II SA/LU 603/21

II SA/Lu 603/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Maria Wieczorek-Zalewska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1108/22 - Wyrok NSA z 2023-08-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1; art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. K. i M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z urządzeniami budowlanymi (w tym drogi, śmietniki, schody terenowe, mury oporowe) na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...], [...] położonej przy ul. [...] w L..
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku S. N., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. S. N. (dalej jako: "wnioskodawca"), decyzją nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta L. w dniu [...] marca 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z urządzeniami budowlanymi (w tym drogi, śmietniki, schody terenowe, mury oporowe) na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...], [...] położonej przy ul. [...] w L..
Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz ustalił, iż planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi.
Organ pierwszej instancji oznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy kolorem niebieskim na załączniku nr 1 do decyzji oraz określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 25,5%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 25%. Szerokość elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków- do 22,0 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - jako maksymalnie 13,1 m. Przykrycie projektowanych budynku określono jako płaskie, o nachyleniu do 15°, przy maksymalnej wysokości budynków 13,1 m, przy czym dopuszczono wyniesienie ponad wskazany poziom obudowanych elementów infrastruktury technicznej, nadszybia dźwigów, wyjść na dach, balustrad itd. o maksymalnie 2 m na powierzchni nieprzekraczającej 20% powierzchni dachu. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (droga powiatowa, pas drogowy - działki nr [...], [...], [...]), przez zrealizowany odcinek ul. [...] (dz. nr [...], 1, [...]) oraz tymczasowo poprzez zrealizowany zjazd na działkę nr [...], docelowo przez zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] i dalej zrealizowanym odcinkiem drogi wewnętrznej poprzez działki nr [...], [...] i [...] na warunkach uzgodnionych z Z. L.. Zaznaczono również, iż na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. minimum 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny o powierzchni do 50 nr, minimum 1,2 miejsca postojowego na lokal mieszkalny o powierzchni powyżej 50 m2 do 70 m2 oraz minimum 1,5 miejsca postojowego na lokal mieszkalny o powierzchni powyżej 70 m2. Organ zastrzegł również, iż w granicach lokalizacji inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla rowerów w minimalnej ilości 1 miejsce na 1 mieszkanie, w tym 50% na zewnątrz budynku. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonano uzgodnienia z Zarządem Dróg i Mostów w L. .
W wyniku odwołań wniesionych przez T. K. oraz M. K. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazano, że bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są działki objęte przedmiotowym wnioskiem, co zobowiązuje organ do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ odwoławczy odwołując się do przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ administracji, przystępując do ustalania, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, dokonuje analizy i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy przy tym rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Jak stwierdzono w dalszej części uzasadnienia decyzji w celu zatem ustalenia, czy zachodzą warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji, stosownie do § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej: Rozporządzenie, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (dalej przywołana również jako analiza urbanistyczna). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 162 m, z uwagi na szerokość frontu działki (54 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. W otoczeniu terenu inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne (wolnostojące i w układzie szeregowym), a w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki - budynki mieszkalne wielorodzinne i budynek usługowy.
Przechodząc do warunków zabudowy terenu, Kolegium wyjaśniło, iż obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się w oparciu o treść § 4 Rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia linię tą na działce objętej wnioskiem wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia ta określa odległość zabudowy od pasa drogowego drogi publicznej. W niniejszym przypadku linię zabudowy od ulicy [...] wyznacza budynek mieszkalny na działce [...], położony 15 m od pasa drogowego ulicy.
W sprawie wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi dla zabudowy jednorodzinnej średnio 10,8% (obliczenia wskaźników zabudowy - k. 154 akt), jednakże uwzględniając fakt, iż dla sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten występuje na poziomie 25,5% (obliczenia wskaźników zabudowy - k.154 akt), stąd też w decyzji przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie maksymalnym 25,5%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 25% powierzchni terenu inwestycji. Natomiast szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 25,5 m, zaś wielorodzinnych - średnio 18,3 m, z uwzględnieniem tolerancji 20% - 22,0 m (obliczenia wskaźników zabudowy - k. 154 akt). W decyzji dopuszczono przyjęcie omawianego wskaźnika na tymże poziomie średnim powiększonego o 20%, tj. na poziomie maksymalnym 22,0 m, co wpisuje się w zastaną zabudowę. Kolegium wskazało także, że w niniejszym przypadku brak jest jednolitej linii zabudowy. Istniejąca na obszarze analizy zabudowa wielorodzinna osiąga wysokość 13,1 m w poziomie okapu (pomiary dokonane na podstawie danych z tzw. "chmury punktów" w programie LiMON Viewer - k. 113, dokumentacja projektowa - k. 114 akt). W sprawie przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych na poziomie maksymalnym 13,1 m, analogicznie, jak w przypadku istniejącej zabudowy.
Jak podkreślił organ przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej (drogi kategorii wojewódzkiej) - ul. [...] (droga powiatowa, pas drogowy - działki nr [...], 2, [...]), przez zrealizowany odcinek ul. [...] (dz. nr [...], 1, [...]) oraz tymczasowo poprzez zrealizowany zjazd na działkę nr [...], docelowo przez zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] i dalej zrealizowanym odcinkiem drogi wewnętrznej poprzez działki nr [...], [...] i [...] na warunkach uzgodnionych z Z. L.. Teren inwestycji posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (k.3 akt, mapa - załącznik nr [...] do decyzji - k. 155).
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, iż planowana zabudowa powstanie w sąsiedztwie realizowanego osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pomiędzy ulicami: B. i D., przy czym komunikacja przewidziana została od ulicy [...] i nie spowoduje zwiększenia ruchu na ulicy [...]. Co więcej, z uwagi na obowiązującą linię nowej zabudowy, nowopowstałe budynki nie będą również przylegały bezpośrednio do ulicy [...]. Jednocześnie, wyjaśnić należy, że teren inwestycji znajduje się w granicach miasta L., natomiast, stosownie do regulacji art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 ("Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne") nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że wnioskowana zabudowa nie godzi w istniejący stan rzeczy i znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu obszaru analizowanego.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez T. K. oraz M. K. (dalej jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono:
- naruszenia przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 61 ust. 1 wraz z naruszeniem warunku dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy wraz z naruszeniem ładu przestrzennego art. 2 pkt 1 oraz nierzetelne przeprowadzenie analizy urbanistycznej na wyznaczonym terenie,
- naruszenie przepisów postępowania poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości złożonej z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] położonej przy ul. [...] w L..
Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), w tym w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie").
Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy koniecznym jest zachowanie, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą kontynuacji zabudowy.
Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowopowstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Wymóg taki statuowano w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, zabudowa już istniejąca na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to zabudowa już wykonana, a nie zabudowa dopiero planowana, czy też zabudowa będąca w trakcie realizacji.
Wniosek taki należy wywieść odwołując się do reguł wykładni językowej i celowościowej przepisów.
Brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest jasne i jednoznaczne.
Wynika z niego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie cech i funkcji wymienionych w tym przepisie.
W przepisie tym wprost jest zatem mowa o tym, że stanowiąca punkt odniesienia działka sąsiednia musi być działką zabudowaną, a więc działką, na której wykonano już obiekt budowlany, do którego należy dostosować zabudowę nowopowstającą.
W taki sam sposób kwestię tę ujmują przepisy rozporządzenia, na podstawie którego należy ustalać wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Już w słowniczku rozporządzenia mowa jest o tym, że pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia).
Nie sposób jest zaś mówić o zgodnym z prawem użytkowaniu obiektu budowlanego, który nie został jeszcze zrealizowany i oddany do użytkowania. Do osiągnięcia takiego celu konieczne jest zakończenie budowy, czy też ściślej rzecz biorąc wykonanie obiektu budowlanego i oddanie obiektu do użytkowania na zasadach wynikających z przepisów prawa budowlanego.
Także w kolejnych przepisach rozporządzenia mowa jest wprost o zabudowie już istniejącej na działkach sąsiednich.
I tak z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Do zabudowy już istniejącej odwołuje się także § 6 i 7 rozporządzenia w kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
W § 8 rozporządzenia mowa jest natomiast o geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Znaczenie tego rodzaju wyrażeń i zwrotów użytych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu jest jasne i jednoznaczne. Wynika z niego, że w przepisach tych chodzi o zabudowę już istniejącą, a więc zrealizowaną (wykonaną).
Do tego rodzaju wniosków prowadzi także odwołanie się do reguł wykładni celowościowej (teleologicznej).
Jak wskazano już wyżej celem statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowopowstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu.
Ład przestrzenny istniejący na danym terenie kształtuje zabudowa już zrealizowana, a nie zabudowa dopiero planowana do realizacji. Zabudowa planowana do realizacji, czy to na etapie planowania samego przedsięwzięcia, czy też na etapie jego realizacji, ma charakter hipotetyczny, albowiem nie jest pewne. czy zabudowa taka w ogóle powstanie. Co więcej do czasu zakończenia procesu wykonywania obiektu budowlanego w sposób przewidziany przepisami prawa budowlanego nie jest także wiadomym, czy obiekt taki może zostać uznany za obiekt wybudowany zgodnie z prawem. Jest to zaś okoliczność istotna albowiem przy dokonywaniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia nie powinny być uwzględnione obiekty wybudowane w warunkach samowoli budowlanej.
Z tych też względów zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pod pojęciem zabudowy już istniejącej na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć wyłącznie zabudowę już wykonaną, a nie zabudowę dopiero planowaną, czy też zabudowę będąca w trakcie realizacji.
W sprawie takie rozumienie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia ma znaczenie pierwszoplanowe albowiem na całym obszarze analizowanym brak jest tego rodzaju zabudowy, której dotyczy złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. brak jest już wykonanej (zrealizowanej) zabudowy w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Jak wynika z analizy dokonanej przez organ, oprócz położonych na obrzeżach terenu, dwóch budynków o charakterze usługowym i handlowym, wszystkie pozostałe budynki zrealizowane na obszarze analizowanym to budynki mieszkalne jednorodzinne.
Jeżeli chodzi więc o funkcje zabudowy istniejącej na tym terenie to na obszarze analizowanym, oprócz pojedynczych budynków usługowego i handlowego, znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna pełnio analogiczne funkcje w tym znaczeniu, że obie są formami zabudowy mieszkaniowej. Cechy tych zabudów takie jak gabaryty i parametry zabudowy, forma architektoniczna oraz intensywność wykorzystania terenu oraz sam sposób użytkowania obiektu, różnią się jednak na tyle od siebie, że pomiędzy obiema tymi formami zabudowy mieszkaniowej, nie można postawić znaku tożsamości.
W konsekwencji nie można też przyjąć, że istnienie na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sprawia, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można bowiem przyjąć, że istnienie na działce sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Jak wynika z analizy organu na obszarze analizowanym znajduje się wprawdzie zabudowa w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednakże zabudowa ta jest dopiero w realizacji.
Jak zaś wskazano już wyżej w ocenie Sądu pod pojęciem zabudowy już istniejącej na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć wyłącznie zabudowę już wykonaną, a nie zabudowę dopiero planowaną, czy też zabudowę będąca dopiero w trakcie realizacji.
W konsekwencji też zabudowy wykonywanej na działkach nr [...] - [...] nie można było traktować jako spełniającej wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Sądowi znane jest także odmienne stanowisko wyrażane w tym przedmiocie w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06).
W ocenie Sądu jednakże tego rodzaju rozszerzająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje podstaw w dyrektywach wykładni językowej i celowościowej, pozostając w sprzeczności z jednoznacznym - jak się wydaje - znaczeniem przepisów prawa.
Zauważyć należy także, że wyrok ze sprawy sygn. akt II OSK 172/06 jest zazwyczaj przywoływany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w kontekście twierdzenia, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności.
Teza taka przemawia jednakże i za tym, by przy dokonywaniu oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie uwzględniać także obiektów budowlanych będących w realizacji, których proces wykonywania się jeszcze nie zakończył.
Do czasu wykonania obiektu budowlanego i oddania obiektu do użytkowania na zasadach wynikających z przepisów prawa budowlanego nie można bowiem mówić o tym, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem. Co do zasady bowiem dopiero oddanie budynku do użytkowania jest aktem przesądzającym o zgodności z prawem wzniesionego obiektu, poprzedzonym zazwyczaj przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, w tym także zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W konsekwencji w sprawie nie można uznać, że istnienie na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w realizacji sprawia, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co błędnie przyjęły organy obu instancji wydając pozytywną decyzje o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, w sprawie należy wyrazić stanowisko dalej idące, że fakt realizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach [...] - [...] nie ma w ogóle żadnego znaczenia dla oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z tej podstawowej przyczyny, że są to budynki dostępne z projektowanej ulicy [...], a więc nie z tej samej drogi, co budynki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które dostępne są z projektowanej ulicy [...].
Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy opisanych w przepisie.
Nawet więc przy szerokim obecnie rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczne jest, by była to nieruchomość dostępna z tej samej drogi publicznej co zabudowa nowoplanowana.
Jak wynika z ustaleń organów wnioskodawca zaprojektował dostęp do drogi publicznej drogami wewnętrznymi do zrealizowanego już odcinka ulicy [...] i dalej do ulicy [...].
Czym innym jednak pozostaje zapewnienie wnioskowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej, a czym innym ustalenie dostępności nieruchomości z określonej drogi publicznej.
Zazwyczaj, gdy teren inwestycji graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, na którą urządzono zjazd z nieruchomości, oba te wymogi się ze sobą pokrywają.
Tak być jednak nie musi albowiem kwestie te dotyczą dwóch odrębnych zagadnień, które zostały uregulowane w dwóch różnych punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie w punkcie 1 i 2 tego przepisu.
W konsekwencji dostępności terenu z określonej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać z zaprojektowanym przez inwestora dostępem do drogi publicznej. W szczególności zaś nie powinno się tak oceniać powyższych kwestii w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, dostęp do drogi publicznej został zapewniony przez wnioskodawcę przy wykorzystaniu dróg wewnętrznych.
Przeciwnie oceny dostępności działki z określonej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonywać należy w sposób obiektywny, kierując się lokalizacja inwestycji w bezpośredniej bliskości pasa drogowego danej drogi publicznej.
W ocenie Sądu lokalizacja przedmiotowej inwestycji jasno wskazuje, że jest ona usytuowana przy projektowanej ulicy [...], a nie przy projektowanej ulicy [...].
Projektowana inwestycja leży w bezpośredniej bliskości projektowanej ulicy [...], od której oddziela ją wąski pas gruntu, wydzielony z nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja.
Jak wynika ze złożonego wniosku oraz decyzji organu I instancji, zarówno sam wnioskodawca, jak i organy, inwestycję tę określają jako inwestycję na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w L., a nie przy ulicy [...].
Co więcej ustalając w wydanej decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy linię tę wyznaczono jedynie od ulicy [...] (załącznik nr [...] do decyzji), wskazując w wynikach analizy, że zgodnie z § 4 p.3 rozporządzenia linię zabudowy od ulicy [...] wyznacza budynek mieszkalny na dz. Nr [...] położony w największej odległości od pasa drogowego ulicy, tj. 15 od granicy działki nr [...], natomiast teren inwestycji położony jest poza pasem zabudowy wzdłuż ulicy [...], w związku z czym nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy od tej ulicy.
W tym kontekście wskazać należy, że przywoływany przez organ § 4 pkt 3 rozporządzenia nakazuje ustalenie linii w odniesieniu do pasa drogowego drogi publicznej, przez którą organy uznawały ulicę D.
Wreszcie wskazać należy, że nawet przy szerokim rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podkreśla się, że działka taka powinna być usytuowana w obszarze wokół działki planowanej, tworzącym razem z nią pewną całość urbanistyczną.
Choć więc teren inwestycji graniczy z działkami nr [...] - [...], na których realizowany jest zespół siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to jednak w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest położony w pasie zabudowy wzdłuż ulicy [...], uznać należy, że objęta wnioskiem inwestycja będzie tworzyć całość urbanistyczną z zabudową usytuowaną wzdłuż projektowanej ulicy [...], a nie z zabudową istniejącą i powstającą przy projektowanej ulicy [...].
Mając na uwadze powyższe w sprawie przyjąć należało, że objęta wnioskiem inwestycja dostępna jest z projektowanej ulicy [...], a nie z projektowanej ulicy [...].
W konsekwencji też istnienia nieruchomości sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poszukiwać należało wśród zabudowy zlokalizowanej przy projektowanej ulicy [...], a nie przy projektowanej ulicy [...].
Jak wskazują zaś wyniki analizy dokonanej przez organ przy ulicy [...] nie występuje w ogóle zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ani już wykonana, ani zabudowa w fazie planowania lub realizacji.
Brak istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy projektowanej ulicy [...] sprawia, że niespełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czego błędnie nie dostrzegły organy obu instancji wydając pozytywną decyzje o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegając powyższych okoliczności błędnie zastosowało w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czym naruszyło prawo materialne. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Powyższe w realiach przedmiotowej sprawy skutkować będzie tym, że w przypadku braku istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy projektowanej ulicy [...] niespełniony zostanie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z czym brak będzie podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
W zakończeniu, na marginesie już tylko, wskazać należy, że organy w sposób nieprawidłowy ustaliły także poszczególne parametry charakteryzujące planowaną inwestycję takie jak wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Generalną zasadą wynikającą z rozporządzenia pozostaje wyznaczanie tego rodzaju wartości na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wartości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W sprawie odstąpienie od zasady wyznaczanie wartości na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego nie zostało należycie uzasadnione, w tym w szczególności za takie uzasadnienie nie mógł być poczytywany fakt występowania na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Sam fakt wystąpienia na danym terenie zabudowy wielorodzinnej, zwłaszcza, gdy ma ono charakter pewnej enklawy, otoczonej zabudową jednorodzinną, nie powinien prowadzić do automatycznego przyjmowania dla takiej zabudowy średniego wskaźnika cechującego istniejącą zabudowę wielorodzinną, z całkowitym pominięciem wskaźników charakteryzujących zabudowę jednorodzinną. Przeciwnie, również w takiej sytuacji, z zasady dobrego sąsiedztwa wywieść należy obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, co przekłada się na konieczność uwzględniania przy wydawaniu decyzji także parametrów wynikających z istniejącej na danym terenie zabudowy jednorodzinnej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżących zwrot kwoty 500 zł, na którą składał się wpis od skargi (k.26 akt sądowych).