II SA/Lu 596/21

II SA/Lu 596/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1199/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 1, art. 10, art. 12, art. 21 ust. 2 pkt 2, art.2, , art. 17  ust. 2 pkt 5
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 136, art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
art. 5 ust.1, 2, art. 1 ust.2, art. 9, art. 7 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. P., M. R. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania H. S. P., M. S. R., M. A. K., reprezentowanych przez adwokat K. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] października 2020 r., znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej byłą własność P. P., oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]) oraz umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]), położonej w L. przy ul. [...].
Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] września 1956 r., znak: [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] ha, stanowiąca własność P. P. w L.. Przejęcia wywłaszczonego terenu dokonano na rzecz F. S. C. im. B. B. w L. na podstawie art. 1, 10 i 12 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.), dalej jako "dekret z 1949r."
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018r. (sprecyzowanym na wezwanie organu w dniu [...] sierpnia 2018r.) spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości tj. H. P., M. R. i M. K., reprezentowani przez adw. K. W. wystąpili o zwrot dawnej działki nr [...] (oznaczonej następnie w wyciągu rejestrów pomiarowych z 1951r. nr ewid.[...]), w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewid. nr [...] i nr ewid. [...], podnosząc, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod F. S. C. w L. (dalej [...]).
Postanowieniem z dnia [...] września 2018r. Wojewoda jako organ właściwy do rozpoznania sprawy wyznaczył Starostę L..
W toku postępowania zgromadzono m.in. następujące dokumenty: kopię orzeczenia o wywłaszczeniu, kopię postanowienia Sądu Powiatowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt II Ns [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym w dniu [...] września 1964 r. P. P. nabyła w całości siostra W. P., kopie postanowień Sądu Rejonowego w L.: z dnia [...] marca 1987 r., sygn. akt II Ns [...], z których wynika, że spadek po zmarłej W. P. nabył w całości Z. P., z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt II Ns [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym Z. P. nabyły: żona H. S. P. oraz córki M. S. R. i M. A. K. (po [...] części każda z nich); odpis zwykły księgi wieczystej KW Nr [...], z którego wynika, że działka nr ewid. [...] położona w obr. [...] w L. przy ul. [...] stanowi obecnie własność Gminy M. L. i znajduje się w części w użytkowaniu wieczystym [...] [...] - [...] (dalej PZD ROD "[...]") odpis zwykły księgi wieczystej Nr [...], z którego wynika, że działka nr [...] położona w obr. [...], przy ul. [...] stanowi własność Gminy M. L., znajdując się w części w użytkowaniu PZD ROD "[...]" (organ omyłkowo wskazał ROD "[...]" – k.44 akt admin.).
Wraz z pismem z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta L. przekazał organowi prowadzącemu postępowanie dokumentację geodezyjno-prawną zarejestrowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym pod nr [...], obejmującą rozliczenie powierzchni dawnej działki nr [...] (hip. 23). Z rozliczenia tego wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (oznaczonej symbolami [...]) jest G. L.. Działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym PZD ROD "[...]". Powierzchnia tej nieruchomości [...] stanowi obszar objęty wnioskiem o zwrot i została oznaczona jako działki nr [...], [...] i [...] (mapa - k. 82 akt admin.). Pozostała część działki nr [...] o pow. [...] ha oznaczona jako działka nr [...], nie została objęta wnioskiem o zwrot.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta L. o przesłanie kopii planu zagospodarowania przestrzennego, jak również innych dokumentów planistycznych, np. planu realizacyjnego, koncepcji programowo-przestrzennych obowiązujących dla zaznaczonego na mapie terenu w dacie wywłaszczenia tj. w dniu [...] września 1956 r. W odpowiedzi Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że w zasobie akt budowlanych nie posiada zatwierdzonej dokumentacji planistycznej obejmującej nieruchomość oznaczoną dawnym nr [...], położoną przy ul. [...] w L..
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji zwrócił się także do PZD o przesłanie kopii dokumentów potwierdzających datę utworzenia ogrodu działkowego na spornym terenie oraz udzielenie informacji, czy ww. ogród działkowy stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych; zwrócił się także o przekazanie danych adresowych działkowców użytkujących parcele ogrodowe i kopie dokumentów potwierdzających ich uprawnienia do korzystania z poszczególnych parceli.
W odpowiedzi PZD wraz z pismem z [...] lutego 2019 r. przesłał: potwierdzenie wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady PZD dot. ROD "[...]", z którego wynika, że ww. pracowniczy ogród działkowy powstał w 1957 r. i spełnia warunki pracowniczego ogrodu działkowego stałego (k. 151 akt admin.); umowy dzierżawy działkowej zawartej pomiędzy PZD ROD "[...]" a poszczególnymi działkowcami, uchwały zarządu ROD "[...]" w sprawie potwierdzenia przyjęcia w poczet członków PZD i przydzielenia działek, które znajdują się na przedmiotowym terenie, decyzję przydziału działek poszczególnym działkowcom, deklaracje członkowskie działkowców; kopię decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2014 r. z której wynika, że PZD z dniem [...] stycznia 2014 r. nabył prawo użytkowania zajmowanej przez ROD "[...]" nieruchomości stanowiących własność G. L., oznaczonej m.in. jako część działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Urząd Miasta L. poinformował ponadto organ I instancji, że w dacie wywłaszczenia tj. na [...] września 1956 r. dla przedmiotowej działki, jedynym materiałem planistycznym jest rysunek planu "L. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego". Plan ten został sporządzony przez M. - W. P. P. B. M. Oddział L. (Nr [...]/53), rysunek nie posiada jednak żadnych klauzul zatwierdzenia.
Podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2019 r. ustalono, że obszar oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej symbolami [...] leży w ogrodzeniu ogrodów działkowych ROD "[...]". Obszar oznaczony [...] zajęty jest pod zagospodarowane parcele ogrodowe oraz ogólnodostępne alejki. Teren wykazany jako nr [...] pełni funkcję dojazdu i dojścia do parceli ogrodowych, porośnięty jest trawą (wykoszoną), a wzdłuż ogrodzenia nasadzono rząd drzew. Niewielki fragment obszaru [...] stanowi część jednej z parceli ogrodowych. Teren wykazany w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako [...], położony poza ogrodzeniem ogrodów działkowych, stanowi część drogi dojazdowej utwardzonej kostką brukową. Pomiędzy drogą dojazdową a ogrodzeniem ogrodów działkowych znajduje się niewielki pas zieleni na którym zlokalizowany jest słup oświetleniowy oraz drzewa.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Architektury Urzędu Miasta L. o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii planów budowy i rozbudowy [...] powstałych w okresie od 1948 r. do końca lat pięćdziesiątych XX w., zaś pismem z [...] września 2019 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w L. o informację, czy w zasobach Archiwum znajduje się dokumentacja pochodząca z lat 1947 - 1956 w postaci planów budowy lub rozbudowy [...] lub innych dokumentów planistycznych, np. planów realizacyjnych, czy planów zagospodarowania obejmujących taką inwestycję.
W wykonaniu wezwania, do akt wpłynęły uwierzytelnione kopie materiałów archiwalnych dotyczących budowy [...], z których wynika, że na wywłaszczonym terenie położonym po przeciwnej stronie ul. [...] w odniesieniu do głównej zabudowy fabryki, przy torach kolejowych planowano urządzenie O. [...] oraz budowę budynków mieszkalnych w ramach "osiedla awaryjnego". W poczet materiału dowodowego zostały włączone również udostępnione przez Centralne Archiwum Wojskowe oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze terenu z lat 1954, 1958, 1973, 1976 i 1980.
Na podstawie powyższych dokumentów organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2020 r. o odmowie zwrotu spornej nieruchomości w obszarze aktualnej działki nr [...] i umorzył postępowanie w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] stwierdzając, że ta działka nie leży w obszarze nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z [...] września 1956r.
W odwołaniu H. P., M. R. i M. K. reprezentowane przez adwokat K. W. domagały się zmiany tej decyzji poprzez orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka ewidencyjna nr [...], zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz. 1899), dalej jako "u.g.n.", art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie ich prawa własności, tym bardziej, że ani P. P., ani jego następcy prawni nigdy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewoda nie uwzględnił odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.
Wojewoda wyjaśnił, że w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeśli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podkreślił, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Nie można przy tym celu wywłaszczenia ustalać w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Wojewoda wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia były art. 1,10 i 12 dekretu z 1949 r. W dacie wywłaszczenia obowiązywała też ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepisy tej ustawy ściśle określały, w jakim trybie wyznacza się obszary ogrodów działkowych, a zasadą było, że obszary te przeznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Art. 5 ww. ustawy stanowił, że zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane były w warunkach określonych w art. 6, zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin.
W dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1953 r., z rysunku tego planu (bez klauzul zatwierdzenia), wynika, że nieruchomość ta przeznaczona była pod tereny użyteczności publicznej. Teren oznaczono symbolem 2, któremu w legendzie przyporządkowano opis "szkoły zawodowe". Z informacji Urzędu Miasta L. wynika, że Urząd nie posiada materiałów planistycznych obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia, ani dokumentacji dotyczącej planów budowy i rozbudowy [...] z lat 40-tych i 50-tych ubiegłego wieku. Na wywłaszczonym terenie położonym po przeciwnej stronie ulicy [...] w odniesieniu do głównej zabudowy fabryki, przy torach kolejowych, planowano natomiast urządzenie O. [...] oraz budowę budynków mieszkalnych w ramach "osiedla awaryjnego". Na zdjęciach lotniczych (fotografie z lat 1954 i 1958) widnieje budynek świetlicy zlokalizowany poza terenem zawnioskowanym do zwrotu. Grunt objęty wnioskiem pozostaje niezagospodarowany, lecz przecina go droga dojazdowa do świetlicy oraz wjazd na dalszą część nieruchomości. Na zdjęciach lotniczych pochodzących z lat 1973, 1976 i 1980 widoczne są urządzone ogrody działkowe, jak również droga dojazdowa do budynku świetlicy, która odpowiada obecnie istniejącej uliczce dojazdowej.
Zdaniem Wojewody, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że sporna nieruchomość oznaczona dawniej jako działka nr [...], wywłaszczona na potrzeby [...], już na początku lat 50-tych została w części nieobjętej wnioskiem o zwrot zajęta pod budowę świetlicy dla pracowników [...]. Z archiwalnych materiałów planistycznych oraz materiałów dotyczących budowy [...] wynika, że tereny objęte wywłaszczeniem przeznaczone były pod urządzenie O. [...] (szkoła, bursa, warsztaty szkolne, przyszkolne tereny sportowe) oraz budynki mieszkalne w ramach "osiedla awaryjnego". W skład powstających w tamtych latach przyzakładowych osiedli mieszkaniowych zwanych "osiedlami awaryjnymi" wchodziły zazwyczaj nie tylko budynki mieszkalne, ale budowana była również infrastruktura osiedla w postaci punktów obsługi handlowo - usługowej oraz powstawała infrastruktura społeczna w postaci np. domu kultury, szkoły przyzakładowej, przedszkola. Zdaniem organu, wywłaszczona nieruchomość nie była przeznaczona pod działalność produkcyjną zakładu, lecz pod urządzenia służące pracownikom fabryki. Na zawnioskowanej do zwrotu części ww. nieruchomości znajdowała się droga dojazdowa, która istnieje w tym przebiegu do dnia dzisiejszego. Pozostała część działki pozostawała początkowo niezagospodarowana, a następnie, jak wynika z fotografii lotniczej z 1973 r., została zagospodarowana pod ogrody działkowe.
Z pisma PZD z [...] lutego 2019 r. wynika, że na działce nr ewid. [...] ogród działkowy "[...]" istnieje od 1957 r., co potwierdza kopia wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady PZD. Z oględzin wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość położona jest w znacznej części w ogrodzeniu tego ogrodu, a częściowo wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do budynku dawnej świetlicy przyzakładowej [...]. Ogród działkowy, który powstał jako pracowniczy ogród przy [...], przeznaczony był dla pracowników fabryki, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy podanie jednego z pracowników fabryki z 1969 r. o przydzielenie "ogródka", skierowane do Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy [...] w L..
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że sporny teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została przejęta na potrzeby [...], nie planowano na niej obiektów o funkcji produkcyjnej i nieruchomość ta nie była w planie przeznaczona pod przemysł uciążliwy bądź nieuciążliwy. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot miała służyć zaspokojeniu potrzeb pracowników fabryki. Taką funkcję spełniała przyzakładowa świetlica z kinem, wybudowana na wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej uprzednio własność P. P., (w obszarze nie objętym wnioskiem o zwrot) wraz z drogą dojazdową do budynku świetlicy, której lokalizacja odpowiada istniejącej obecnie uliczce dojazdowej, jak również powstałe w późniejszym okresie przyzakładowe ogródki działkowe przeznaczone początkowo dla pracowników fabryki, o czym świadczy wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, z którego wynika, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]r" istnieje od 1957 r.
W związku z powyższym, nie było podstaw do orzeczenia zwrotu spornej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. P., M. R. i M. K., reprezentowane przez adwokat K. W. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając (podobnie, jak w odwołaniu) ich wydanie z naruszeniem: art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu spornej nieruchomości, pomimo że stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a organ dokonał niewłaściwej interpretacji treści orzeczenia o wywłaszczeniu; art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa. art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony poprzez odstąpienie od wnikliwego ustalenia prawdy obiektywnej i w konsekwencji poczynienie ustaleń rażąco sprzecznych z faktami oraz art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności skarżących, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że ani P. P., ani jego następcy prawni nigdy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących podnosiła, że pomimo upływu ustawowych terminów cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie wybudowano fabryki samochodów ciężarowych. Posługiwanie się przez organ lapsusem słownym i twierdzenie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem nastąpiło ono na potrzeby Fabryki (a nie na rzecz jej wybudowania) jest rażącym nadużyciem. Stanowisko organu, że ogrody działkowe istniejące na wywłaszczonej nieruchomości powstały jako pracownicze ogródki działkowe przy [...] przeznaczone dla pracowników fabryki jest sprzeczne z literalnym brzmieniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a także nie znajduje uzasadnienia w wiarygodnym materiale dowodowym: organ dokonał tych ustaleń na podstawie informacji dotyczących historii ROD "[...] " dostępnych na stronie internetowej PZD Okręg w L. oraz oparł się na piśmie Urzędu Miasta L. z dnia [...] lutego 2019r. (w którym stwierdzono, że sporna nieruchomość miała być przeznaczona pod tereny użyteczności publicznej), choć z pisma tego wynika, że Urząd Miasta nie posiada materiałów planistycznych obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia, a z pisma z [...] września 2019r. wynika ponadto, że nie posiada dokumentacji dotyczącej planów budowy i rozbudowy fabryki. Celowe posługiwanie się przez organ stwierdzeniem "na potrzeby [...]" z pominięciem literalnego brzmienia orzeczenia o wywłaszczeniu tj. "na rzecz" [...] oraz powoływanie się przez organ na zajęcie części wywłaszczonej nieruchomości na wybudowanie świetlicy dla pracowników [...] (z podkreśleniem iż pozostaje ona poza wnioskiem o zwrot), jest - zdaniem pełnomocnika skarżących - nie do zaakceptowania. Powoływanie się przez organ na materiały archiwalne dotyczące budowy obiektów fabryki po przeciwnej stronie ul. [...], czy zdjęcia lotnicze jest nieuzasadnione, nie ma żadnych racjonalnych powodów by uznać, że wywłaszczona nieruchomość nie była przewidziana pod działalność produkcyjną zakładu pracy, lecz pod urządzenia służące pracownikom fabryki. Poza tym, organ sam stwierdził, że dopiero w 1973r. na spornym terenie widoczne były ogrody działkowe.
Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a więc organ powinien orzec o zwrocie spornej nieruchomości na rzecz skarżących. Odmowa zwrotu stanowi naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. O tym, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną, przesądził Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyrokach z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 i z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, wyjaśniając, że realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie dość, że naruszono interes P. P. przez odjęcie jego prawa własności i nie zrealizowano celu orzeczenia o wywłaszczeniu, to pozbawiono jego oraz jego następców prawnych odszkodowania za wywłaszczenie. Doszło zatem do rażących zaniedbań ze strony organów Państwa, których nie sposób zaakceptować.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (powoływanej wyżej jako "u.g.n".) Zgodnie z tym przepisem - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (powoływanego wyżej jako "dekret z 1949r.), co wynika z art. 216 u.g.n., a w trybie tej ustawy została wywłaszczona objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane.
Nie jest też kwestionowane, że skarżący żądają zwrotu części działki o dawnym nr [...], obecnie stanowiącej część działki o aktualnym nr ewid. [...] będącej własnością G. L., która obecnie jest w całości zajęta i wykorzystywana w ramach prawa użytkowania przez ROD "[...]". Wskazana we wniosku działka oznaczona obecnie nr ewid. [...] nie wchodzi w obszar wywłaszczonej nieruchomości o dawnym nr [...], dlatego w tej części postępowanie zostało umorzone, zaś skarżący tego rozstrzygnięcia nie kwestionują.
Spór sprowadza się do prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia spornej działki (o dawnym nr [...], obecnie [...]) i dokonania oceny, czy urządzenie na niej ogrodów działkowych mieściło się w celu, na jaki została ona wywłaszczona.
Po dokonaniu analizy zgromadzonych materiałów dowodowych Sąd stwierdził, że stanowisko organów obu instancji, że w celu wywłaszczenia spornej nieruchomości mieściło się także urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych – obecnie ROD "[...]" - jest dostatecznie uzasadnione.
Zasadą jest, że cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, jednak w sytuacji, gdy w dacie wywłaszczenia został on określony ogólnie, odkodowanie tego celu (jego wyinterpretowanie) następuje na podstawie dokumentacji (w szczególności planistycznej) z okresu wywłaszczenia.
Cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został określony w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] września 1956 r. ogólnie: "na rzecz F. S. C. w L." i "dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Wbrew stanowisku skarżących, cel nie został zawężony wyłącznie do "budowy", jak to miało miejsce w przypadku innych inwestycji, znanych sądowi z urzędu (np. "na cele budowy (...) zakładu kaletniczego", II SA/Lu 1022/16, czy "na cele budowy toru kartingowego i autodromu", II SA/Lu 1011/16). Podkreślić przy tym należy, że przepisy dekretu z 1949 r., na podstawie którego została wywłaszczona sporna nieruchomość, nie wymagały w orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazywania szczegółowego celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tego dekretu, orzeczenie powinno zawierać w szczególności: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło i – jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Wobec braku prawnego obowiązku określania w orzeczeniu o wywłaszczeniu szczegółowego celu wywłaszczenia, faktycznie celu tego zazwyczaj nie precyzowano, a więc nie wskazywano dokładnie, co ma być realizowane na wywłaszczonej nieruchomości.
W konsekwencji, organy administracji, rozpatrując obecnie wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tego dekretu, zmuszone są zwykle odkodować ów cel na podstawie innych dokumentów, okoliczności wywłaszczenia, a także przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – wywłaszczenie "na rzecz [...]" wymagało od organu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, umożliwiającego ustalenie, jak w dacie wywłaszczenia planowano zagospodarować przejmowaną od P. P. nieruchomość.
Bezsporne jest, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło już po rozpoczęciu działalności produkcyjnej (w 1951r. – fakt znany powszechnie) przez F. S. C. w zakładach produkcyjnych znajdujących się przy ulicy [...].
Ustalając w jakim celu zostały wywłaszczone tereny po drugiej stronie tej ulicy, naprzeciwko fabryki, organ I instancji zasadnie poszukiwał archiwalnej dokumentacji, w szczególności planistycznej i budowlanej, z której by wynikało, jakie obiekty były planowane w dacie wywłaszczenia na tym terenie, w szczególności, czy miały być na nim budowane kolejne obiekty produkcyjne [...], czy też miały to być inne obiekty i urządzenia (nie produkcyjne), związane z potrzebami przedsiębiorstwa jakim było [...].
W ocenie Sądu, organy zasadnie ustaliły, że celem nabywania nieruchomości na rzecz [...] po tej stronie ulicy [...] było zaspokajanie potrzeb socjalnych i zawodowych pracowników tej Fabryki. Z dokumentów wynika, że na tej części planowano obiekty użyteczności publicznej związane z potrzebami pracowników przedsiębiorstwa [...]. Jeszcze przed wywłaszczeniem z [...] września 1956r. w tym terenie wybudowano dla pracowników fabryki świetlicę zakładową, w której następnie mieściło się kino "[...]". Powstanie świetlicy na tym terenie (a więc po drugiej stronie ulicy [...]) potwierdzają m.in. dokumenty na k. 57, 59, 68, 77, 62 (wniosek [...] z [...] grudnia 1954r. do Prezydium WRN w sprawie wywłaszczenia działki P. P. o pow. [...] ha), k.64 (pismo [...] z [...] marca 1955r. do Ministerstwa Przemysłu Maszynowego potwierdzające wybudowanie takiej świetlicy w 1951r.). Z tego ostatniego pisma (k.64) wynikają zamiary [...] istniejące od początku działalności tej Fabryki, co do dalszego zagospodarowania tego terenu i możliwości jego wywłaszczenia na potrzeby, inne niż budowa, czy rozbudowa hal produkcyjnych. W piśmie tym wskazywano na potrzebę nabycia terenu pod budowę Ośrodka Szkoleniowego, w tym boiska sportowego. Wynika z niego również to, że dokładny sposób zagospodarowania tego terenu ulegał zmianom, aczkolwiek nie ma wątpliwości, że teren miał być zagospodarowany dla szeroko rozumianych potrzeb [...], a więc nie tylko pod budowę zakładu produkcyjnego; to samo wynika z
rysunku planu - "L. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego" (k.156-158 akt admin.), który nie został ostatecznie zatwierdzony. Z dokumentów archiwalnych, z okresu poprzedzającego wywłaszczenie spornej nieruchomości (k. 386-394 akt admin.), również wynika, że po tej stronie ulicy [...] (naprzeciwko istniejącej fabryki - [...] planowano lokalizację osiedla "awaryjnego" (budynki mieszkaniowe F, G, H), ośrodka szkoleniowego (szkoła, warsztaty, bursy oraz przyszkolne tereny sportowe) oraz ośrodka administracyjnego.
Poza sporem jest, że obiektów tych nie zrealizowano, natomiast na części tego terenu urządzono przyzakładowe ogródki działkowe przeznaczone dla pracowników fabryki.
Mając na uwadze zgromadzoną dokumentację archiwalną organ stwierdził, że skoro przejęcie terenu po drugiej stronie ulicy [...] nastąpiło nie pod budowę obiektów o funkcji produkcyjnej, lecz pod realizację obiektów i urządzeń mających służyć zaspokojeniu potrzeb pracowników fabryki, to w takim celu mieściło się również urządzenie pracowniczych ogródków działkowych.
Skarżący kwestionują to stanowisko.
Odnosząc się do tej kwestii Sąd uznał, że stanowisko skarżących nie jest uzasadnione w świetle okoliczności sprawy i obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów. Należy bowiem zauważyć, że w okresie dokonywania wywłaszczenia spornej nieruchomości obowiązywały przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949r., nr 18, poz.117 ze zm.), dalej jako "u.p.o.d.". Przepisy tej ustawy nakładały na zakłady zatrudniające ponad 200 osób obowiązek zakładania i utrzymywania ogrodów działowych stałych dla swych pracowników i ich rodzin (art. 5 ust. 2). Ustawa ta jako zasadę wprowadzała, że obszary ogrodów działkowych przeznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust.1). Obowiązek założenia ogrodu spoczywał natomiast na gminach (art. 5 ust. 1) oraz – co należy podkreślić - na zakładach pracy. Na podstawie przepisów tej ustawy tylko gmina miała prawo nabywać odpowiednie tereny na ten cel w drodze wywłaszczenia, co wynikało wprost z art. 7 ust.3 tej ustawy, uprawnienia takiego też ustawa nie przewidywała natomiast dla zakładów pracy, które miały "zakładać i utrzymywać ogrody działkowe" (...) "w warunkach określonych w art. 6". Nie oznacza to jednak, że nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia przez duży zakład pracy pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych nie mogło następować na zasadach ogólnych dotyczących wywłaszczenia, a więc w ramach ("przy okazji") nabywania nieruchomości na cele związane z urządzeniem i funkcjonowaniem takiego zakładu jako przedsiębiorstwa państwowego. Dla stwierdzenia, czy w danym przypadku założenie pracowniczych ogrodów działkowych przez zakład pracy, stosownie do art. 5 ust. 2 u.p.o.d., mogło mieścić się w ogólnym celu wywłaszczenia nie można bowiem pomijać przepisów regulujących tryb i zasady wywłaszczenia, na podstawie których dokonano wywłaszczenia. W niniejszej sprawie był to dekret z 1949r. Wywłaszczenie w trybie dekretu następowało wyłącznie wtedy, gdy było to niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. – art. 1 dekretu. Prawo wywłaszczenia przysługiwało zaś m.in. przedsiębiorstwom państwowym – art. 2 pkt 2 dekretu. Jednocześnie, jak wyżej wskazano, dekret nie wymagał w orzeczeniu o wywłaszczeniu określania celu wywłaszczenia, a wnioskodawca we wniosku miał obowiązek wskazywać jedynie ogólny cel wywłaszczenia – art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu. Orzeczenie o wywłaszczenie miało natomiast wskazywać tylko to, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło – art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu. Skoro więc w dacie wywłaszczenia spornej w niniejszej sprawie nieruchomości obowiązywały przepisy u.p.o.d., które nakładały na duże zakłady pracy (zatrudniające ponad 200 osób), w tym będące przedsiębiorstwami państwowymi, obowiązek zakładania i utrzymywania pracowniczych ogródków działkowych i jednocześnie obowiązujące wówczas przepisy dekretu z 1949r. przyznawały takim przedsiębiorstwom prawo przejmowania i nabywania nieruchomości w trybie wywłaszczenia (art. 2 dekretu z 1949r.), to usprawiedliwiony jest pogląd organu, że w ramach ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia ("na rzecz [...]"), dopuszczalne było urządzenie, na wywłaszczonej dla tego zakładu (przedsiębiorstwa) nieruchomości, pracowniczych ogródków działkowych. Chociaż u.p.o.d. nie przewidywała na cel realizacji pracowniczych ogródków działkowych prawa nabywania nieruchomości w trybie wywłaszczenia przez (duże) zakłady pracy (jak wyżej wyjaśniono, tylko gmina mogła nabywać na podstawie u.p.o.d. w ten sposób nieruchomości pod takie ogródki), to jednak w sytuacji, gdy wywłaszczenie dokonywane było "na rzecz" przedsiębiorstwa państwowego (dużego zakładu pracy) na podstawie dekretu z 1949r., wywłaszczenie mogło następować także dla urządzenia pracowniczych ogródków działkowych (dla pracowników tego zakładu) w ramach innych potrzeb tego przedsiębiorstwa. Pracownicze ogrody działkowe - w świetle art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.d. – to "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku (...), którego celem jest "stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Przepis art. 1 u.p.o.d. wprost stanowił, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Stosownie zaś do art. 9 u.p.o.d. – pracownicze ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników.
W związku z powyższym, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że w ramach wywłaszczenia nieruchomości "na rzecz [...]" na podstawie dekretu z 1949r. dopuszczalne było urządzenie – na terenach znajdujących się naprzeciwko zakładów fabryki - pracowniczego ogrodu działkowego. Wywłaszczenie zostało dokonano na realizację i funkcjonowanie dużego przedsiębiorstwa państwowego, którego ustawowym obowiązkiem było m.in. zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników tego przedsiębiorstwa, w tym sformułowanych w art. 1 ust. 2 u.p.o.d. w ramach pracowniczego ogrodu działkowego. Z zachowanych dokumentów wynika, że nabycie spornej nieruchomości podyktowane było koniecznością zabezpieczenia potrzeb socjalnych i zawodowych pracowników fabryki, a taką funkcję niewątpliwie spełniał również pracowniczy ogród działkowy.
Skarżący kwestionują, że ROD "[...]" powstał z przekształcenia pracowniczego ogrodu działkowego przy [...].
Zarzut nie jest zasadny. Wystarczającym dowodem utworzenia na spornej działce o aktualnym nr ewid. [...], pracowniczych ogródków działkowych jest – w ocenie Sądu - znajdujący się w aktach wniosek pracownika [...] - J. L. z [...] marca 1969r., skierowany do Zarządu pracowniczych ogródków działkowych przy [...] w L. o przydzielenie mu ogródka (k.135 akt admin.); podkreślić należy, że wniosek ten został uwzględniony, co potwierdza wyrażony na tym wniosku w dniu [...] września 1969r. przydział ("Przydzielam Nr [...]"). Zachował się w dokumentacji PZD podobny wniosek Z. G. z [...] lipca 2005r. (k. 138), który również został skierowany do Zarządu pracowniczych ogródków działkowych przy [...] w L.. Ogród ten powstał jako "Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w 1957r., co wynika z wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców (k. 181 akt admin.). Ponadto zrealizowanie pracowniczych ogródków działkowych pod drugiej stronie ulicy [...], naprzeciwko fabryki [...], potwierdza również umowa z [...] marca 1972r. zawarta przez [...] o nabycie kolejnej nieruchomości (pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego) obok istniejących już ogrodów działkowych - pod pracowniczy ogród działkowy (k.94). Dokumenty te, zdaniem Sądu, były wystarczające do przyjęcia, że na spornej działce w ramach realizacji celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] września 1956r. powstał pracowniczy ogród działkowy, następnie przekształcony w ROD "[...]".
W świetle przedstawionych wyżej rozważań i wykładni obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości w ramach większej inwestycji (na rzecz) dużego przedsiębiorstwa, także w celu utworzenia pracowniczych ogródków działkowych, które pełniły rolę socjalną, jako urządzenia użyteczności publicznej.
Skarżący zarzucają, że zgromadzony materiał dowodowy, zwłaszcza planistyczny, był niewystarczający do stwierdzenia, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości było urządzenie pracowniczych ogródków działkowych.
Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest oczywiste, że upływ czasu działa niekorzystnie na postępowanie dowodowe – dokumenty ulegają zniszczeniu, a fakty ulegają zatarciu w pamięci świadków, przy czym należy podkreślić, że takie negatywne konsekwencje dotyczą wszystkich stron postępowania: taką samą trudnością jest bowiem ustalenie, że zrealizowany obiekt (urządzenie) mieścił się w celu wywłaszczenia (odmowa zwrotu), jak i to, że realizacja tego obiektu nie była objęta tym celem (zwrot). Podkreślić należy, że organ rozpatrujący wniosek strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma obowiązku poszukiwać dowodów uzasadniających wniosek. Okoliczność, że uprawnienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ulega przedawnieniu, nie powoduje, że w każdym wypadku, gdy nie zachowała się pełna dokumentacja planistyczna, nie jest możliwe ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Formalny brak terminu przedawnienia takiego żądania nie oznacza, że upływ czasu i zwlekanie z wszczęciem takiego postępowania administracyjnego przez zainteresowane strony nie będzie działało niekorzystnie dla nich. O ile więc postępowanie zostanie przeprowadzone wszechstronnie i starannie, a zgromadzone dowody oceniane łącznie będą wskazywać, że w zamierzeniu Państwa dokonującego wywłaszczenia mieściła się zrealizowana inwestycja, organ rozpatrujący wniosek o zwrot musi stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Cel wywłaszczenia w orzeczeniu z [...] września 1956r. (k.70 akt admin.) został określony ogólnie, lecz zgodnie z wymaganiami ówcześnie obowiązującego dekretu z 1949r. ("na rzecz" [...]. Organ zobowiązany był więc "odkodować" ten cel na podstawie dokumentów archiwalnych, które okazały się niezupełne ze względu na upływ czasu – skarżący wnieśli o zwrot spornej nieruchomości dopiero w czerwcu 2018r., a więc 62 lata po wywłaszczeniu. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W konsekwencji zasadnie uznały, że w ramach celu wywłaszczenia spornej nieruchomości "na rzecz [...]", mieściło się także urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, a w związku z faktycznym utworzeniem takich ogródków, cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Zarzuty skargi dotyczące błędnej interpretacji celu wywłaszczenia i niezrealizowania tego celu na spornej nieruchomości, z przedstawianych powodów, nie zasługiwały na uwzględnienie. Natomiast kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za sporną nieruchomość, a w konsekwencji rażącego naruszenia, podlegającego ochronie konstytucyjnej, prawa własności spadkodawców skarżących, nie należała do oceny organów rozpatrujących wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.