II SA/Lu 604/17

II SA/Lu 604/17 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 50, art. 51 art. 30 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. G. i M. G. - na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. w Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. w Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "p.b." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] lutego 2017r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie użytkowania budynku usługowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] a w L..
Jak wynika z akt, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. i M. G. z dnia [...] czerwca 2013 r. o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w L. w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na terenie działki nr ewid. [...], której właścicielem jest B. B. i na terenie dojazdu do tego obiektu po drodze koniecznej ustanowionej na działkach nr [...] i nr [...], należących do wnioskodawców. W szczególności domagali się wyjaśnienia, czy została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, czy wydano decyzję dotyczącą lokalizacji zjazdu i czy zjazd zgodny jest z obowiązującymi przepisami dotyczącymi dróg publicznych, podnieśli również, że podczas nieuzgodnionego z nimi remontu dojazdu na należących do nich działkach nr [...] i r [...] zniszczono znajdujące się na tych działkach studzienki kanalizacyjne.
W związku z tym, że równolegle toczyły się odrębne postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę spornego obiektu, a także wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, pierwszą decyzję w niniejszej sprawie organ wydał dopiero w dniu [...] marca 2016 r., umarzając postępowanie.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli w dniu [...] sierpnia 2013 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. istnieje budynek murowany częściowo podpiwniczony, w części parterowy a w części piętrowy. Inwestor [...] " B. B. okazał decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w ramach remontu zabezpieczającego istniejącego budynku usługowego wraz z remontem instalacji wewnętrznych z uwzględnieniem poprawy standardów sanitarnych, remontem istniejącego dojazdu i placu z miejscami postojowymi. W projekcie tym znajdowało się oświadczenie M. G. i M. G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyrażające zgodę na przejazd i przechód po fragmencie należących do nich działek nr [...] i nr [...] oraz zgodę na remont nawierzchni tej drogi i przyłączy leżących w jej obrębie.
Przeznaczenie budynku zostało następnie zmienione (ze sklepu spożywczego na przedszkole) na podstawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] listopada 2011 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu.
W konsekwencji inwestor dokonał remontu istniejącego budynku usługowego oraz zmiany sposobu jego użytkowania na przedszkole, a następnie w maju 2013 r. wykonał częściową naprawę nawierzchni drogi koniecznej. Inwestor usunął wzniesienie występujące na wjeździe na teren posesji, zgodnie z postanowieniem L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wyrażającego zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych przedstawionych w "Ekspertyzie technicznej dot. bezpieczeństwa pożarowego (...)" pod warunkiem usunięcia występującego w bramie wjazdowej, przy wjeździe na teren posesji, stromego wzniesienia, a następnie utwardził teren o wymiarach 7 m x 3,30 m kostką brukową. Szerokość bramy wjazdowej wynosi 3,30 m, szerokość drogi koniecznej od 3,30 m - 3,45 m.
Organ ustalił również, że decyzją Wojewody L. z dnia [...] października 2013 r. stwierdzona została nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na remont istniejącego dojazdu po wygrodzonej części działek nr nr ewid. [...], [...], [...] i [...], ponieważ inwestor nie załączył wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tych działek, a ponadto dlatego, że dokumentacja budowlana nie zawierała projektu remontu istniejącego dojazdu (drogi koniecznej).
W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że remont budynku usługowego wraz z remontem instalacji wewnętrznych, remontem placu z miejscami postojowymi na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], droga konieczna po wygrodzonej części działek nr nr [...], [...], [...] i [...], a także remont istniejącego dojazdu do działki o nr ewid. [...], wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2010 r. jeszcze przed stwierdzeniem jego nieważności w części dotyczącej remontu istniejącego dojazdu po wygrodzonej części działek nr nr ewid. [...], [...], [...] i [...], a także zgodnie z postanowieniem L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., zaś zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zrealizowana została zgodnie ze zgłoszeniem, przyjętym bez sprzeciwu. Organ stwierdził również, że utwardzenie gruntu na działkach budowlanych nie wymaga obecnie ani pozwolenia ani zgłoszenia, gdyż zgodnie z art. 26 ust. 2 p.b., obowiązującego od [...] stycznia 2017 r., w sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Z tych względów organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. z uwagi na to, że organ oparł się na oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc dokonanych 2,5 roku wcześniej.
Rozpatrując sprawę ponownie przeprowadzono kolejne oględziny w dniu [...] września 2016 r., podczas których stwierdzono, że stan faktyczny od kontroli w dniu [...] sierpnia 2013 r. nie uległ zmianie.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z taką samą argumentacją, jak w poprzedniej decyzji.
W odwołaniu od tej decyzji M. G. i M. G. zarzucali błędne przyjęcie, że dojazd do działki o nr ewid. [...], będący drogą konieczną, nie jest obiektem budowlanym. Podnieśli, że dojazd został utwardzony i jest regularnie wykorzystywany do ruchu pieszego, jak i samochodowego, nie jest więc to zwykłe utwardzenie powierzchni gruntu, tym bardziej, że wykonano niwelację terenu, całkowitą zmianę nawierzchni, usunięcie schodków oraz przebudowę studzienek kanalizacyjnych. Zdaniem skarżących w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 p.b.
Organ odwoławczy nie uwzględnił tej argumentacji, lecz podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał jego decyzję w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż sporny budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś utwardzenie drogi koniecznej nie wymagało takiego pozwolenia ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.). Utwardzenie istniejącej drogi koniecznej i wymiana pokryw studzienek kanalizacyjnych, nie stanowią przebudowy obiektu budowlanego, ponieważ droga konieczna, jako szlak drożny, nie jest "obiektem budowlanym" w rozumieniu prawa budowlanego. Szlak drożny wydzielony geodezyjnie jako droga konieczna, która nie jest zaliczona do sieci dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dalej "u.d.p." - łączy jedynie nieruchomość z siecią dróg publicznych i stanowi o odpowiednim dostępie nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadne byłoby prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 p.b. w odniesieniu do spornego utwardzenia części drogi koniecznej tylko w przypadku realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, albo w przypadku wykonania utwardzenia w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, natomiast żadna z tych sytuacji nie zachodzi.
Utwardzenie nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.1422, dalej jako "rozporządzenie"), w tym w § 14 ust. 1, który wymaga zapewnienia działkom budowlanym i budynkom, dojść i dojazdów do drogi publicznej o szerokości jezdni nie mniejszej niż 3 m. Sporna droga konieczna ma natomiast szerokość od 3,30 m - 3,45 m, a utwardzenie wykonane zostało zgodnie z postanowieniem L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r.
W tej sytuacji, wobec braku podstaw do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, czy nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 p.b.), zasadne było umorzenie postępowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. i M. G. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 8, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Zdaniem skarżących, dokonany przez inwestora remont polegający na "wykonaniu częściowej naprawy nawierzchni drogi koniecznej" dotyczył drogi, a więc budowli w rozumieniu art. 3 p.b., zatem nie było to tylko utwardzenie terenu, jak przyjęły organy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczyli treść wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Nie można bowiem przyjąć, że remontowany dojazd do przedszkola, po którym uczęszczają regularnie samochody, na którym odbywa się ruch mechaniczny i pieszy, nie jest drogą. Utwardzenie obszaru dojazdowego (drogi koniecznej) zostało dokonane bezprawnie. Organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 p.b. i wydać decyzję merytoryczną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.
Postępowanie zostało wszczęte w związku z żądaniem skarżących o przeprowadzenie kontroli budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w L. w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na terenie działki nr ewid. [...] i na terenie dojazdu do tego obiektu po drodze koniecznej ustanowionej na należących do skarżących działkach nr [...] i nr [...].
W tego rodzaju sprawach, organ nadzoru budowlanego - mając na uwadze art. 28 ust. 1 p.b., zgodnie z którym roboty budowlane zasadniczo mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - określa rodzaj wykonanych robót, ocenia czy w ogóle podlegały one regulacjom prawa budowlanego, a jeśli tak, czy wymagały pozwolenia bądź zgłoszenia i czy zostały wykonane zgodnie z warunkami tego pozwolenia (zgłoszenia), a następnie w razie konieczności przeprowadza postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b. lub naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 p.b. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę jako przedmiot postępowania wskazały ocenę legalności użytkowania budynku usługowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] a w L., w istocie jednak jego przedmiotem była ocena związanego z tym budynkiem dojazdu na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących współwłasność skarżących.
W toku postępowania organ ustalił, że budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2010 r. Przedmiotem tej decyzji było pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w ramach remontu zabezpieczającego istniejącego budynku usługowego wraz z remontem instalacji wewnętrznych z uwzględnieniem poprawy standardów sanitarnych, remontem istniejącego dojazdu i placu z miejscami postojowymi.
W dniu [...] listopada 2011 r. organ przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku.
Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność pozwolenia w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na remont istniejącego dojazdu po działkach nr nr ewid. [...], [...], [...], [...] ze względu na to, że inwestor nie załączył wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także dlatego, że projekt budowlany w ogóle nie obejmował projektu remontu dojazdu do budynku.
Skarżący kwestionują legalność wykonanych przez inwestora robót w obrębie tego dojazdu.
Podnoszą, że ze względu na zmianę sposobu użytkowania budynku ze sklepu spożywczego na przedszkole, zwiększył się ruch na ich działkach (regularnie uczęszczają po nich samochody, odbywa się ciągły ruch mechaniczny i pieszy), dojazd ten ma charakter drogi, a więc powinien on spełniać wymagania techniczne dotyczące dróg publicznych, czego organ nadzoru budowlanego nie zbadał. Podnoszą również, że nie wyrażają na ten dojazd zgody, a w konsekwencji organ powinien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego.
Odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdzić należy, że nie są one zasadne.
Jak wyżej wskazano, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2010r. w części dotyczącej spornego dojazdu została wyeliminowana z obrotu prawnego - decyzją z dnia [...] października 2013 r. stwierdzono bowiem jej nieważność w tym zakresie. Powodem stwierdzenia nieważności było m.in. to, że udzielała ona pozwolenia na remont istniejącego dojazdu, pomimo tego, że ani wniosek inwestorów, ani zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywały tego remontu.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że dojazd do budynku usługowego nigdy nie był faktycznie przedmiotem badania przez organ architektoniczno budowlany w zakresie zgodności z przepisami.
Z tego powodu, do takiej oceny - w związku z żądaniami skarżących - zobowiązany był obecnie organ nadzoru budowlanego, który – jak wyżej wskazano - przeprowadza postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b. lub naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 p.b. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W związku z tym, że w niniejszej sprawie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która obejmowała również pozwolenie na remont dojazdu (choć - jak wskazano – organ architektoniczny legalności tego dojazdu nie badał, skoro w ogóle dojazd nie był objęty zatwierdzonym projektem budowlanym), to nie zachodzi samowola budowlana w rozumieniu art. 48 i art. 49 b p.b., gdyż przepisy te dotyczą wyłącznie realizacji robót budowlanych polegających na budowie (nadbudowie, rozbudowie, odbudowie) bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. W niniejszej sprawie natomiast - w okresie wykonywania spornego dojazdu funkcjonowało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2010 r., które obejmowało również ten dojazd. Uchylenie następnie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie uprawnia do przyjęcia, że wykonane na jego podstawie roboty budowlane, stanowią samowolę budowlaną (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011r., II OSK 532/10). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 p.b. (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1336/10).
Zgodnie z tymi przepisami, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W ramach postępowania naprawczego organ bada zgodność inwestycji z przepisami prawa i – w zależności od okoliczności sprawy - wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 p.b. tj. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie tych przepisów, mimo że tego nie wskazał – organ ocenił bowiem, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie którejkolwiek z wymienionych w nich decyzji, dlatego postępowanie umorzył.
Kontrolując wydaną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru budowlanego zakwalifikował wykonane sporne roboty tj. częściową naprawę nawierzchni o wymiarach 7,00 x 3,30 m na działce nr [...], jako "utwardzenie terenu", o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b., pełniące funkcję dojazdu do działki nr ewid. [...], a nie "budowę drogi".
Bezspornie na należącej do skarżących działce nr [...] była już wcześniej ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny, II Ns [...] (k. 21 akt admin.) służebność drogi koniecznej, której celem było zapewnienie dostępu do drogi publicznej – ul. [...] - działce nr ewid. [...]. Jak wskazał następnie Sąd Wojewódzki, droga konieczna została ustanowiona w przeważającej części na miejscu wytyczonego wcześniej i użytkowanego dojazdu, miała długość ok. 27 m i nigdy nie spełniała kryteriów drogi publicznej, zdefiniowanej w przepisach u.d.p.
Droga konieczna miała więc od początku charakter dojazdu i jako taki dojazd została uznana w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2010r. Obecnie inwestor dokonał częściowego utwardzenia tego dojazdu (o wymiarach 7 m x 3,30 m) i słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, że utwardzenie to nie może być potraktowane jako "budowa drogi", ani nawet "remont drogi", skoro droga, jako obiekt budowlany, nie istniała.
Wbrew bowiem zarzutom skargi, nie każde techniczne zorganizowanie terenu, w szczególności poprzez utwardzenie gruntu, prowadzi do powstania drogi jako drogi publicznej, o której mowa w art. 2 u.d.p., a więc spełniającej wymagania techniczne dla takiej drogi.
Utwardzenie terenu może natomiast prowadzić czasem do powstania drogi wewnętrznej, rozumianej jako "wytyczona trasa wyposażona w urządzenia techniczne, dostosowane do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04), będącej "obiektem liniowym" zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a p.b. (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016r., II OSK 1678/15), a więc obiektem budowlanym.
Najczęściej jednak utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. jest w orzecznictwie zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym jedynie możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt SA/Bk 1416/01 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy (niewielkie rozmiary utwardzenia, wykonanie go w obrębie istniejącej już służebności drogi koniecznej, brak wyraźnego wyodrębnienia jezdni i poboczy, niewielki stopień zorganizowania technicznego, likwidacja wzniesienia wyłącznie jako wykonanie postanowienia Komendanta Straży Pożarnej) wskazują, że sporne utwardzenie ma charakter jedynie "urządzenia budowlanego", pełniącego funkcję "dojazdu" do działki nr ewid. [...], na której znajduje się objęte pozwoleniem na budowę przedszkole.
W zakresie wymagań technicznych powinno więc ono spełniać parametry dla dojść i dojazdów przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, i jak – ustalił organ – wymagania te spełnia. Sporny dojazd został bowiem wykonany zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że: 1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. 2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. 3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. 4. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku. Organ ustalił, że sporny dojazd ma szerokość 3,30 m – 3,45 m, a zatem spełnia wymagania wskazane w przytoczonym przepisie.
Nawet jednak, gdyby sporny dojazd potraktować jako drogę wewnętrzną, czyli obiekt budowlany, to wskazać należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych takich dróg, a w odniesieniu do nich stosuje się zwykle przepisy powołanego powyżej rozporządzenia dotyczące dojść i dojazdów.
W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, sporny dojazd nie musi spełniać wymogów technicznych dla dróg publicznych, określonych w u.d.p. i przepisach wykonawczych do tej ustawy.
Rozpatrując niniejszą sprawę prawidłowo również organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, by sporny dojazd powodował niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 50 pkt 2 p.b., tj. "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska". Dojazd został bowiem zrealizowany w wykonaniu postanowienia L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyrażającego zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych przedstawionych w "Ekspertyzie technicznej dot. bezpieczeństwa pożarowego (...)" pod warunkiem usunięcia występującego w bramie wjazdowej, przy wjeździe na teren posesji, stromego wzniesienia – wykonane roboty miały więc na celu uniknięcie takiego zagrożenia.
W sytuacji występującej w sprawie nie było zatem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w przytoczonym art. 51 p.b., a zatem organ zasadnie umorzył postępowanie. Podkreślić przy tym należy, że nie w każdym przypadku postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b. musi zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej (nakładającej bądź odmawiającej nałożenia obowiązków). Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, "w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora".
Podkreślić ponadto należy, że z uwagi na to, że sporne utwardzenie zostało wykonane w obrębie istniejącej służebności drogi koniecznej, nie można mówić o braku aktualnej zgody skarżących na jego wykonanie. Służebność drogi koniecznej – zdaniem Sądu – uprawniała inwestorów do utwardzenia tej drogi, co było związane z zapewnieniem jej wykonywania zgodnego z postanowieniem Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej. Tylko zatem w razie zniesienia tej służebności orzeczeniem sądowym, zarzut braku zgody byłby uzasadniony. Natomiast kwestia nienależytego wykonywania treści ustanowionej służebności, w tym przekroczenia jej granic, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, ani sądu administracyjnego, lecz do sądu powszechnego.
Poza tym w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżących z dnia [...] sierpnia 2010 r. obejmujące ich zgodę na "przejazd i przechód po fragmencie działek nr [...] i nr [...], będących częścią drogi koniecznej do działki nr [...] (...) oraz na remont nawierzchni tej drogi i przyłączy leżących na trasie drogi koniecznej" (k.16 akt admin.). Odmowa obecnie zgody na realizację utwardzenia dojazdu nie ma wpływu na ocenę legalności robót zrealizowanych przez inwestora w 2013r.
Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza - oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369)