiotem wspomnianych czynności uczyniono kontrolę przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznawanie możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Upoważnienie nie przewiduje natomiast dokonania kontroli pod kątem oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym. Jakkolwiek w treści upoważnienia zakresy te są umieszczone oddzielnie, to jednak nie sposób nie zauważyć, że w istocie pojęcie "przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych’’ obejmuje także rozwiązania techniczne, jakie są związane z ochrona przeciwpożarową. Nawet jednak przyjmując stanowisko odmienne, to zwrócić należy uwagę, że w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawą uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów pożarowych były ewidentne, wspomniane w skardze uchybienie nie mogło wspomnianego warunku wypełnić.
Równie nieuzasadniony jest zarzut nie wskazania stron postępowania, co miałoby nastąpić przez zaniechanie określenia formy organizacyjnej w jakiej skarżący prowadzą działalność gospodarczą. Zarzut ten jest niezrozumiały. Według art. 432 k.c pod firmą działa tylko przedsiębiorca, a zatem spółka cywilna nie mająca własnej podmiotowości gospodarczej i nie będąca przedsiębiorcą nie może mieć własnej firmy, mają ją natomiast wspólnicy. Firmą wspólnika jest jego imię i nazwisko, przy czym może on do firmy włączyć określenia wskazujące na przedmiot działalności, miejsce jej prowadzenia czy inne określenia tzw. finezyjne. Wyróżnikiem spółki cywilnej jest nazwa, czyli oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo spółki ( art. 551 pkt 1 kc). Skoro w postępowaniu nie było kwestionowane, że właścicielami budynku byli skarżący prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą L., określenie ich jako adresatów decyzji przez podanie ich nazwisk, formy prowadzenia działalności i nazwy spółki było właściwe.
Bezzasadne jest także kwestionowanie przez skarżących zaliczenie budynku do budynków wysokich. Według ustaleń poczynionych w toku postępowania budynek ma 11 kondygnacji, z czego dwie są podziemne. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ) wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W świetle tego zapisu nie może być wątpliwości, że wysokość budynku powinna obejmować także 8 kondygnację, co podkreślono w decyzji. Zauważyć trzeba, co podnoszono w toku postępowania, że przedmiotowy budynek został przejęty przez skarżących jako hotel pracowniczy, trudno zatem uznać, że 8 kondygnacja została uznana jako nie przeznaczona na pobyt ludzi z tego tylko powodu, że pomieszczenia na niej się znajdujące wykorzystywane są w sposób funkcjonalnie związany z charakterem prowadzonej działalności, jak dowodzi się w opinii technicznej z dnia 28 stycznia 2009r., powołanej przez skarżących. Zauważyć ponadto należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji sami skarżący zaznaczyli, że na 8 kondygnacji znajduje się "apartament urządzony dla potrzeb właścicieli’’, co jednoznacznie przemawia za tym, że także ta kondygnacja przeznaczona jest na pobyt ludzi. Trzeba także zwrócić uwagę, że ustalając wysokość budynku organy oparły się na danych wynikających właśnie ze wspomnianej opinii, doliczając jedynie wysokość jednej – 8 kondygnacji. Słusznie zatem organy uznały, że wysokość budynku jest większa niż 25 m i z tego powodu jest on zaliczony do kategorii budynków wysokich. Wprawdzie organy w ogóle nie odniosły się do przeznaczenia 9 kondygnacji budynku, to jednak wobec powyższego nie ma to istotnego znaczenia.
Nie jest słuszny także zarzut sprowadzający się do zakwestionowania § 207 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako pozostających w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art.7 ust.2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. dz. U z 2006r Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) w tym zakresie w jakim odnosi się one do obiektów budowlanych już istniejących. Według tego przepisu przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. W wyroku z dnia 24 lipca 2008r. ( II OSK 910/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, by delegacja ustawowa zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie której wydano sporne rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie odpowiadała regulacji art. 92 Konstytucji, skoro się zważy, że określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (Ministra do spraw budownictwa) wskazuje zakres spraw przekazanych do uregulowania wskazując "przepisy techniczno-budowlane", zaś w zakresie wytycznych wskazuje, iż mają to być warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, ich sytuowanie oraz uwzględnienie wymagań określonych szczegółową regulacją art. 5 prawa budowlanego. Trafnie podkreślił także Naczelny Sąd Administracyjny, że wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej ma na uwadze również ważny interes publiczny polegający na zastosowaniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków do nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej ( wyrok z dnia 26 września 2007r. II OSK 1254 CBOSA).
Rację mają skarżący dowodząc, że wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej. Oznacza to, iż decyzja administracyjna, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny, czytelny i wykluczający możliwość jego dowolnej interpretacji, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać ( wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2007r. II OSK 625/06 , 26 września 2007r. II OSK 1254/06, 21 marca 2007r. II OSK 490/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trudno jednak oczekiwać, aby organ miał szczegółowo wskazywać parametry jakim powinny odpowiadać urządzenia oddymiające, sygnalizacji alarmowej czy też podawać w jaki sposób mają być wykonane roboty zmierzające do zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem albo dostosowania dróg pożarowych do stanu zgodnego z przepisami. Warto natomiast zauważyć, że organ zwrócił uwagę na treść § 13 ust.4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżących o niewykonalności decyzji w tym zakresie z uwagi na uwarunkowania własnościowe okolic budynku i układzie ulic, gdyż jest to ocena przedwczesna. Wprawdzie z przepisu tego wynika, że zastosowanie innych rozwiązań następuje na wniosek właściciela budynku, to jednak nie jest wykluczona także inicjatywa organu w tym zakresie, tym bardziej, że skarżący kilkakrotnie wyjaśniali kwestie związane z urządzeniem dojazdu do budynku. Zauważyć trzeba, że także w stosunku do innych obowiązków nałożonych decyzją organ podkreślał możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy skarżący sami wykonali już część nałożonych obowiązków lub proponują określony sposób ich wykonania.
Podstawą do uchylenia decyzji nie może być naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowania tylko z tej przyczyny, że organy przed wydaniem decyzji nie umożliwiły im zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów o czym stanowi art.10 kpa. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest bowiem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. W tej sprawie skarżący nie wykazali, aby niedopełnienie przez organ odwoławczy tego obowiązku rzeczywiście pozbawiło ich możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym aby tego rodzaju uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.