II SA/Lu 60/22

II SA/Lu 60/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1820/22 - Wyrok NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 6, art. 8, art. 61, art. 103, art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z 3 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 10 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 9 września 2020 r. organ I instancji ustalił odpłatność H. P. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "B." w L. (dalej także jako: DPS) w wysokości 70% dochodu tj. 1.228,44 zł miesięcznie. Miesięczny koszt utrzymania w DPS od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. wynosił 4.561 zł, a od
1 kwietnia 2021 r. – 4.716,07 zł. W związku z powyższym, organ ustalił, że różnica między miesięcznym kosztem utrzymania w DPS w wysokości 4.561,00 zł (w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r.) i 4 716,07 zł (od 1 kwietnia 2021 r.), a opłatą mieszkańca (tj. 1.228,44 zł miesięcznie) stanowi kwotę, którą winny uregulować osoby zobowiązane. Kwota ta wynosi odpowiednio 3.332,56 zł miesięcznie (4.561 zł pomniejszone o 1.228,44 zł) za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. oraz 3.487,63 zł miesięcznie za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. (4.716,07 zł pomniejszone o 1.228,44 zł). Organ ustalił, że do partycypowania w kosztach pobytu H. P. w DPS zobowiązani są jej zstępni (dzieci): J. P., T. P. i Z. P., a w dalszej kolejności obowiązek ten ponosi gmina L.
Postępowanie prowadzone przed organem I instancji wykazało, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 4.423,17 zł. Dochód ten przekracza 300% kryterium dochodowego wynoszącego 2.103,00 zł o kwotę 2.320,17 zł i kwalifikuje ją do ponoszenia opłat.
W dniu 19 marca 2021 r. wpłynęło do organu oświadczenie skarżącej o odmowie zawarcia umowy w przedmiocie wskazanych opłat. Zobowiązana ponadto wystąpiła o zwolnienie z odpłatności za pobyt jej matki w DPS, co uzasadniła trudną sytuacją zdrowotną, zawodową oraz finansową.
Z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji wynika, że z uwagi na stan zdrowia i istniejące schorzenia neurologiczne, schorzenia kręgosłupa, depresję wymaga kontroli i opieki lekarskiej, rehabilitacji oraz przyjmowania leków, których koszt w maju 2021 r. wyniósł 439,02 zł, a w czerwcu 2021 r. - 1 170,75 zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w branży turystycznej, a z uwagi na pandemię oraz ograniczenia jej sytuacja finansowa jest niestabilna i trudna. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że ponosi miesięczne wydatki w łącznej wysokości 3.3394,23 zł, na które składają się: czynsz - 1.750 zł, opłata za energię elektryczną i gaz - 100 zł, koszty leczenia - 1.326,41 zł, opłaty za telefon i Internet - 140 zł, spłata kredytu - 77,82 zł.
Organ I instancji ocenił, że skarżąca jest osobą długotrwale chorującą, a jej sytuacja zawodowa i finansowa jest niestabilna, w związku z czym postanowił częściowo zwolnić ją z wnoszenia opłat za pobyt matki w DPS.
Wobec powyższych ustaleń, wspomnianą na wstępie decyzją z 10 sierpnia 2021 r., organ I instancji:
(1) ustalił skarżącej wysokości odpłatności za pobyt jej matki w DPS w wysokości:
(a) 1.110,85 zł miesięcznie za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r.;
(b) 1.162,54 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2021 r.;
(2) odmówił całkowitego zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS;
(3) zwolnił częściowo skarżącą z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. oraz ustalił kwotę odpłatności w wysokości 500 zł miesięcznie;
(4) zobowiązał skarżącą do uiszczenia należność za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. w łącznej wysokości 2.000 zł w terminie do 31 stycznia 2022 r.;
(5) zwolnił częściowo skarżącą z ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r. oraz ustalił kwotę odpłatności w wysokości 750 zł miesięcznie;
(6) zobowiązał skarżącą do uiszczenia należność za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 lipca 2021 r. w łącznej wysokości 3.000 zł w terminie do dnia 31 marca 2022 r.;
(7) zobowiązał skarżącą do uiszczania należności, o której mowa w pkt 5 od dnia 1 sierpnia 2021 r. na wskazany rachunek bankowy DPS do ostatniego dnia danego miesiąca, za który przypada należność.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła brak zrozumienia wobec sytuacji osoby samotnej i schorowanej, walczącej z trudnymi wyzwaniami prowadzenia działalności gospodarczej w okresie pandemii
i potrzebującej realnych środków na własne leczenie. W przypadku braku uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji skarżąca byłaby zmuszona zrezygnować z własnego leczenia lub zaciągnąć kolejny kredyt na pokrycie kosztów opieki nad matką. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w DPS do czasu zmiany jej sytuacji finansowej.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną do Sadu decyzją z 3 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji
i wskazało, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskuje dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w branży turystycznej. Jest właścicielką domu położonego w L. o powierzchni 263 m2, wykorzystywanego przez nią do celów działalności gospodarczej (hostel), natomiast sama mieszka w wynajętym mieszkaniu. W dniu 28 listopada 2020 r. skarżąca oświadczyła, że w 2019 r. jej średni miesięczny dochód wyniósł 4.423,17 zł. Z informacji przekazanych przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego wynika, że w 2020 r. jej przychód wyniósł 55.659,40 zł, a po odliczeniach składki na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne oraz podatku dochodowego uzyskany dochód osiągnął średnią, miesięczną wysokość 3.842,49 zł. W dniu 29 czerwca 2021 r. strona oświadczyła, że w maju 2021 r. oraz w czerwcu 2021 r. jej dochód wyniósł 3.760,51 zł. Dochód skarżącej przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, który – zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – wynosi 2.103 zł (701 zł x 3), a po wniesieniu ustalonej przez organ opłaty pozostająca kwota dochodu nie jest niższa niż 300% kryterium. Kolegium wzięło pod uwagę wysokość ponoszonych przez skarżącą wydatków w łącznej kwocie 3.394,23 zł (czynsz, media, leczenie, opłaty za telefon i Internet, spłata kredytu), sytuację zdrowotną i koszty leczenia.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który częściowo zwolnił zobowiązaną z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Wskazało, że tak ustalona wysokość opłaty (od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. - 500 zł, a od kwietnia 2021 r. do 31 lipca 2022 r. – 750 zł) nie stanowi nadmiernego obciążenia budżetu skarżącej.
Odnosząc się do dokumentacji dołączonej do odwołania, organ II instancji zauważył, że w zakresie kosztów leczenia skarżąca przedstawiła faktury dokumentujące nie tylko zakup leków, lecz również preparatów ziołowych, środków wspomagających, suplementów diety, kosmetyków. Natomiast ustosunkowując się do świadczeń realizowanych przez podmioty medyczne uznał, że skarżąca nie wykazała ponoszenia kosztów związanych z długotrwałym leczeniem. Kolegium oceniło, że skarżąca wykazała jedynie okresowe skumulowanie się wydatków, które nie przesądza o konieczności ich regularnego, stałego ponoszenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżąca podniosła, że jej argumentacja nie została uwzględniona przez organ i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których należało oprzeć rozstrzygnięcie. Skarżąca zakwestionowała odmowę całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS.
Skarżąca nie zgodziła się z wyliczoną kwotą dochodu. Podniosła, że jej biuro rachunkowe ustaliło inny dochód niż organy. Wskazała na swój średni dochód w roku 2019 – 3.653,98 zł i w roku 2020 – 2.812,16 zł. Podkreśliła, że specyfiką branży hotelowej jest sezonowość, skutkująca zróżnicowanym dochodem w skali roku. Wskazała na miesiące, kiedy jej działalność przynosiła straty. Ponadto podała przykładowe miesięczne koszty utrzymania na podstawie listopada 2021 r. (6.257, 47 zł), obejmujące czynsz za mieszkanie, opłatę za media w mieszkaniu, opłaty za media w hostelu, koszty leczenia i zakupu leków, zakup żywności, ubezpieczenia i członkostwo w Polskim Towarzystwie Badań nad Stresem Traumatycznym. Dodatkowo wyjaśniła, że ponosi dodatkowe opłaty – za media (średnio 261,11 zł miesięcznie), podatek (70,28 zł miesięcznie). Ponadto płaci 249 zł rocznie z tytułu ubezpieczenia nieruchomości, w której prowadzi hostel i 1556 zł tytułem ubezpieczenia samochodu. Skarżąca podniosła, że zakup ziół i suplementów diety stanowi element jej leczenia. Wskazała, że jest w trakcie długotrwałego leczenia stomatologicznego, a stosowanie masaży i terapii kręgosłupa nie jest jednorazowe, natomiast gimnastyka stanowi element terapii zalecanej przez neurologa. Potwierdziła, że usuwanie znamion nie stanowi długofalowego leczenia, a jednocześnie zaprzeczyła, że jest to zabieg jednorazowy. Wskazała, że jest pod stałą opieką dermatologa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Z rozbudowanych regulacji zawartych w art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r., poz. 1976, dalej jako: u.p.s.) wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu.
Małżonek, wstępni i zstępni ponoszą opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., przy czym ustawodawca wprowadza ograniczenia samego obowiązku i jego zakresu, determinowane dochodem osoby zobowiązanej i wielokrotnością kryterium dochodowego (ust. 2). Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie porywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, jednakże ta regulacja nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z kolei w przypadku odmowy przez małżonka lub zstępnych i wstępnych ponoszenia opłaty zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i art. 103 ust. 2 u.p.s. (art. 61 ust. 2d u.p.s.).
Z treści przywołanego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość opłaty w drodze decyzji organ gminy ma uwzględnić dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze, ograniczenia dochodowe, nawiązujące do kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), po drugie, "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.
Prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub zstępnego czy wstępnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w DPS – w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego.
Rozpoznając niniejszą sprawę należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię dopuszczalności ustalenia w jednej decyzji wysokości opłaty za DPS i zwolnienia (w części) od tej opłaty. Skarżąca wprawdzie nie kwestionowała decyzji w tym zakresie, lecz Sąd z urzędu dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na gruncie art. 64 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2019 r. wykształciła się jednolita linia orzecznicza, w świetle której niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tych dwóch kwestii w jednym postępowaniu. Wskazywało na to jednoznaczne brzmienie przepisu, który stanowił, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć "osoby wnoszącej opłatę", zatem rozpoznanie wniosku w tym przedmiocie wymagało uprzedniego skonkretyzowania obowiązku.
Aktualnie przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zmiana brzmienia przepisu ma zatem charakter istotny, a nie jedynie kosmetyczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w związku z wprowadzeniem nowelizacji konieczne jest rozważenie czy zmiana treści art. 64 u.p.s. ma wpływ na stanowisko prezentowane w uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17. Błędem byłoby bowiem dokonanie wykładni art. 64 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym po dniu 4 października 2019 r. poprzez odwołanie się do powyższej uchwały i stanowiska judykatury wypracowanego na kanwie nieaktualnego brzmienia przepisu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1644/21).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że ustawodawca rozszerzył krąg osób, które mogą zostać zwolnione z opłat w trybie art. 64 u.p.s. również o te podmioty, co do których nie nastąpiło jeszcze prawomocne skonkretyzowanie obowiązku wnoszenia opłat. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osobami wnoszącymi opłatę są podmioty, w stosunku do których nastąpiło już wydanie decyzji konkretyzującej obowiązek. Natomiast sformułowanie "osoby obowiązane do wnoszenia opłaty" odwołuje się do art. 61 u.p.s., w którym prawodawca wskazał podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Na gruncie tej ustawy przez osoby obowiązane do wnoszenia opłaty należy rozumieć te podmioty, w stosunku do których może nastąpić konkretyzacja obowiązku poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty, ale niekoniecznie ta indywidualizacja obowiązku już nastąpiła.
Taka wykładnia przepisu znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej tj. ustawy z dnia 3 września 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 2019 r., poz. 1690), w którym wskazano, że "zmiana poszerza też możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących".
Należy także wskazać, że odmienna interpretacja art. 64 u.p.s. nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że zmiana przepisu nie wpłynęła na jego treść. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy.
Wnioski te wspierają wyniki wykładni celowościowej. Organ w toku postępowania ustala dochód zobowiązanego podmiotu, jego sytuację finansową i rodzinną (stosując art. 103 ust. 2 u.p.s.). W związku z powyższym zwolnienie z opłaty nie przyczyni się do istotnego przedłużenia postępowania, a zdecydowanie usprawni wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia z odpłatności. Sytuacja konkretnej osoby w zakresie zobowiązania do uiszczania opłaty będzie kompleksowo ustalana w ramach jednego postępowania.
Możliwość jednoczesnego ustalenia wysokości opłaty i rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty przyczynia się ponadto do pogłębienia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, nie pozostają oni bowiem w niepewności co do ostatecznej wysokości swojego zobowiązania.
Odnosząc się do wysokości ustalonej opłaty należy wskazać, że w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany ustalić, czy konkretna osoba spełnia kryterium dochodowe z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Jak zasygnalizowano powyżej, ustalenie odpłatności za DPS nie sprowadza się jednak do tej kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17) postawił następującą tezę: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s." Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2019 r. (I SA/Wa 1685/18), "skoro zdaniem NSA ustawodawca dopuszcza zamiennie (alternatywnie) określenie obowiązku zapłaty za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej, raz w formie decyzji administracyjnej, raz w formie umowy, to uwzględniając wykładnię systemową należy przyjąć, że w braku przepisów szczególnych, w obu tych przypadkach zasady ustalania wysokości opłaty powinny być zbieżne. Skoro więc stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana, w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 u.p.s., to tymi samymi kryteriami organ powinien więc kierować się określając odpłatność w trybie decyzji administracyjnej."
Uchwała ta w sposób istotny wskazała kierunek wykładni art. 61 u.p.s., podkreślając konieczność uwzględniania przy ustalaniu w drodze decyzji administracyjnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej m.in. dla zstępnych, podobnych przesłanek, jak w przypadku ustalania takiej odpłatności w drodze umowy. Na skutek wskazanej uchwały, przepis art. 61 u.p.s. został istotnie zmieniony od 1 stycznia 2020 r., a kryteria te zostały ujednolicone poprzez dodanie do omawianego przepisu ustępów 2d, 2e i 2f. Z przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika obecnie jednoznacznie, że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa wart. 103 ust. 2 u.p.s., organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s.
Oznacza to, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej, odpłatność może być ustalona, jeżeli jej dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium i jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby.
Skoro zaś organ ustala możliwości danej osoby, czyli bierze pod uwagę kontekst rodzinny, majątkowy i zdrowotny, wpływający na możliwości finansowe konkretnej osoby, to tym bardziej celowe i prawidłowe z uwagi na ekonomikę postępowania jest objęcie jednym postępowaniem również wniosku o zwolnienie z opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s. (por. m. in. wyrok z 10 maja 2017 r., I OSK 2820/16; wyrok z 18 stycznia 2022 r., I OSK 323/19). Dochód rodziny stanowi suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 u.p.s.). Szczegółowe zasady określania kryterium dochodowego zawiera art. 8 u.p.s. Przepis ten przewiduje elementy, których nie wlicza się do dochodu np. zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny (art. 8 ust. 4 u.p.s.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podkreślić, że zasiłek chorobowy nie został wyłączony z dochodu ustalanego dla celów niniejszej ustawy. Przy określaniu dochodu nie uwzględnia się także takich kwot jak koszt utrzymania domu, ponoszone opłaty, raty kredytów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1649/19).
Dochód skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą podlega obliczeniu zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. W związku z powyższym decydujące znaczenie ma kwota dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy. Mając powyższe na uwadze, ustalono miesięczny dochód skarżącej na kwotę 3.842,49 zł (46.109,93 zł podzielone przez 12 miesięcy). Kwota ta nie wzbudza wątpliwości w szczególności w odniesieniu do deklarowanego przez skarżącą dochodu za maj 2021 r. i czerwiec 2021 r. – po 3.760,51 zł. Sumy te niewątpliwie korelują ze średnim dochodem miesięcznym za poprzedni rok. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podkreślić, że dochód obliczany na potrzeby niniejszego postępowania nie może zostać podważony przez wyliczenia biura rachunkowego, które kieruje się innymi kryteriami.
Należy zauważyć, że skarżąca odmawiając zawarcia umowy, jednocześnie nie odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W jej sytuacji – jak wskazano powyżej – należało zastosować art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jak również art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., a zatem ustalając wysokość opłaty, wziąć pod uwagę zarówno element dochodowy, jak i możliwości płatnicze.
Nie jest jednak tak, że organ ustalając możliwości płatnicze poprzestaje na stwierdzeniu okoliczności obniżających zdolność strony do ponoszenia kosztów pobytu mieszkańca w DPS. Mogą one bowiem być równoważone przez wysokie dochody, posiadanie znacznego majątku i inne okoliczności, pozytywnie wpływające na możliwości płatnicze strony.
Na kanwie niniejszej sprawy należało stwierdzić, że długotrwała choroba i niepewna sytuacja zawodowa nie wpływają na możliwości płatnicze skarżącej, ponieważ posiada ona zabezpieczenie finansowe w postaci znacznego majątku.
Kolegium prawidłowo określiło sytuację majątkową skarżącej, prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest ona właścicielką nieruchomości o powierzchni 544 m2, na której znajduje się budynek o powierzchni ok. 263 m2 (k. 39 akt organu I inst.). Prowadzi tam działalność gospodarczą (hostel). Ponadto jest właścicielką samochodu Nissan Juke, wyprodukowanego w 2014 r. Szacunkowa wartość samochodu, według oświadczenia skarżącej, to 35.000 zł (k. 39v akt organu I inst.).
Wyłączną kwestią skarżącej jest to, jak zarządza swoim majątkiem. Jednakże nie można tracić z pola widzenia, że ma potencjalną możliwość obniżenia kosztów swojego życia. W jej przypadku wynajmowanie mieszkania nie jest niezbędne, skoro jest właścicielką mieszkalnej nieruchomości (ma zabezpieczone miejsce zamieszkania). Ubocznie należy zauważyć, że takie rozwiązanie nie będzie kolidowało z prowadzoną działalnością, która według oświadczeń skarżącej nie przynosi wymiernych korzyści. Obiektywnie skarżąca jest zatem w stanie zmniejszyć istotny koszt swojego życia tj. wyeliminować koszt wynajmu mieszkania. Ma również możliwość – w przypadku, gdy działalność gospodarcza związana z nieruchomością przynosi straty – efektywniej nią zarządzać. Ewentualnie może również spieniężyć swój majątek. Okoliczność, że nie chce tego zrobić, nie wpływa na jej możliwości finansowe. Wprowadzając kryterium dochodowe i ograniczając możliwość ustalenia opłat stosownie do możliwości strony, ustawodawca nie dążył do ochrony oszczędności osób zobowiązanych.
Kolegium trafnie zakwestionowało deklarowaną przez skarżącą wysokość kosztów leków i leczenia. Ani organ, ani Sąd nie podważały twierdzeń skarżącej, że wymaga ona leczenia (schorzenia neurologiczne, problemy z kręgosłupem, pomoc psychologiczna), a także ponosi stały koszt zakupu lekarstw. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że skarżąca nie przedstawiła rzetelnej, konkretnej dokumentacji medycznej, wykazującej na jakie schorzenia cierpi, jakie zabiegi zarekomendowano, a także jakie zalecono leczenie farmakologiczne. Posiłkując się dokumentacją złożoną przez skarżącą do sprawy o sygn. akt II SPP/Lu 201/21 (wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy) należy stwierdzić, że w zakresie rehabilitacji rekomendowano jej jedynie okresowe kontrole, oszczędzający tryb życia
i kontynuację wyuczonych ćwiczeń (karta informacyjna z 25 listopada 2021 r.). Na żadnym etapie postępowania skarżąca nie wykazała ponoszenia niezbędnych, stałych kosztów leczenia w wysokości istotnej w stosunku do posiadanego majątku.
Przedstawione przez skarżącą kopie faktur nie świadczą o ponoszeniu ponadprzeciętnych, stałych i uzasadnionych kosztów leczenia i zakupu leków. Wręcz przeciwnie – dowodzą, że skarżąca jest osobą, która zapewnia sobie dość wysoki standard życia. W tym miejscu należy zasygnalizować, że nie wszystkie fakturowane przez skarżącą zakupy i usługi mają charakter medyczny i niezbędny. Skarżąca nie dowiodła, że zakupione suplementy diety, zioła, kosmetyki i część opłaconych usług mają charakter stały i celowy, a ich medyczny charakter wzbudza uzasadnione wątpliwości.
W zakresie kosztów ponoszonych przez skarżącą nie można uwzględniać opłat za media w domu w L., gdzie skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Są to koszty prowadzonej działalności gospodarczej, a zatem uwzględnione w rocznej deklaracji podatkowej, stanowiącej podstawę do ustalenia dochodu z tego tytułu.
Skarżąca kwestionowała również ustalenia w zakresie ponoszonych opłat za media w wynajmowanym mieszkaniu. Na etapie postępowania sądowego wskazała, że ponosi dodatkowe opłaty za media (średnio 261,11 zł za miesiąc), podatek (70,28 zł miesięcznie) oraz uiszcza roczną opłatę za ubezpieczenie nieruchomości (249 zł).
Twierdzenia skarżącej w tym zakresie są ze sobą sprzeczne, ponieważ w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywała, że ponosi koszt energii elektrycznej i gazu w wysokości 100 zł, natomiast nie płaci oddzielnie za wodę (k. 196 akt organu I instancji). Również w odniesieniu do stałych miesięcznych wydatków za październik 2020 r. wskazała łączną kwotę czynszu, energii elektrycznej i gazu w wysokości 1750 zł i 100 zł (k. 37 akt organu I inst.). Jak wynika z odpisu umowy najmu opłaty za podstawowe zużycie wody, wywóz śmieci, ogrzewanie są wliczone w koszt najmu (§ 3 ust. 2 zd. 2 umowy, k. 28 akt organu I inst.). Z przedstawionych przez skarżącą kserokopii rachunków (k. 30-55) nie można wyprowadzić wniosku, że jej opłaty przewyższają miesięcznie średnią wysokość 100 zł. Analizując rachunki należy zwrócić uwagę, że obejmują kilkumiesięczne okresy. Co jednak najistotniejsze ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania nie ma wpływu na wysokość ustalonego dochodu i nie wpływa istotnie na możliwości skarżącej.
Ponadto w skardze wskazano kwotę 2.267,51 zł, jako przykładowe wydatki miesięczne na jedzenie, zakup obuwia, sprzętu AGD. Abstrahując od okoliczności, że częściowo nie są to wydatki stałe, powtarzające się, to tzw. paragony nie mogą stanowić dowodu. Niewątpliwie nie można na ich podstawie stwierdzić, kto dokonał konkretnego zakupu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ ustalał stan faktyczny na dzień wydawania decyzji, irrelewantne dla sprawy są koszty życia ponoszone po tej dacie. Zmiana sytuacji skarżącej może ewentualnie prowadzić do zmiany decyzji.
Skarżąca w skardze przedstawiła swój dochód i koszty życia w sposób tendencyjny. Wskazała jedynie miesiące, w których działalność gospodarcza (według jej oświadczeń) przynosiła straty, a jednocześnie wykazywała wysokie koszty miesięczne swojego utrzymania. Nie jest możliwe, że koszt życia skarżącej przewyższa jej dochód. Takie twierdzenia nie są wiarygodne.
Odnosząc się do drugiego spornego elementu decyzji, należy podkreślić, że rozstrzygniecie wydawane na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy sformułowanie "można zwolnić". Ustawodawca pozostawił organowi administracji publicznej swobodę wyboru rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 64 pkt 2 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba.
Należy zauważyć, że pojęcie "uzasadnionych okoliczności" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w warunkach danej sprawy czy sytuacja konkretnej osoby jest szczególna, z drugiej strony organ podejmuje decyzję w warunkach luzu decyzyjnego. Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.).
W przypadku podnoszenia przez osobę zobowiązaną argumentacji wyłącznie natury finansowej, niedopuszczalne jest przerzucenie na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli kosztów pobytu w DPS osób, które obiektywnie mogą być utrzymywane przez swoich krewnych.
W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi determinantami.
Oczywiście sąd administracyjny musi zapewnić skarżącemu skuteczną ochronę prawną, tym niemniej jednak rolą sądu jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Uchylenie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym wymaga ustalenia, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb konkretnego podmiotu, ale też w zakresie własnych (co do zasady ograniczonych) możliwości wsparcia osób wymagających pomocy społecznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja również w zakresie, w jakim doszło do jedynie częściowego zwolnienia skarżącej z odpłatności, nie narusza prawa.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Nie są to rozstrzygnięcia arbitralne.
Niewątpliwie skarżąca prowadzi działalność gospodarczą (hotelarstwo), która ze swojej istoty przynosi zróżnicowane dochody. Jednakże w szczególności w okresie, gdy całe terytorium Rzeczpospolitej Polskiej było uznane za obszar, na którym wystąpił stan epidemii wywołanej zakażeniami koronawirusem jej dochód był niepewny z uwagi na wprowadzane ograniczenia.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca cierpi na schorzenia neurologiczne, ma problemy z kręgosłupem i wymaga pomocy psychologicznej, pozostaje pod opieką dermatologa oraz stomatologa. Ponosi także stały koszt zakupu lekarstw.
Organ odwoławczy zasadnie uznał, że za zwolnieniem skarżącej w wyższym stopniu z odpłatności za pobyt jej matki w DPS nie może przemawiać ponoszenie takich kosztów jak np. zakup preparatów ziołowych, środków wspomagających, suplementów diety i kosmetyków (przykładowo: k. 75, 79, 80, 82, 86, 87, 88, 91, 95, 100, 102, 107, 108, 114, 117, 118, 119, 121, 153, 158, 159, 163, 164,166, 168, 175, 176, 179, 184 akt organu I inst.).
Organy dokonały racjonalnej oceny zakupów skarżącej. Niewątpliwie bowiem jedynie recepty dowodzą, że zakup konkretnych substancji miał charakter medyczny i niezbędny. Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji medycznej uzasadniającej odmienną kwalifikację wymienionych powyżej wydatków.
Kolegium zasadnie uznało, że ponoszone przez skarżącą koszty zabiegów nie mają charakteru długotrwałego. Skarżąca nie wykazała, że konieczne w jej przypadku jest stosowanie regularnego, powtarzającego się masażu leczniczego, ponoszenia kosztów zabiegów dermatologicznych czy zabiegów dentystycznych. Skumulowanie konkretnych zabiegów w danym okresie nie może dowodzić, że są one stałe i powtarzające się. Niewątpliwie dowodem ponoszenia takich kosztów nie mogą być wizyty w SPA, które mają również charakter relaksacyjny, pielęgnacyjny (np. k. 156 akt adm. I inst.), czy luźno związane ze stanem zdrowia (np. k. 173 akt adm. I inst.).
Należy w tym miejscu jeszcze raz zauważyć, że skarżąca – zainteresowana zwolnieniem od wnoszenia opłat – nie przedstawiła dokumentacji medycznej (nie zaś dowodu świadczonych usług), która uzasadnia regularne, stałe zabiegi medyczne.
Wiek skarżącej w sposób naturalny wywołuje konieczność poddawania się częstym kontrolom lekarskim, nie oznacza jednak ponoszenia stałych, ponadprzeciętnych kosztów leczenia czy regularnego poddawania się zabiegom medycznym.
Organy nie kwestionowały również tego, że skarżąca korzysta z pomocy psychologicznej. Należy jednak zauważyć, że z zaświadczenia z dnia 28 kwietnia 2021 r. (k. 126) wynika wprawdzie, że pacjentka jest "chora", ale nie wskazano rozpoznania, ponadto również w tym przypadku skarżąca nie dowiodła ponoszenia stałych, ponadprzeciętnych kosztów.
Dostrzegając szczególną sytuację zdrowotną, materialną i zawodową skarżącej należało kierować się zasadą ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Organ dokonał prawidłowej oceny sytuacji skarżącej
i wypracował kompromis, zwalniając skarżącą w części z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt jej matki w DPS. Nie można tracić z pola widzenia, że skarżąca jest osobą aktywną zawodowo, a przy tym posiada istotny majątek, jest w stanie wynajmować mieszkanie (1750 zł miesięcznie) czy opłacać różnego rodzaju usługi, w tym niewątpliwie pielęgnacyjne – np. masaż twarzy i stóp – łącznie 90 zł (k. 156 akt organu adm. I inst.), karnet "sił+fit" – 149 zł (k. 173 akt organu adm. I inst.), laser frakcyjny CO2 - 450 zł (k. 94 akt organu I inst.), zatem z pewnością jest w stanie przynajmniej częściowo partycypować w odpłatności za pobyt matki w DPS.
Okoliczność, że organ nie uczynił zadość postulatom skarżącej nie przesądza o nieuwzględnieniu przedstawionej przez nią argumentacji i nie świadczy o niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są spójne i logiczne. Nie sposób dopatrzyć się w działaniach naruszeń zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady ochrony zaufania, choć efekt końcowy (rozstrzygnięcie) nie jest zadawalające dla skarżącej.
Wobec powyższych argumentów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.