II SA/Lu 604/16

II SA/Lu 604/16 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec
Witold Falczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 831/17 - Wyrok NSA z 2017-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 3 par. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 150
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ponownym zakwaterowaniu w lokalu mieszkalnym I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. O. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu zażalenia M. J. K. na postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ponownym zakwaterowaniu w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w K.
– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 1, art. 61a i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło następująco stan sprawy:
We wniosku z dnia [...] marca 2015 r. M. J. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ponownego skierowania go do zasiedlenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K..
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Burmistrz Miasta K., na podstawie art. 61a § 1 i 2, art. 123 i art. 124 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na wniosek J. K.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że umowy o najem lokali komunalnych (zakwaterowania) zawierane są w ściśle określonym trybie, tj. na podstawie uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wydanej w oparciu przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), a więc jako zawarcie umowy cywilnoprawnej o najem (zakwaterowanie) w lokalu mieszkalnym wchodzącym w skład zasobu mieszkaniowego Miasta K.. Brak jest zatem przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia przedmiotowego żądania, które jednocześnie nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 1 pkt. 1 k.p.a.
W zażaleniu na powyższe postanowienie oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożonym jako uzupełnienie zażalenia M. J. K. zarzucił organowi pierwszej instancji nierozpoznanie istoty sprawy oraz brak ustaleń winnych jej niezałatwienia. Podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z dnia [...] marca 2015 r. opierało się na prośbie o zbadanie zasadności przyznania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] T. D.. Lokal nr [...] wnioskodawca zajmował bowiem wspólnie z małżonką już od 1967 r., był również inicjatorem wykupu tej kamienicy przez M. K.. Chciałby zatem mieć wiedzę, na jakiej podstawie inna osoba uzyskała pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do tego lokalu. Okoliczność, iż lokale mieszkalne uzyskuje się na drodze umowy najmu powoduje, że osoby ubiegające się o powyższy tytuł mają bardzo ograniczone możliwości kontroli legalności ich przydziału.
Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Sprawa zasiedlenia lokalu mieszkalnego nie mieści się bowiem w kategorii spraw rozpatrywanych w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz w trybie ustawy Kodeks cywilny poprzez zawarcie umowy najmu. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie. Poruszane przez stronę kwestie zawarcia umów najmu z innymi osobami ubiegającymi się o lokal komunalny nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego.
Końcowo organ drugiej instancji wyjaśnił, że ewentualne skargi na nieprawidłowości w działaniu organu administracji można składać do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie zaś z art. 229 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie M. J. K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy będącej przedmiotem jego wniosku. Jego intencją było bowiem zbadanie kwestii zasadności przyznania prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. T. D.. Pomimo wielokrotnych wniosków składanych w tym zakresie Burmistrz [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, traktowały jednak tę sprawę jako wszczętą w przedmiocie ponownego zakwaterowania M. K. oraz jego małżonki w ww. lokalu.
W ocenie skarżącego, jakkolwiek lokale mieszkalne uzyskuje się na drodze umowy najmu, to jednak Burmistrz [...] winien rozpoznać powyższą sprawę jako sprawę administracyjną, albowiem dotyczy ona kwestii zweryfikowania procedury przyznania prawa do lokalu mieszkalnego, a nie kwestii żądania przyznania prawa do lokalu mieszkalnego. Skarżący ponownie zwrócił uwagę, iż osoby ubiegające się o powyższy tytuł mają bardzo ograniczone możliwości kontroli legalności ich przydziału. Jakkolwiek powołuje się ciała w postaci komisji mieszkaniowych do zadań, do których należą kwestie związane z przydziałem lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, to jednak nie ma jakichkolwiek możliwości weryfikacji ich decyzji. Burmistrz może zawrzeć umowę najmu lub jej nie zawrzeć. Powyższy stan prawny umożliwia działania korupcjogenne. Skarżący domaga się zatem w tym kontekście jedynie zbadania legalności poczynionych przez Burmistrza [...] działań.
Skarżący podniósł również, że sugerowane przez Kolegium złożenie w tej sprawie skargi w trybie określonym w art. 229 k.p.a., jest uprawnieniem w istocie martwym z uwagi na fakt, iż skargę taką rozpatrywałaby strona niniejszego postępowania. Powyższy tryb jest ponadto jednoinstancyjnym postępowaniem, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, na które nie służy skarga do sądu administracyjnego.
Końcowo skarżący zarzucił, że Kolegium nie zbadało jego zarzutu związanego z brakiem ustalenia przez organ pierwszej instancji winnych niezałatwienia sprawy w terminie, pomimo zaleceń wydanych przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], w którym zobowiązano Burmistrza [...] do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący podkreślił, że do tej pory nie otrzymał jakichkolwiek informacji w tej kwestii, zaś SKO w C. nie rozpatrzyło zarzutu postawionego w tym względzie w zażaleniu z dnia [...] marca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Należy podkreślić, że określone powyższym unormowaniem przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są samodzielne i niezależne. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, niepubl.).
Skarżący M. J. K. w skierowanym do Burmistrza [...] wniosku z dnia [...] marca 2015 r. domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego celem zbadania legalności zakwaterowania określonej osoby (T. D.) w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. (wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K.). Niezależnie od przyjęcia przez organy obu instancji – czemu dano wyraz w sentencjach wydanych postanowień – iż przedmiotem powyższego żądania jest ponowne zakwaterowanie wnioskodawcy w ww. lokalu mieszkalnym (co zdaniem Sądu nie stanowiło istotnego błędu, albowiem z treści pism skarżącego złożonych do organów obu instancji wynika, iż w istocie dąży on – poprzez zakwestionowanie przydzielenia przedmiotowego lokalu T. D. – właśnie do uzyskania ponownego prawa do zakwaterowania w owym lokalu), w ocenie Sądu w pełni zasadne jest uznanie, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, albowiem sprawa będąca jego przedmiotem nie nadaje się do rozpatrzenia w trybie administracyjnym ze względu na brak stosownej podstawy materialnoprawnej.
Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zakwaterowanie w lokalu mieszkalnym należącym do mieszkaniowego zasobu gminy odbywa się w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie aktu z zakresu administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma bowiem podstaw do wydawania aktów w takim przedmiocie, zaś uprawnienie do takiego lokalu mieszkalnego nie wynika z przepisów ustawy, lecz powstaje właśnie w wyniku zawarcia umowy najmu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa do lokali mieszkalnych i korzystania z nich, w tym dotyczących lokali należących do mieszkaniowego zasobu gmin, do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m.in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały określające zasady wynajmowania lokali, a więc regulujące umowne nawiązywanie stosunków najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ten ostatni aspekt omawianego zagadnienia z pewnością jednak mieści się już w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności.
W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt: I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenia z listy) są aktami należącymi do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.– dalej jako "p.p.s.a.") i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. orzeczenia: z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2082/13 i I OSK 1243/13; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 878/14; z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 578/13; z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 1195/14; z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2796/13; z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Jeżeli więc skarżący kwestionuje procedurę, w ramach której dochodzi do wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K., wówczas właściwą drogą jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K., o ile uchwała ta narusza jego interes prawny – po uprzednim wezwaniu wskazanej Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446).
W kontekście argumentów skarżącego wskazujących na podejrzenie popełnienia przestępstwa w związku z przyznaniem zakwaterowania w spornym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w K., stwierdzić natomiast wypada, że tego rodzaju materia należy do właściwości odpowiednich organów ścigania i to do takich organów skarżący winien kierować informacje o swych podejrzeniach w tym zakresie.
Podsumowując, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji wyrażonym w kontrolowanych postanowieniach, iż wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. nie mógł skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Sprawa objęta tym wnioskiem nie należy bowiem do materii administracyjnoprawnej i nie mogła zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowanie w tej sytuacji art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uznać więc należy za prawidłowe.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).