II SA/Lu 596/23

II SA/Lu 596/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1b, art. 17b ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Komajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 maja 2023 r., znak: SKO.SKO/40/379/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 12 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania W. L. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Biłgoraj (dalej także jako: Wójt) z dnia 12 października 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 13 września 2022 r. W. L. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L.
Decyzją z dnia 12 października 2022 r. Wójt odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wskazując jako negatywną przesłankę: datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako: u.ś.r.).
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 maja 2023 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnośnie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ powołał się na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne.
W dalszych wywodach Kolegium wskazało, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie jest na tyle duży, aby uzasadniał konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Ponadto organ podkreślił, że skarżący w pełni nie zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż występuje o dopłaty do gospodarstwa.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wskazano, że organy dokonały błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że zakres opieki nad matką pozwala skarżącemu podjęcie pracy zarobkowej oraz pracę w gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżącego zakres sprawowanej opieki, jej wymiar czasowy oraz konieczność stałego wsparcia uzasadniania przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wyjaśniono także, że dopłaty do gospodarstwa z ARiMR są pobierane w związku z jego ugorowaniem, a nie prowadzeniem produkcji rolnej. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej z podstaw odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w dwóch kwestiach, tj.: rezygnacji skarżącego z prowadzenia należącego do niego gospodarstwa rolnego oraz związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Bezspornym jest fakt, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,74 ha fizycznych - 0,9540 ha przeliczeniowych. Skarżący w 2022 r. oraz 2023 r. złożył wniosek o dopłaty obszarowe (k. 26-28 akt adm.). W skardze strona podnosi, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, gdyż stanowi ono nieużytki, jest ugorowane i to w związku z tym faktem pobiera dopłaty obszarowe.
Zdaniem tut. Sądu w związku z deklarowanym przez skarżącego pobieraniem dopłat bezpośrednich w ramach wspólnej polityki rolnej UE do gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Kolegium wynika, że w 2022 r. skarżący uzyskał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie oraz uzupełniającą płatność obszarową), a także płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Ponadto złożył również wniosek o przyznanie przedmiotowych dopłat w 2023 r. (k. 26-28 akt adm.).
Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2022 r., poz. 1775, ze zm.; aktualnie uchylonej, ale w oparciu o którą przyznano płatności w 2022 r.), użyte w ustawie określenia "rolnik" oznaczają rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1307/2013 (tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009; Dz. Urz. UE, seria L, nr 347, s. 608, ze zm.). W świetle definicji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia nr 1307/2013, pojęcia "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą (rozporządzenie uchylone z dniem 31 grudnia 2022 r.; aktualnie analogiczną definicję zawiera art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013; Dz. Urz. UE, seria L, nr 435, s. 1, ze zm.). Działalność rolnicza (art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013) oznacza: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub - prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, których użytki rolne obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy i które nie prowadzą na tych obszarach działań minimalnych określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b).
Jeśli chodzi o płatność ONW, to płatności tych udzielało się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zgodnie z zastosowaniem w danym państwie członkowskim (art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, Dz. Urz. UE seria L, nr 347, s. 487, ze zm.; § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz. U. z 2015 r., poz. 364, ze zm.).
Przywołane przepisy stanowiły podstawę przyznania skarżącemu dopłat rolnych w 2022 r., zostały uchylone z końcem 2022 r. Nowe regulacje prawa europejskiego w zakresie wsparcia rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (w tym dopłat rolnych) – wspomniane wyżej rozporządzenie 2021/2115, które weszło w życie co do zasady z dniem 1 stycznia 2023 r., opiera się na motywie wspierania rolników aktywnych zawodowo. Zgodnie z motywem 19 rozporządzenia: "W celu dalszej poprawy realizacji celów WPR wsparcie dochodu należy ukierunkować na rolników aktywnych zawodowo. Aby zapewnić wspólne podejście na poziomie unijnym, należy ustanowić ramową definicję terminu "rolnik aktywny zawodowo" zawierającą najważniejsze elementy. W swoich planach strategicznych WPR państwa członkowskie powinny na podstawie obiektywnych warunków określić, których rolników uznaje się za rolników aktywnych zawodowo". Na motywie wsparcia rolników aktywnych zawodowo oparta jest najbardziej ogólna forma wsparcia finansowego – roczna płatność obszarowa niezwiązana z wielkością produkcji (motyw 56). Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia, to państwa członkowskie określają w swoich planach strategicznych WPR definicje m.in. "działalności rolniczej" i "rolnika aktywnego zawodowo". Jednakże prawodawca unijny zawarł wskazania modelowe co do kształtu takiej definicji na poziomie prawodawstwa krajowego, wskazując w art. 4 ust. 5 rozporządzenia, że "rolnika aktywnego zawodowo" definiuje się w taki sposób, aby zagwarantować, że wsparcie będzie przyznawane wyłącznie osobom fizycznym lub prawnym bądź grupom osób fizycznych lub prawnych prowadzącym działalność rolniczą na co najmniej minimalnym poziomie, przy czym niekoniecznie ze wsparcia należy wykluczyć rolników prowadzących działalność rolniczą i nierolniczą lub rolników prowadzących działalność rolniczą w niepełnym wymiarze godzin. Motywy wsparcia wyłącznie rolników aktywnych zawodowo są jednoznacznie wyrażone w dalszych regulacjach, dotyczących bardziej szczegółowych warunków przyznawania płatności (zob. w odniesieniu do płatności bezpośrednich – w szczególności – art. 20: państwa członkowskie przyznają rolnikom aktywnym zawodowo płatności bezpośrednie niezwiązane z produkcją na warunkach określonych w niniejszej sekcji i doprecyzowanych w planach strategicznych WPR państw członkowskich; zob. też w zakresie płatności bezpośrednich – art. 18 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 3, art. 27 ust. 1; w odniesieniu do wsparcia w ramach tzw. schematu na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt – art. 31 ust. 1 i 2; w odniesieniu do wsparcia związanego z produkcją – zob. art. 32 ust. 1; w odniesieniu do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami – dawna płatność ONW – art. 71 ust. 2; w odniesieniu do wsparcia na narzędzia zarządzania ryzykiem na warunkach – art. 76 ust. 2).
Do powyższych regulacji prawa unijnego, jako głównego źródła przesłanek materialnoprawnych przyznawania płatności, odsyłają przepisy krajowe, obowiązujące od 15 marca 2023 r. – to jest ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 412; zob. w szczególności art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy).
Z przytoczonych regulacji wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do obydwu form wsparcia rolników, przyznanie płatności jest uwarunkowane prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zasada ta obowiązywała na gruncie regulacji, na podstawie których przyznano skarżącemu płatności w 2022 r., została również wyrażona w regulacjach obowiązujących aktualnie, od 2023 r. Nie da się zatem logicznie uzasadnić tezy, że można pobierać dopłaty do gospodarstwa rolnego w sytuacji zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Taka teza pozostaje w sprzeczności z podstawową przesłanką definicji "rolnika aktywnego zawodowego", do którego kierowane są dopłaty w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Innymi słowy: pobieranie dopłat wyklucza spełnienie podstawowej przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.ś.r. Dlatego też sam fakt pobierania dopłat obszarowych do gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczy o nie zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego w świetle powołanych powyżej regulacji.
Z uwagi na powyższe ustalenia odnoszące się do pobierania przez skarżącego dopłat obszarowych, które nie pozwalają na uznanie, że skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, okoliczność intensywnej opieki sprawowanej przez niego nad matką nie może być podstawą do uchylenie zaskarżonych decyzji w sprawie. Skoro bowiem w świetle przytoczonych argumentów nie można zasadnie uznać, że skarżący zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, to nie istnieje również związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.