II SA/LU 608/22

II SA/Lu 608/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 19
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 11a, art. 11e, art. 11f, art. 12, art. 13, art. 17
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
art. 4, art. 26
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 21, art. 64, art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg L. T. i J. T. oraz T. K. i M. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 5 lipca 2022 r. nr IF-I.7821.7.2022.HP w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.
Uzasadnienie
Starost Łukowski w dniu 14 marca 2022 r., działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1176 ze zm., dalej w skrócie: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku Z. Ł., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej nr [...] obwodnicy miasta Ł.".
Jednocześnie określił m. in. linie rozgraniczające, zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat Ł. nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczający teren, zatwierdził projekt budowlany, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określił termin wydania nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: M. Ć. i A. Ć., K. K. i T. K., L. T. i J. T. oraz K. S..
M. i A. Ć. nie zgodzili się z zatwierdzonymi decyzją rozwiązaniami technicznymi, gdyż uważają, że ingerencja w ich działkę jest zbyt duża i spowoduje znaczny spadek wartości ich zabudowanej nieruchomości.
Zdaniem [...] i T. K. inwestycja winna być realizowana na działkach będących w zasobach gminy i Skarbu Państwa, bez potrzeby ingerencji w ich prawo własności, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej między innymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto wskazali, że ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości realizacji celu publicznego na terenie obejmującym ich nieruchomości, więc organ nie mógł realizować inwestycji drogowej na ich gruntach.
L. i J. T. postulowali o wykup wszystkich pozostających w ich władaniu działek powstałych w wyniku dokonanego decyzją podziału, gdyż pozostawione w ich władaniu części nieruchomości nie będą mogły być wykorzystane na dotychczasowe cele. Ponadto - ich zdaniem - realizacja inwestycji spowodowała zniszczenie funkcjonujących urządzeń odwadniających.
K. S. nie zgadza się z ustaleniami decyzji, gdyż zabrana została jej zbyt duża część nieruchomości (30%) oraz obawia się o narażenie jej na zbyt duże natężenie ruchu drogowego. Ponadto wskazała na brak możliwości zapoznania się z zakresem inwestycji i nieoszacowanie wartości przejmowanej części nieruchomości.
Wojewoda Lubelski decyzją z 5 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podał m. in., że złożony wniosek o zezwolenia na realizację inwestycji zawierał wymagane przepisami specustawy drogowej opinie i uzgodnienia. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Została przy tym zachowana procedura związana z udziałem w postępowaniu wszystkich jego stron. Jednocześnie Starosta odniósł się do sformułowanych w toku postępowania zarzutów. Kontrolowana decyzja czyni przy tym zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. W decyzji odniesiono się także do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozpatrywaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany (opracowanie wielobranżowe) stanowiący załącznik do decyzji. Decyzja rozstrzyga także o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz określa, że wydzielone działki staną się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego - Powiatu Łukowskiego.
Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, decyzję doręczono wnioskodawcy. Pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Ł., Urzędu Miasta Ł. oraz w prasie lokalnej - Tygodnik S.. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysłanych na adresy dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją wskazane w katastrze nieruchomości.
Następnie, w zakresie zarzutów zawartych w odwołaniach, wyjaśnił powołując się na stanowisko inwestora, że przyjęte rozwiązania projektowe są optymalne i wynikają z konieczności dopasowania budowanej obwodnicy do istniejącego przebiegu ulic gwarantującym jak najmniejszy zakres pozyskiwania brakujących terenów. Odstąpienie od tej zasady w warunkach miejskiej zabudowy i istniejącego układu komunikacyjnego wiązałoby się ze znacznymi kosztami i koniecznością skomplikowania układu drogowego, co z kolei wpłynęłoby na pogorszenie funkcjonalności i bezpieczeństwa ruchu. Sposób włączenia budowanej obwodnicy do drogi krajowej nr [...] podyktowany był warunkami technicznymi wymaganymi przez zarządcę drogi krajowej oraz wymogami gestorów sieci technicznych. Sieci elektroenergetyczna, sanitarna i telekomunikacyjna zostały przeniesione poza obszar kolizji z projektowanym rondem i zlokalizowane na działkach planowanych do przejęcia. Inwestor podał, że prace projektowe i uzgodnienia obejmujące inwestycję trwały od 2018 r. i nie ma możliwości zmiany lokalizacji inwestycji zgodne z prośbami odwołujących.
Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, organy mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie zauważył, że specustawa drogowa nie określa obowiązku przedstawienia przez inwestora rozwiązań alternatywnych. Ochrona interesu właścicieli nieruchomości nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o kształcie budowanego obiektu. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za słusznym odszkodowaniem naliczanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
Odpowiadając na zarzut podniesione w odwołaniach organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Specustawa drogowa określa możliwość zawarcia w decyzji obowiązku budowy i przebudowy innych dróg publicznych. W przepisie tym nie mówi się o drogach niższych lecz innych, a więc także wyższych kategorii niż budowana droga.
Za niezasadny uznał zarzut opracowania projektu budowlanego w oparciu o aktualną mapę do celów projektowych oraz braku wyłączenia od orzekania organów powiatu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi powiatowej. Obowiązek takiego wyłączenie nie wynika bowiem ani z przepisów specustawy drogowej ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda Lubelski, nie stwierdził by wydana decyzja naruszała przepisy prawa poprzez przyjęcie i zaakceptowanie przebiegu inwestycji powodującej konieczność wejścia na nieruchomość odwołujących w sposób niecelowo wkraczający w prawo własności. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje bowiem w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności, co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.
Końcowo, nie podzielił opinii o przekroczeniu przez Starostę regulacji specustawy drogowej w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W jego ocenie, wniosek inwestora o objęcie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności spełniał przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, tj. był uzasadniony interesem społecznym i gospodarczym. Nie było zatem podstaw do wstrzymania wykonania decyzji.
Skargi na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli: L. T. i J. T. (skarga oznaczona sygn. akt II SA/Lu 608/22), T. K. (skarga oznaczona sygn. akt II SA/Lu 609/22) oraz M. B. i B. S. (skarga oznaczona sygn. akt II SA/Lu 610/22).
L. T. i J. T. zarzucili decyzji brak właściwego uzasadnienia, co w istocie uniemożliwia jej kontrolę i uzasadnia jej uchylenia. Ich zdaniem, Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego odwołanie skarżących jest niezasadne. Z pewnością za tego rodzaju argumentację nie sposób uznać szeroko cytowanego orzecznictwa czy komentarza do ustawy.
T. K. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił organowi naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 g ust. 1 specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji mimo złożonych licznie odwołań;
- art. 11d specustawy drogowej poprzez oparcia decyzji o nieaktualną mapę, która nie przedstawia aktualnego obrazu nieruchomości podlegających podziałowi;
- art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób wybiórczy i fragmentaryczny, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9,16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
- art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania własności prywatnej przy planowaniu inwestycji i braku rozważenia rozwiązań alternatywnych nie obciążających własności prywatnej.
Rozwijając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że kwestionuje zasadność usytuowania planowanego ronda. Jego zdaniem, biorąc pod uwagę natężenie ruchu oraz budowę znajdujących się tam ulic rozwiązaniem lepszym, tańszym i zapewniającym bezpieczeństwo użytkowników dróg oraz właścicieli terenów sąsiadujących byłoby wybudowania skrzyżowania z sygnalizacją świetlną. Argument inwestora o przyzwyczajeniu się użytkowników drogi do rozwiązań skrzyżowań na terenie miasta Ł. w postaci rond jest argumentem kuriozalnym i niepopartym, żadnymi dowodami. Ronda według zaplanowanej koncepcji zajmują dużą powierzchnię w tym działki prywatne, są bardzo kosztowne i w cale nie ma na nie tak dużego zapotrzebowania jak próbują to lansować lokalne władze. Należy natomiast pamiętać, że konstytucja RP gwarantuje ochronę własności prywatnej. Planowane rondo może natomiast zostać umiejscowione w większej części na działkach Skarbu Państwa będących we władaniu Powiatu lub przesunięte w kierunku działki, która jest własnością osoby, która zgodnie z jej deklaracją chętnie odstąpi swoją działkę na ten cel.
Wywłaszczenie skarżącego z części jego działki spowoduje natomiast szkodę w jego majątku prywatnym i naruszy jego prawo własności co będzie się wiązało z naruszeniem art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.
Natomiast M. B. i B. S. decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, a także naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 3b) i 4), art. 11f ust. 1 pkt 4) oraz art. 11f ust. 1 pkt 8) ppkt e) i h) specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji w sytuacji, gdy zarówno złożony wniosek, jak i wydana w jego następstwie decyzja pozytywna, nie zawiera właściwego określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich tj. mieszkańców (m.in. skarżących, będących właścicielkami działek graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji drogowej) osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej położonych w Ł. przy ul. [...], którzy posiadają dostęp do drogi publicznej od strony rozbudowywanej i przebudowywanej drogi powiatowej, tj. ul. [...], w szczególności poprzez brak ustaleń w zakresie:
a/ obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w rejonie w/w domów z uwagi na niebezpieczeństwo zalewania ich w razie opadów wobec ich posadowienia poniżej poziomu przebudowywanej drogi,
b/ obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów do garaży znajdujących się z zabudowie szeregowej w przedmiotowym rejonie w sytuacji, gdy obecnie istniejące zjazdy na te nieruchomości zostały wcześniej wykonane przez poprzedniego zarządcę drogi w momencie wykonywania poprzedniej przebudowy przedmiotowej drogi w latach 2000-2001,
c/ ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących.
Wskazując na powyższe wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosły m.in. że w przypadku wykonania przedmiotowej przebudowy drogi (ul. [...]) zgodnie z zatwierdzonym projektem dojdzie do odcięcia dostępu do nieruchomości obejmujących domy w zabudowie szeregowej do drogi publicznej w zakresie urządzonych i funkcjonujących od prawie 50 lat zjazdów. Dojazdu do garaży na przedmiotowych nieruchomościach powstały w momencie wykonywania przez poprzedniego zarządcę drogi w latach 2000-2001. Tymczasem w obecnym projekcie przebudowy zjazdy te zostały faktycznie zlikwidowane - w całym pasie drogowym przylegającym do przedmiotowych nieruchomości (aż do ogrodzenia oraz istniejących w nim bram wjazdowych) zaprojektowany został chodnik o szerokości 2,15 m (bezpośrednio przylegający do działek) z wysokimi krawężnikami plus - w ramach ulicy ścieżka rowerowa o szerokości 1,5 m, w konsekwencji czego odległość bramy wjazdowej na posesję skarżących od krawędzi jezdni będzie wynosiła jedynie 2 m, co nie gwarantuje minimalnego progu bezpieczeństwa. W przypadku bowiem utrzymania obecnego rozwiązania i pozbawienia właścicieli kilkudziesięciu domów możliwości wjazdu do ich garaży organ naraża się na konieczność wypłaty wielomilionowych odszkodowań na ich rzecz, a to może okazać się o wiele kosztowniejsze niż odkupienie wąskiego pasa gruntu z drugiej strony istniejącej ulicy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Postanowieniem z 19 października 2022 r. sygn.. akt II SA/Lu 610/22, Sąd odrzucił skargę B. S. z uwagi na jej nieopłacenie.
Następnie postanowieniami z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 608/22, II SA/Lu 609/22 i II SA/Lu 610/22, Sąd na mocy przepisu art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wszystkie trzy sprawy oraz prowadzenie ich dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Lu 608/22. Skargi te dotyczą bowiem tej samej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zatem kontrola tych sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Tym samym fakt niezadowolenia części członków wspólnoty samorządowej z decyzji organu nie może być uznany za okoliczność, która w obowiązującym porządku prawnym, skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonego aktu.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegała ona uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, który to akt prawny, co należy podkreślić ma charakter specjalny, a jego działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie. Celem specustawy drogowej, która jak wskazano ma charakter przejściowy, jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W jej pierwotnej wersji ustawa ta dotyczyła jedynie budowy dróg krajowych oraz dróg w miastach na prawach powiatu finansowanych z budżetu tych miast, jednak na mocy dokonanych nowelizacji jej działanie zostało rozciągnięte na wszystkie drogi publiczne. Szczególność specustawy drogowej polega jednak przed wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca mając w zamyśle przyśpieszenie postępowań administracyjnych uprawniających do realizacji inwestycji drogowej, połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedno postępowanie, kończące się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia, w którym następuje ustalenie lokalizacji drogi, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod inwestycję oraz ocena projektu budowlanego drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na budowę.
Powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że zawarta w omawianej ustawie regulacja prawna ma charakter wysoce uproszczony, który w odczuciu uczestników postępowania prowadzonego na jej podstawie może tworzyć poczucie naruszenia ich praw podmiotowych chronionych Konstytucją RP oraz ustawami. Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego ocena subiektywnych odczuć uczestników postępowania, lecz legalność działania organów administracji publicznej w kontekście przestrzegania prawa. Niemniej jednak tego typu odczucia stron zawsze występują w postępowaniach, których celem jest pozbawienie określonych podmiotów prawa własności nieruchomości.
Uwzględniając powyższe rozważania natury ogólnej, przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście regulacji specustawy drogowej oraz zarzutów skarg rozpocząć należy od tego, iż zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta (art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).
Z przywołanych uregulowań wynika zatem, że organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest Starosta Ł., który jest jednocześnie członkiem (przewodniczącym) podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. Regulacji takiej nie można jednak uznać za przypadkową. W ocenie Sądu celowym zamiarem ustawodawcy było powierzenie jednemu podmiotowi niejako podwójnej roli, tj. roli wnioskodawcy oraz organu administracji wydającego decyzję.
W procedurze administracyjnej ustawodawca nierzadko powierza danej jednostce będącej organem administracji także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i wbrew podnoszonym na etapie postępowania odwoławczego argumentom, zbieg ten nie stanowi podstawy do wyłączeniu organu od orzekania. W szczególności, w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2009 r., II SA/Kr 1463/09).
Normy takiej w stosunku do decyzji orzekającej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma w specustawie drogowej (v. wyrok WSA w Olsztynie z 9 lutego 2010 r. II SA/Ol 1017/09). Obowiązek takiego wyłączenie nie wynika bowiem ani z przepisów specustawy drogowej ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, wyrok WSA w Białymstoku z 29 października 2009 r., II SA/Bk 621/08, wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 247/11).
Uznając prawidłową właściwość organów orzekających w sprawie, stwierdzić należy, że również treść decyzji nie wywołuje żadnych zastrzeżeń. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, decyzja ta powinna zawierać m. in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wszystkie te elementy zostały zachowane.
Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest decyzją związaną i zgodnie z treścią art. 11e specustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
Dlatego też powszechnie w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że organ zezwalający na realizację drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, na którą to konieczność wskazywali jedni ze skarżących. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczne. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie (vide wyroki: WSA w Białymstoku z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bk 248/11, WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16.09.2010 r., II SA/Sz 563/10).
Idąc dalej podnieść należy, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna, gdyż ustawodawca dopuszcza możliwość władczego pozbawienia tego prawa w sytuacji gdy cel na jaki to następuje jest przez prawo dopuszczalny. Dzieje się tak oczywiście za odszkodowaniem, którego wysokość ustala organ w odrębnym postępowaniu w terminie wskazanym w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zasadę poszanowania prawa własności.
Nie można przy tym zapominać, że sprawy dróg publicznych należą do zadań własnych powiatu (art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Tym samym to na powiecie spoczywa obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty dotyczących dróg powiatowych. Co więcej instrument ten nierzadko pełni funkcję motywacyjną w podjęciu działań przez inwestorów w zakresie rozwoju budownictwa i (lub) gospodarki na danym obszarze. Odjęcie prawa własności do części nieruchomości danego podmiotu z przeznaczeniem pod realizację inwestycji drogowej nie stanowi samo w sobie naruszenia prawa. Stąd podnoszone w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 140 k.c., które to przepisy chronią własność przed jej ograniczeniem lub pozbawieniem nie można uznać za uzasadnione.
Skarżący naruszenia tych przepisów upatrują w dokonaniu przejęcia części ich nieruchomości, co ze względu na cel jaki zostało dokonane jest przez prawo dopuszczalne. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zasadę poszanowania prawa własności.
Nie można przy tym zapominać, że organ rozstrzygając daną sprawę obowiązany jest uwzględniać z urzędu słuszny interes obywateli, lecz wyłącznie, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. A zatem zasada określona w art. 7 k.p.a. i wzmocniona treścią art. 8 k.p.a. nie jest bezwzględna, w szczególności nie nakłada na organ obowiązku działania, które nie narusza praw strony, zwłaszcza, gdy za takim załatwieniem sprawy przemawia interes społeczny. Innymi słowy zasada zawarta w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Zatem ustalanie, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wymaga sięgnięcia do norm zawartych w specustawie drogowej, określających cele tej ustawy, którymi są - jak wskazano na wstępie - maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowych na terenie kraju.
Sąd podkreśla przy tym stanowczo, że wykonanie przedmiotowej inwestycji nie pozbawia ani nie ogranicza dostępności komunikacyjnej nieruchomości należącej zarówno do skarżącej M. B. jak i jej sąsiadów, tj. połączenia z drogą publiczną. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestycja w części przylegającej do tych nieruchomości w całości zostanie zrealizowana w ramach istniejącego pasa drogowego. Przebudowie ulegnie część oddzielająca jezdnię od ogrodzonych posesji. Mianowicie zamiast dotychczasowego pasa zieleni i "długich" zjazdów prowadzących do posesji zostanie wykonany chodnik oraz ścieżka rowerowa, co w istocie uniemożliwi parkowanie na tym terenie pojazdów mieszkańców przyległych domów. Działanie takie nie stanowi jednak w żaden sposób naruszenia prawa. Sporny pas gruntu nie stanowi i nigdy nie stanowił własności mieszkańców przyległych budynków mieszkalnych, istniejące układ oczywiści ułatwiał komunikację i wjazd do garaży, jednakże jego likwidacja na rzecz chodnika i ścieżki rowerowej mimo, iż może wpłynąć na komfort mieszkańców nie wpłynie na podnoszoną dostępność komunikacyjną.
Podobnie nietrafny jest zarzut dotyczący braku możliwości prawidłowego zagospodarowania gruntu pozostałego we władaniu dotychczasowych właścicieli oraz obniżenia wartości tych nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, 4b oraz 5 specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje jednocześnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wszystkie tego typu kwestie mogą być podnoszone w toku odrębnego postępowania odszkodowawczego.
Natomiast w przypadku, gdy jedynie cześć nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Zważyć jednak należy, że takie żądanie nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.
W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających ogólne zasady postępowania administracyjnego. Sąd nie dostrzega aby w sprawie doszło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), czy też zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), jak też zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, zatem skargi, jako pozbawione uzasadnionych podstaw podlegały oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.