II SA/Lu 6/24

II SA/Lu 6/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1315/24 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 97 § 1 pkt 1, pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. N. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 31 października 2023 r., znak: IF-VII.7840.6.21.2023.DB w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Chełm z dnia 7 września 2023 r., znak: DAGI-AB.6740.1.81.2023; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 31 października 2023 r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia G. N., uchylił w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 7 września 2023 r., znak: [...] i na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 k.p.a. orzekł:
1) zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego: budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową, parking, wewnętrzne instalacje: wodno-kanalizacyjna, c.o., c.w.u., wentylacji, energetyczna, telekomunikacyjna, gazowa oraz zewnętrzne instalacje: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji dreszczowej i gazowa na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...] z uwagi na:
a) śmierć strony postępowania - R. P., zmarłego w dniu 17 lutego 2022 r.;
b) toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] z wniosku Miasta [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po H. P. zmarłym w dniu 30 maja 2005 r., będącym współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ew. [...] w obrębie [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...];
2. wezwać inwestora - M. i G. małż. N. do wystąpienia, w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia, do sądu powszechnego z wnioskiem o nabycie spadku po:
- D. W. C., zmarłej w dniu 15 marca 2000 r., będącej współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...],
- S. P., zmarłym w dniu 28 stycznia 2007 r., będącym współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...], [...] w celu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w przedmiotowej sprawie o pozwolenie na budowę.
W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska organ wskazał, że wnioskiem z 8 grudnia 2021 r. M. i G. N. zwrócili się o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, parking, wewnętrzne instalacje: wodno-kanalizacyjna, c.o., c.w.u., wentylacji, energetyczna, telekomunikacyjna, gazowa oraz zewnętrzne instalacje: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i gazowej na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...].
W ślad za organem I instancji, organ przyjął, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje, poza działkami inwestycyjnymi (nr ew. [...] i [...]), działki nr ew. [...], [...] i [...], ze względu na zlokalizowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz ze względu na zlokalizowanie stanowisk postojowych: bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]; w odległości 0,71 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości 1,0 m od granicy z działką nr ew. [...]. Jednocześnie podkreślił, że uzyskanie przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych poprzez możliwość usytuowania budynku na granicy z działką nr ew. [...], a także możliwość lokalizacji miejsc postojowych w odległości mniejszej niż wymagane 3 m od granicy działek nr ew. [...], [...] i [...] nie przesądza o braku oddziaływania projektowanych obiektów na zabudowę sąsiednich działek.
W toku czynności zmierzających do określenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organ I instancji ustalił, że zmarły następujące osoby: D. W. C. (data zgonu: 15 marca 2000 r.) i H. P. (data zgonu: 30 maja 2005 r.) - współwłaściciele działki nr ew. [...], a także R. P. (data zgonu: 17 lutego 2022) i S. P. (data zgonu: 28 stycznia 2007 r.) - współwłaściciele działek nr ew. [...] i [...]. Wbrew stanowisku organu I instancji, Wojewoda uznał jednak, że nie wszystkie z wymienionych osób zmarły przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał bowiem, że R. P. zmarł 17 lutego 2022 r., zaś wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu I instancji 8 grudnia 2021 r. W związku z tym organ orzekł, że w przypadku R. P. zaistniała podstawa zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W zakresie przesłanek wymienionych w tym artykule organ odnotował, że w sprawie nie ma możliwości wezwania spadkobierców R. P. do udziału w postępowaniu, gdyż wdowa po zmarłym wskazała następców prawnych, lecz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających nabycie praw spadkowych. Natomiast organ nie jest władny do samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony, gdyż dowodem następstwa prawnego może być jedynie postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Jednocześnie organ podkreślił, że z materiału dowodowego nie wynika, aby wobec spadku po R. P. działały osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej lub kurator wyznaczony przez sąd. W ocenie organu śmierć R. P. jako współwłaściciela działki nr ew. [...], nie czyni postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym.
W dalszej kolejności organ przyjął za bezsporny fakt, iż śmierć D. W. C., H. P. i S. P. nastąpiła przed datą wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W następstwie orzekł, że w stosunku do tych osób nie można mówić o śmierci stron, lecz o śmierci osób, które jako współwłaściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu, powinny być stroną postępowania, ale zmarły przed jego wszczęciem. W tych okolicznościach – zdaniem organu - podstawą zawieszenia postępowania jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś kwestia ustalenia następców prawnych wymienionych zmarłych stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie.
W następstwie, realizując obowiązki wynikające z art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, organ dokonał następujących ustaleń.
Za organem I instancji Wojewoda wskazał, że z wniosku Miasta [...] toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po H. P.. Z kolei w przypadku zmarłych D. W. C. oraz S. P. nie stwierdzono, aby toczyły się postępowania spadkowe, zaś w Rejestrze Spadkowym nie odnaleziono informacji o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia lub sądowych stwierdzeniach nabycia spadku, które dotyczyłby spadkobrania po wskazanych zmarłych. W tym stanie sprawy organ ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie kręgu uczestników omawianego postępowania.
Organ podkreślił, że zarówno w przypadku śmierci strony, jak i osób zmarłych przed wszczęciem postępowania, dowodem istnienia następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. W świetle art. 1025 § 2 ustawy Kodeks cywilny, znajdującego odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, następstwo prawne ze spadkobrania nie może być przedmiotem oświadczenia, jak również nie może wynikać z domniemania faktycznego. W tym stanie sprawy organ przyjął, że brak postanowienia sądu lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia powoduje w odniesieniu do osób zmarłych przed wszczęciem postępowania, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.
W dalszej kolejności organ wskazał, iż w odniesieniu do zmarłych D. W. C., H. P. i S. P. nie znajduje zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. gdyż działania uregulowane w tym przepisie dotyczą sytuacji śmierci strony w toku postępowania, a nie ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony i braku następców, co w przypadku śmierci H. P., D. W. C. i S. P. nie mało miejsca, albowiem problem w sprawie dotyczy kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu, których zawiadomienie o jego wszczęciu na wniosek skarżącego jest konieczne. Skoro natomiast osoby mogące występować jako strona zmarły przed zainicjowaniem postępowania, nie można zamiast ustalenia ich spadkobierców dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadków, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 30 § 5, art. 10 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Końcowo organ nawiązał do art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjmując, że organy prowadzące postępowanie nie posiadają legitymacji, aby wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku, wezwał do takiego działania stronę postępowania – inwestorów M. i G. N., którzy zdaniem organu, na zasadzie art. 4 ustawy Prawo budowlane, posiadają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po współwłaścicielu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.
W skardze do sądu G. N. (skarżący) wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 września 2023 r., a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 28 ust. 2, art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że:
- nieruchomości nr [...] oraz [...] znajdują się w obszarze ewentualnego oddziaływania planowanej zabudowy i w rezultacie nadanie ich właścicielom statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,
- "uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych w postaci zmniejszenia odległości granic działki od planowanych miejsc postojowych nie skutkuje tym, że normy techniczne tę sprawę regulujące, nie mogą uzasadniać nadania statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę właścicielom nieruchomości sąsiadujących z planowanymi miejscami postojowymi";
2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia (art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 140, art. 144 k.p.a.), w szczególności:
- z jakich powodów nieruchomości nr [...] oraz [...] znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji,
- z jakich norm prawnych (konkretnego przepisu) wynikać mają ograniczenia w ich zabudowie wskutek projektowanej inwestycji,
- czy istnieje zarządca tych nieruchomości,
- dlaczego z urzędu Prezydent Miasta [...] nie podjął czynności, w celu ustanowienia kuratora dla nieobecnych (art. 34 § 2 k.p.a.) do reprezentowania spadkobierców właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu, a także sam nie wszczął postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po D. C., R. P. i K. P., gdy takie postępowanie zainicjował po H. P., skoro uznał, że posiadają przymiot strony w postępowaniu;
3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postanowienie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku zawsze stanowi rozstrzygnięcie prejudycjalne w rozumieniu tej normy, gdy w przedmiotowej sprawie ustalono spadkobierców właścicieli nieruchomości nr [...] oraz [...], a więc nie ma przesłanek do zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zatem zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego organ przyjął, iż obszar oddziaływania nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę na obszarze działek nr [...] położonych w [...] przy ul. [...], obejmuje działki nr ew. [...], [...] i [...]. Następnie stwierdził, że spośród podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu z uwagi na posiadany interes prawny zmarły cztery osoby: D. W. C. i H. P. - współwłaściciele działki nr ew. [...], oraz R. P. i S. P. - współwłaściciele działek nr ew. [...] i [...]. Z uwagi na fakt, że R. P. zmarł już w trakcie toczącego się postępowania, organ orzekł o zawieszeniu postępowania z uwagi na śmierć strony na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmując natomiast, że śmierć pozostałych osób - D. W. C., H. P. i S. P. nastąpiła przed dniem wszczęcia postępowania, organ uznał, że ustalenie kręgu spadkobierców po wskazanych zmarłych stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się przed sądem postępowanie spadkowe po zmarłym H. P.. Wobec braku informacji o postępowaniach sądowych bądź notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia po D. W. C. i S. P., organ wezwał inwestorów (skarżący z żoną) do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych osobach, za podstawę przyjmując art. 100 § 1 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wbrew zarzutom skargi, należy podkreślić, że organ odwoławczy słusznie przyjął za organem I instancji, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje sąsiadujące działki nr [...]. Jak wynika z dokumentacji projektowej dołączonej do akt niniejszego postępowania, planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na granicy z działką budowlaną nr [...], a także zlokalizowanie 2 miejsc postojowych w odległości: 0,71 m od granicy z działką budowlaną nr [...] oraz 4 miejsc postojowych w odległości 1,0 m od granicy z działką budowlaną nr [...] i na granicy z działką nr [...]. Bliskość zlokalizowania inwestycji względem wymienionych działek, zdaniem sądu jednoznacznie przesądza, iż pozostają one w zasięgu oddziaływania inwestycji skarżącego. W konsekwencji organ prawidłowo wskazał właścicieli tych działek jako podmioty posiadające interes prawny w zainicjowanym przez skarżącego postępowaniu. Za prawidłowe należało także uznać stanowisko organu, iż uzyskana przez skarżącego i jego żonę zgoda na odstępstwo od przepisów budowlanych poprzez możliwość usytuowania inwestycji w opisanych warunkach w żaden sposób nie ogranicza prawdopodobieństwa jej oddziaływania na sąsiadujące nieruchomości.
W ocenie Sądu zgodzić należy się natomiast ze skarżącym co do tego, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak też – co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia – na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji.
Innymi słowy organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego, a więc zagadnienie bez uprzedniego rozstrzygnięcia którego nie jest w ogóle możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji musi wyrażać się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie.
W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju zagadnienie wstępne stanowi, po pierwsze, prawomocne zakończenie postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po H. P., a po drugie, prawomocne stwierdzenie nabycia spadków po D. W. C. i S. P. w przyszłym postępowaniu sądowym zainicjowanym przez inwestorów – skarżącego i jego żonę.
Dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy konieczne jest zatem rozstrzygnięcie czy w każdym przypadku w razie śmierci osoby, która powinna być stroną w postępowaniu administracyjnym, istnieje konieczność wykazania następstwa prawnego w sposób, o którym mowa w art. 1027 Kodeksu cywilnego, tj. w drodze stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia.
Niewątpliwie kwestia śmierci osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia tego postępowania budzi istotne wątpliwości i nie jest jednoznacznie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie podziela jednakże stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 724/20, gdzie stwierdzono, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.
W przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Pamiętać należy bowiem, że pozwolenie na budowę kształtuje prawa inwestora. W odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich czy też ich spadkobierców chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w art. 1025 § 1 kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego.
W następstwie także wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 kodeksu cywilnego, dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym. Nie odnosi się to natomiast do sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie lub nałożony obowiązek. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.
Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie sądu, zarówno zmarły H. P., co do którego toczy się już postępowanie spadkowe, jak i D. W. C. oraz S. P., co do których organ zobowiązał skarżącego i jego żonę do wszczęcia postępowania spadkowego, nie są podmiotami, którym miałyby zostać przyznane jakiekolwiek uprawnienia lub nałożone obowiązki we wszczętym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, także następcy prawni tych osób nie są również osobami, którym przyznano by uprawnienia lub nałożono obowiązki w postępowaniu. Uznać zatem należy, iż zidentyfikowanie tych osób służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dla realizacji takiego celu uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest niezbędne.
Skoro więc organ wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że w sprawie konieczne jest uprzednie uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, w świetle prezentowanych wywodów, takie stanowisko należy uznać za nieprawidłowe i prowadzące do wadliwego zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Powyższe rozważania skutkują także orzeczeniem o nieprawidłowości stanowiska organu w zakresie, w jakim orzekł on o zawieszeniu postępowania z uwagi na śmierć R. P. jako strony postępowania, przyjmując za podstawę art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zważyć należy, że zawieszenie postępowania w oparciu o pkt 1 wymienionego przepisu uwarunkowane jest spełnieniem dodatkowych przesłanek zawartych w tym artykule. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).
W ocenie Sądu, w realiach omawianej sprawy nie została spełniona przesłanka niemożności wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu. Analogicznie jak w przypadku osób zmarłych przed wszczęciem postępowania, organ nie miał podstaw do przyjęcia, że dla ustalenia kręgu podmiotów zainteresowanych – spadkobierców zmarłego R. P. konieczne jest sądowe lub notarialne udokumentowanie faktu dziedziczenia. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, okoliczność przedłożenia przez wdowę po zmarłym oświadczenia co do jego następców prawnych, tym bardziej umożliwiła organowi określenie i wezwanie do udziału w postępowaniu podmiotów-spadkobierców mających interes prawny.
Z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony.
O ile więc wezwanie spadkobierców zmarłej strony jest możliwe to brak jest podstaw do zawieszenie postępowania.
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa natomiast tego, w jaki sposób stwierdzony ma być fakt bycia spadkobiorcą zmarłej strony.
Zdaniem Sądu, również w tym przypadku, identycznie, jak przy zagadnieniu wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 kodeksu cywilnego, dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym. Nie odnosi się to natomiast do sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie lub nałożony obowiązek. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.
Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Żadna z osób wymienionych w pkt 2 postanowienia organu I instancji nie jest podmiotem, któremu miałyby zostać przyznane jakiekolwiek uprawnienia lub nałożone obowiązki we wszczętym postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Tak też następcy prawni tych osób nie są również osobami, którym przyznano by uprawnienia lub nałożono obowiązki w postępowaniu.
Zidentyfikowanie tych osób służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Dla realizacji tego celu nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach albowiem realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, w jakim jest mowa w art. 1025 kodeksu cywilnego.
Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w dowolny sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.).
W szczególności więc, gdy w sprawie nie ujawniono istnienia okoliczności, które wyłączałaby ustawowy porządek dziedziczenia, już samo ustalenie istnienia określonego stopnia pokrewieństwa pomiędzy zmarłą stroną i jej krewnymi można uznać za wystarczające do ustalenia następstwa prawnego.
Skoro bowiem krąg spadkobierców ustawowych został określony i wynika z ustawy (art. 931 - 940 kodeksu cywilnego) to w braku ujawnienia istnienia testamentu lub innych okoliczności wyłączających dziedziczenie ustawowe, już ustalenie określonego stopnia pokrewieństwa danej osoby w stosunku do zmarłego spadkodawcy pozwala na uznanie go za następcę prawnego zmarłego właściciela czy też współwłaściciela nieruchomości dla potrzeb określenia kręgu osób, które powinny być uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Ustalenia tych okoliczności może dokonać organ we własnym zakresie, współdziałając z inwestorem oraz tymi osobami, które już zostały ujawnione jako spadkobiercy zmarłej strony.
Dla ścisłości wymaga odnotowania, że postępowanie organu odwoławczego, który uwzględnił okoliczność, iż śmierć R. P. nastąpiła już po wszczęciu postępowania administracyjnego i skorygował postanowienie organu I instancji poprzez zmianę podstawy zawieszenia tego postępowania na art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. było słuszne. Niemniej jednak, jak wykazano powyżej, także ta przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego nie znajdzie zastosowania w analizowanej sprawie.
Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zastosowaniu przez organ art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., Sąd ocenia, że odpadła również zasadność rozstrzygnięcia organu w części, w jakiej na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązuje on skarżącego i jego żonę do zainicjowania sądowego postępowania spadkowego po zmarłych D. W. C. i S. P. w zakreślonym terminie.
W podsumowaniu Sąd stwierdza, że naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zakwalifikować należało jako naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Opisana wadliwość dotyczyła kwestii bezpośrednio warunkujących możliwość zawieszenia postępowania, a zatem było to naruszenie, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako, że identycznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.
Jak wskazano już wyżej ustalenie następców prawnych osoby zmarłej w toku, czy też przed datą wszczęcia postępowania służyć ma wyłącznie określeniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dla realizacji tego celu nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach albowiem realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu wynikającym z art.1025 kodeksu cywilnego.
Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w dowolny sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy zwrócić uwagę, że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się obecnie postępowanie spadkowe po zmarłym H. P.. Z istoty takiego postępowania wynika, że muszą w nim brać wszystkie osoby zainteresowane, a więc osoby, których praw dotyczy wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Krąg tych osób został już zidentyfikowany i znany jest również organowi. Skoro zaś ustalenie listy podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego służyć ma zapewnieniu im prawa do czynnego udziału w postępowaniu, to najpewniej, jak też i najszybciej, organ może osiągnąć ten cel włączając do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkie osoby zainteresowane, których praw dotyczy wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, a ustalone już w prowadzonym postępowaniu spadkowym. Dla realizacji takiego celu nie jest natomiast konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku.
Ponadto, organ dysponuje także oświadczeniem wdowy po R. P., w którym wskazano następców prawych zmarłego, a zatem i w tym zakresie ma możliwość ustalenia podmiotów posiadających interes prawny w toczącym się postępowaniu.
W szczególności - jak już wskazywano - gdy w sprawie nie ujawniono istnienia okoliczności, które wyłączałaby ustawowy porządek dziedziczenia, już samo ustalenie istnienia określonego stopnia pokrewieństwa pomiędzy zmarłą stroną i jej krewnymi można uznać za wystarczające do ustalenia następstwa prawnego. Skoro bowiem krąg spadkobierców ustawowych został określony i wynika z ustawy (art. 931 - 940 kodeksu cywilnego) to w braku ujawnienia istnienia testamentu lub innych okoliczności wyłączających dziedziczenie ustawowe, już ustalenie określonego stopnia pokrewieństwa danej osoby w stosunku do zmarłego spadkodawcy pozwala na uznanie go za następcę prawnego zmarłego właściciela czy też współwłaściciela nieruchomości dla potrzeb określenia kręgu osób, które powinny być uczestnikami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenia tych okoliczności może dokonać organ we własnym zakresie.
Podkreślić jednak trzeba, że zobowiązanie organu do ustalenia takich okoliczności we własnym zakresie nie oznacza, że w ich wyjaśnieniu nie powinien współdziałać także wnioskodawca. To bowiem w interesie wnioskodawcy pozostaje, by przedmiotowe postępowanie zakończyło się jak najszybciej i w warunkach, które wykluczałyby jego wznowienie w przyszłości.
Skoro zaś ustalenie następców prawnych zmarłych zainteresowanych służyć ma zapewnieniu im prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zdaniem Sądu, także te osoby powinny współpracować z organami prowadzącymi postępowanie. Brak takiej współpracy, w szczególności zaś odmowa podania informacji dotyczących własnego następstwa prawnego po zmarłym, może skutkować tym, że w razie przeprowadzenia postępowania bez udziału takich osób, nie będą one mogły powołać się na przesłankę wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty poniesione przez skarżącego składały się kwoty: 100 zł uiszczonego wpisu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.