II SA/Go 199/24

II SA/Go 199/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6, art. 59, art. 61 ust. 1 i ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 5, § 6, § 7, § 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. J., W. J., G. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił na rzecz P. M. Spółka Jawna warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz urządzenia reklamowego z infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że dnia 4 listopada 2022 r., P. M. Spółka Jawna, [...], za pośrednictwem pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz urządzenia reklamowego z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid. [...]. W pierwszej kolejności organ dokonał weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia wymagań formalnych. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. wezwano wnioskodawcę o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wniosek został uzupełniony w dniu 25 listopada 2022 r. Wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).
Organ wskazał, że planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym konieczne jest ustalenie zagospodarowania terenu i warunków zabudowy (zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami, w formie opisowej i graficznej, w oparciu o którą następnie sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie. W celu ustalenia wymagań, dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół części działki nr ewid. [...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 61 ust. 5a długość promienia dla wyznaczenia obszaru analizy stanowi trzykrotność szerokości frontu terenu, ale nie mniej niż 50 m. Za front należy rozumieć tę "część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".
W przedmiotowej sprawie, za front terenu uważa się północną granicę działki nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu terenu inwestycji; wynosi 50,5 m. Zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 151,5 m. Badając usytuowanie obszaru objętego inwestycją w terenie, w tym jego sąsiedztwo, nie znaleziono przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego ponad wymagania minimalne określone w ww. ustawie. Zakres przestrzenny obszaru analizowanego został pokazany na załączniku nr 3 do decyzji, a numery ewidencyjne działek zabudowanych zostały wymienione w Tabeli 1 załącznika nr 2 do decyzji. Część graficzną analizy i jej wyników - załączniki nr 3 do decyzji - wykonano na kopii mapy zasadniczej w postaci wektorowej w skali 1:1000, wykonanej w dniu [...].12.2019 r., wydanej przez Starostę. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalone parametry i wskaźniki dla planowanego przedsięwzięcia kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej. Dalej organ I instancji ustalił, iż:
1) Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony.
- Wnioskowana funkcja i rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa stanowi kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym.
- Funkcja i zasady zagospodarowania: zamierzenie inwestycyjne przedstawione przez wnioskodawcę stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejących funkcji w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie istotne znacznie ma położenie obszaru inwestycji na wjeździe do kwartału zabudowy mieszkaniowej, nieopodal skrzyżowania drogi - gminnej z drogą wojewódzką oraz sąsiedztwo obiektu hotelowego. Obiekt hotelowy położony jest po przeciwnej strony ul. [...] (działki nr ewid. [...]), w stosunku do terenu inwestycji. Ze względu na swoje rozmiary jest czytelnym elementem przestrzeni obszaru. analizowanej. Z kolei część działki objętej wnioskowanym zamierzeniem z uwagi na swoje narożnikowe położenie, umożliwia na jej terenie zarówno realizację zabudowy usługowej, jak i zabudowy mieszkaniowej z zabudową usługową. Obecne postępowanie dotyczy zabudowy usługowej, dlatego wyniki analizy są formułowane w odniesieniu do funkcji objętej wnioskiem. Funkcja usługowa znajduje kontynuację w obszarze analizowanym i jednocześnie stanowić będzie uzupełnienie zastanej funkcji mieszkaniowej.
- Linię zabudowy ustalono jako: nieprzekraczalną linie zabudowy w odległość: 10,0 m od północno-wschodniej i wschodniej granicy z drogą gminną - ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0 ni od północnej granicy z drogą gminną - ul. [...], (działka nr ewid. [...]). Zgodnie z wnioskiem w przedmiotowej sprawie, za front uważa się północną granicę działki nr ewid. [...], z publiczną drogą gminną ul. [...] (działka nr ewid. [...]), z której odbywał się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Teren inwestycji obejmuje część działki ewid. [...] i nie posiada wspólnej granicy z drogą wojewódzką nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i drogą gminną – ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Zróżnicowany sposób usytuowania zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i drogi gminnej ul. [...] (działka nr ewid. [...]) nie uzasadnia wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji istniejącej linii zabudowy, co byłoby zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem linie zabudowy należałoby wyznaczyć w oparciu o przepisy odrębne, co byłoby zgodne z § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia. Teren inwestycji wskazany na załączniku graficznym dołączonym do wniosku leży w odległości ok. 7.3 m od granicy z drogą wojewódzką nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i drogą gminną - ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Na koncepcji podano wymiar 8,0 m jako odległość terenu inwestycji od granicy z drogą wojewódzką nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i drogą gminną - ul. [...] (działka nr ewid. [...]), jednak pomiar tej odległości i dopasowanie mapy koncepcji do mapy zasadniczej załączonej do wniosku, wskazuje na odległość równą 7,3 m. Dlatego taką odległość przyjęto przy wyznaczaniu terenu inwestycji. Organ zaznaczył też, że przepisy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645) nakazują: Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej dla drogi wojewódzkiej - 8 m i dla drogi gminnej - 6 m w terenie zabudowanym. Zatem linie zabudowy wyznaczone w oparciu o przepis tej ustawy nie obejmują terenu inwestycji i nie można wyznaczyć linii zabudowy od ww. dróg, w oparciu o § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.
W toku analizy nie znaleziono przesłanek, aby linię zabudowy wyznaczyć w oparciu o § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Wobec powyższego, ze względu na brak bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji z drogą wojewódzką nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i drogą gminną - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) oraz powyżej opisane przesłanki, organ odstapił od ustalenia linii zabudowy od drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i drogi gminnej - ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Teren inwestycji przylega do pasa drogi gminnej - ul. [...], działka nr ewid. [...], dlatego od strony tej drogi przeanalizowano warunki dla wyznaczenia linii zabudowy. W związku ze zróżnicowanymi odległościami istniejącej zabudowy od strony tej drogi, organ odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Zatem na podstawie w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,0 m od granicy z drogą gminną - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) jako kontynuację linii, przy której usytuowana jest zabudowa na działce nr ewid. [...], leżącej po tej samej stronie drogi gminnej - ul. [...] co teren inwestycji.
- Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono maksymalnie 33,2%. Powierzchnia terenu inwestycji: 3013 m2. Wnioskowana maksymalna wartość powierzchni zabudowy (maksymalnie 1000 m2) w przeliczeniu na powierzchnię terenu inwestycji, przekracza maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, obliczony dla obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym stwierdzono duże zróżnicowanie powierzchni zabudowy, od 210,5 m2 do 997 m2. Po zbadaniu zastanych powierzchni zabudowy stwierdzono, iż wnioskowana powierzchnia zabudowy nawiązuje do powierzchni zabudowy istniejących budynków na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...]. Ponieważ jest to również zabudowa usługowa, to na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia przychylono się do wniosku i wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono w oparciu o wnioskowaną, maksymalną powierzchnię nowej zabudowy.
- Ustalenia dla budynku handlowego: Szerokość elewacji frontowej: ustalono 44,6 m +/- 20%, tj. od 35,7 m do 53,5 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się na linii frontu, należy wyznaczyć na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wnioskowana wartość (od 30,0 m do 60,0 m) przekracza maksymalną szerokość elewacji obliczoną w obszarze analizowanym. Ponadto z wnioskowanej szerokości nie można wyznaczyć parametru środkowego elewacji z wyznaczeniem przy zastosowaniu tolerancji +/-20%. § 6 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, iż szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej wartości z tolerancją do 20%. W ust. 2 § 6 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji, ale przepis ten interpretowany jest jako wyznaczenie wartości innej niż średnia, jednak przedział wyznaczony na podstawie tolerancji 20% należy zachować. Służy to doprecyzowaniu warunków zabudowy dla potencjalnej inwestycji. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie szerokości zabudowy w obszarze analizowanym, odstąpiono od wyznaczania średniej szerokości i uwzględniając ustalony rozporządzeniem margines 20% ustalono wnioskowaną wartość jako maksymalną szerokość elewacji frontowej stwierdzoną w obszarze analizowanym. Ustalenie jest zgodne z §6 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki: ustalono od 4,0 m do 6,5 m. Wnioskowana wysokość (od 4,0 m do 6,5 m) do gzymsu dachu mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym, zatem powyższe ustalenie jest zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Maksymalna wysokość budynku: do II kondygnacji nadziemnych, w tym od 7,0 m do 12,0 m do głównej kalenicy budynku. Wnioskowana wysokość (od 7,0 m do 12,0 m) mieści, się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Zatem zgodnie z § 8 rozporządzenia ustalona została wartość wnioskowana. Geometria głównych połaci dachu: wnioskowane i ustalone parametry kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej zgodnie z § 8 rozporządzenia.
- Ustalenia dla wiaty: Szerokość' elewacji frontowej: ustalono 5,8 m W- 20%, tj. od 4,6 m do, 7,0 m. Wnioskowana wartość wiaty od strony frontu działki, czyli głównego wjazdu na działkę (od 3,0 m do 7,0 m) nie posiada wartości środkowej, w oparciu o którą stosując tolerancję +/-20% możnaby wyznaczyć przedział dla szerokości elewacji frontowej wiaty. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej należy wyznaczyć na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W ust. 2 § 6 ww. rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji, ale przepis ten interpretowany jest jako innej niż średnia, jednak przedział wyznaczony na podstawie tolerancji 20% należy zachować. Służy to doprecyzowaniu warunków zabudowy dla potencjalnej inwestycji. Zatem biorąc pod uwagę wnioskowany przedział, dla ustalenia szerokości elewacji frontowej wiaty posłużono się wartością maksymalną i w oparciu o tą wartość oraz tolerancję +/-20% wyznaczono wartość środkową i minimalną. Wyznaczone wartości nie przekraczają średniej szerokości elewacji frontowej obliczonej dla obszaru analizowanego i mieszczą się w przedziale między wartością minimalną a maksymalną, stwierdzoną w obszarze analizowanym. Wiata ma być obiektem towarzyszącym budynkowi handlowemu, zatem uznano iż można odstąpić od ustalenia wartości średniej obliczonej dla obszaru analizowanego. Przyjęto, że wnioskowana szerokość wiaty będzie wartością maksymalną, w ten sposób tym parametrem wiata wpisze się w zastane sąsiedztwo i nie będzie obiektem dominującym na działce. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki: ustalono od 2,0 m do 3,0 m. Wnioskowana wysokość (do 3,0 m) do gzymsu dachu mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym, zatem powyższe ustalenie jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Maksymalna wysokość budynku: I kondygnacja nadziemna, w tym od 2,0 m do 3,0 m do najwyższego punktu konstrukcyjnego wiaty. Wnioskowana wysokość (do 3,0 m) nie mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Jednak wiata jest planowana jako uzupełnienie głównego budynku handlowego, dlatego można przychylić się do wniosku. Geometria głównych połaci dachu: wnioskowane i ustalone parametry kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej zgodnie z § 8 rozporządzenia.
- Ustalenia dla urządzenia reklamowego: Sytuowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. Maksymalna wysokość: 10,0 m. Powierzchnia biologicznie czynna: minimum 25,0% powierzchni terenu inwestycji.
- Miejsca parkingowe: ustala się realizację minimum 20 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych.
2) Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z wnioskiem ustalono obsługę komunikacyjną z publicznej drogi gminnej - ul. [...] (działka nr ewid. [...]).
3) Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia.
4) Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
5) Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest spełniony. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełnić budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt. II OSK. 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 488/08.). Stwierdzono zgodność z przepisami odrębnymi, w tym: inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), teren inwestycji jest położony w granicach występowania Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...] nr [...], teren inwestycji nie leży w granicach obszaru chronionego wyznaczonego na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r" poz. 916 ze zm.), teren inwestycji nie podlega ochronie na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
6) Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. jest spełniony. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 273. ze zm.),
- ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W ocenie organu niniejsza inwestycja, pod warunkiem spełnienia określonych w decyzji wymagań jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Organ w toku postępowania dokonał analizy uwarunkowań terenu, na którym planowana jest inwestycja, pod kątem konieczności dokonania uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (na podstawie art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). W odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji pismem z dnia [...] lutego 2023 r. został skierowany do uzgodnienia ż właściwym organem administracji geologicznej tj.: Marszałkiem Województwa. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Organ odstąpił od uzgodnienia z Ministrem Klimatu i Środowiska, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przedmiotowa inwestycja wymagała uzgodnienia wodniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, ze Starostą. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Na terenie inwestycji występują grunty zadrzewione i zakrzewione. Zatem w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. projekt decyzji pismami z dnia [...] lutego 2023 r. został skierowany do uzgodnienia ze:
- Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych, organ ten dokonał uzgodnienia w ww. zakresie, organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie uznano za dokonane,
- Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w zakresie melioracji wodnych, organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane.
W odniesieniu do części działki nr ewid. [...]wskazanej jako teren inwestycji organ I instancji podał, iż nie przylega do pasa drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...], (działka nr ewid. [...]). Jednak zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, który rozpatruje sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645), tj. art. 35 ust. 3 w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do drogi, art. 43 ust. 1 w zakresie odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. W przedmiotowej sprawie teren inwestycyjny nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Pomiędzy drogą wojewódzką, a terenem inwestycji znajduje się część działki o nr ewid. [...] nieobjęta postępowaniem. Jednak zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zatem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji pismem z dnia [...] lutego 2023 r. został skierowany do uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Dalej organ stwierdził, że w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 ustawy jako terminu instrukcyjnego. Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcie Zarządu Dróg Wojewódzkich jakie zapadło po tej dacie wydane zostało z naruszeniem art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał Zarządowi Dróg Wojewódzkich zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni dni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W związku z powyższym Bunnistrz przyjął, że właściwy zarządca drogi dokonał pozytywnego uzgodnienia w trybie milczącym i uznał, że podjęte przez Zarząd Dróg Wojewódzkich czynności przeprowadzone zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
W przedmiotowej sprawie teren inwestycyjny nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Pomiędzy drogą gminną, a terenem inwestycji znajduje się część działki o nr ewid. [...]nieobjęta postępowaniem. Jednak zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogadi publicznych zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zatem z uwagi powyższe oraz to że działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja będzie obsługiwana i przylega do pasa publicznej drogi gminnej - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) projekt niniejszej decyzji pismem z dnia [...] lutego 2023 r. został skierowany do zaopiniowania wewnętrznego. Organ zaopiniował wewnętrznie zgodą milczącą.
Rozpatrzone powyższe okoliczności faktyczne i prawne pozwoliły organowi I instancji na stwierdzenie, że istniała podstawa do wydania opisanej decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W.J., M.J., G.G., M.W., G.W., wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono:
1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez wydanie skarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestora i inwestycji tamże opisanej, podczas gdy nie doszło do ziszczenia się przesłanki łącznego spełnienia wszystkich, warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa, która wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), natomiast wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (w rozpoznawanej sprawie: środek osiedla jednorodzinnego), co stanowi o tym, iż planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek inny sposób nie da się z nim pogodzić,
2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ) mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez oparcie się przez organ I instancji na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2), która nie została dokonana w sposób swobodny, a dowolny, wobec oparcia się samej analizy na koncepcji urbanistycznej (architektonicznej), przy nieuwzględnieniu obiektywnych kryteriów mających istotne znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, co czyni koniecznym uznanie sporządzonej analizy, jako tendencyjnej oraz lakonicznej,
3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7a w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez obdarzenie walorem wiarygodności i prawdziwości dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, ich dowolnej, a nie swobodnej ocenie, posiłkowaniu się ocenną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie obiektywnym i swobodnym spojrzeniu na całokształt okoliczności faktycznych sprawy;
4) rażące naruszenie przepisów postępowania i materialnego, tj, art. 107 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, mające istotny wpływ na treść-wydanej w sprawie decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt lakonicznych (ogólnikowych) twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, wnioskom i argumentom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, nie zważając również uwagi na okoliczności podnoszone przez podmioty w sprawie zainteresowane;
5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie.
Odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy na rzecz P.M. Spółka Jawna, ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz urządzenia reklamowego z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr ewid. [...], alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości przez organ lI instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium w pierwszej kolejności wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. (wpłynął do organu I instancji 04.11.2022r.) P. M. Spółka jawna, reprezentowana przez A. M., wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku handlowego oraz urządzenia reklamowego infrastrukturą towarzyszącą. Inwestor podał, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości objętej wnioskiem. Organ wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, jako postępowanie toczone na wniosek, wytyczone zostaje zakresem tego wniosku. Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to zawiązanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań, zainicjowanych przez organ. Kolegium wskazało, że na mapie, o której mowa art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinien zostać oznaczony teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Kolegium stwierdziło, że załączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu wskazuje powierzchnię terenu inwestycji. Dalej podało, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 - 502). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie koliduje, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wskazano w pkt 1.3 a) funkcje: w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr ewid. [...]), zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi budynkami transportu i łączności (działki nr ewid. [...]), zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi budynkami innymi (działka nr ewid. [...]), zabudowa usługowa - hotel (działki nr ewid. [...]), szczegółowe dane zawiera tabela nr 1. W oparciu o wynik analizy organ I instancji ustalił, że funkcja i zasady zagospodarowania: zamierzenie inwestycyjne przedstawione przez wnioskodawcę stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejących funkcji w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie, istotne znacznie ma położenie obszaru inwestycji na wjeździe do kwartału zabudowy mieszkaniowej, nieopodal skrzyżowania drogi gminnej z drogą wojewódzką oraz sąsiedztwo obiektu hotelowego. Obiekt hotelowy położony jest po przeciwnej strony ul. [...] (działki nr ewid. [...]) w stosunku do terenu inwestycji. Ze względu na swoje rozmiary jest czytelnym elementem przestrzeni obszaru analizowanego. Z kolei część działki objętej wnioskowanym zamierzeniem, z uwagi na swoje narożnikowe położenie, umożliwia na jej terenie zarówno realizację zabudowy usługowej, jak i zabudowy mieszkaniowej, i/lub z zabudową usługową. Obecne postępowanie dotyczy zabudowy usługowej, dlatego wyniki analizy są formułowane w odniesieniu do funkcji objętej wnioskiem. Funkcja usługowa znajduje kontynuację w obszarze analizowanym i jednocześnie stanowić będzie uzupełnienie, zastanej funkcji mieszkaniowej. W związku z powyższym, wnioskowane zamierzenie polegające na budowle budynku handlowego wraz z urządzeniem reklamowym i infrastrukturą techniczną, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że co do zasady należy przyjąć, że osiedle domów jednorodzinnych powinno być oddzielone od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczalna jest jednak budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter. Obiekty o takiej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2552/11). Obiekt handlowo-usługowy, z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, nie może godzić w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Nowa zabudowa usługowo-handlowa na terenie zabudowy jednorodzinnej powinna stanowić uzupełnienie (np. sklep osiedlowy), a nie zaprzeczenie dotychczasowej funkcji terenu (np. sklep wielkopowierzchniowy).
W świetle powyższych uwag, zdaniem Kolegium, jest niewątpliwe, że lokalizacja obiektu o nowej funkcji wymaga szczegółowej analizy obejmującej wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. Analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie wskazała, że istotne znaczenie ma położenie obszaru inwestycji na wjeździe do kwartału zabudowy mieszkaniowej; nieopodal skrzyżowania drogi gminnej z drogą wojewódzką oraz sąsiedztwo obiektu hotelowego. Zauważyć trzeba, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.
W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo przyjął, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W szczególności w analizie organ wykazał, że w obszarze analizowanym, na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, znajduje się zabudowa będąca punktem odniesienia dla planowanej inwestycji, w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji podał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie, istotne znacznie ma położenie obszaru inwestycji na wjeździe do kwartału zabudowy mieszkaniowej, nieopodal skrzyżowania drogi gminnej z drogą wojewódzką oraz sąsiedztwo obiektu hotelowego. Obiekt hotelowy położony jest po przeciwnej strony ul. [...] (działki nr ewid. [...]), w stosunku do terenu inwestycji. Ze względu na swoje rozmiary jest czytelnym elementem, przestrzeni obszaru analizowanego. Tym samym zastrzeżenia skarżących co do zasady dobrego sąsiedztwa nie znajdują odzwierciedlania w stanie faktycznymi i prawnym sprawy.
Ponadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie daje właściwym organom uprawnienia ani nie nakłada na nie obowiązku, aby w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określały jednocześnie usytuowanie obiektu budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w zakreślone ustawowo kompetencje organu architektoniczno-budowlanego.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, iż biorąc pod uwagę, że przedmiotem wnioskowanego zamierzenia jest obiekt handlowy, to obiekt ten potencjalnie może wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] - ul. [...], (działka nr ewid. [...]). Zatem uzgadniając projekt decyzji, zarządca drogi może zająć stanowisko w formie postanowienia, do którego wnioskodawca jako jedyny uczestnik postępowania może się ustosunkować. To wnioskodawca kreuje teren, parametry i wskaźniki oraz funkcję zamierzenia objętego postępowaniem i od niego zależy, czy wobec warunków koniecznych do uzgodnienia wskazanych przez zarządcę drogi jest w stanie je spełnić, czy też wykorzysta dopuszczone prawem środki odwoławcze. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Wojewódzkich postanowieniem z dnia [...] nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4. dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Z treści powyższych przepisów wynika, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione z upływem terminu 2 tygodni. W przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2- tygodniowego terminu, którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. Wniosek Burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji wpłynął do Zarządu Dróg Wojewódzkich w dniu 2 lutego 2023 r. Dla organu uzgadniającego przewidywano termin 2 tygodni na zajęcie stanowiska. Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcie Zarządu Dróg Wojewódzkich jakie zapadło po tej dacie wydane zostało z naruszeniem art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Burmistrz zasadnie przyjął, że właściwy zarządca drogi dokonał pozytywnego uzgodnienia w trybie milczącym i uznał, że podjęte przez Zarząd Dróg Wojewódzkich czynności przeprowadzone zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Dalej Kolegium podało, że stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej de wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu. Jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań, dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół części działki nr ewid. [...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie, za front terenu uważa się północną granicę działki nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 50,5 m. Zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 151,5 m. Badając usytuowanie obszaru objętego inwestycją w terenie, w tym jego sąsiedztwo, nie znaleziono przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego ponad wymagania minimalne określone w ww. ustawie. Takie ustalenie uznać należy za prawidłowe. Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna spełnia przewidziane dla niej wymogi, zostały wymienione działki wchodzące w skład obszaru analizowanego wraz ze sposobem ich zagospodarowania oraz parametrami. Art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynika, że analiza objęła wszystkie elementy zawarte
w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym odniosła się do wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tabela 1 zawiera parametry działek objętych analizą, przyjęto 28 działek do analizy. Już choćby z tego względu brak jest podstaw do uznania zarzutu odwołania, co do dokonania jej w sposób swobodny, dowolny, wobec oparcia się samej analizy na koncepcji urbanistycznej (architektonicznej), przy nieuwzględnieniu obiektywnych kryteriów mających istotne znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, co czyni koniecznym uznanie sporządzonej analizy, jako tendencyjnej oraz lakonicznej.
Nadto Kolegium uznało, że wskaźnik powierzchni zabudowy organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy. Analiza zawiera zestawienia działek, które stanowiły podstawę ustalenia tego wskaźnika. Wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu może nastąpić, gdy wynika to z analizy, jednakże w pierwszej kolejności zawsze należy ustalić, jaki jest średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, zaś ewentualne odstępstwa od średniego parametru powinny znajdować uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zastosowanie odstępstwa od powyższej reguły, wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia wymaga zaistnienia określonych okoliczności i jest warunkowe, co w niniejszej sprawie zostało spełnione.
Ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, jako wynikające z analizy, również Kolegium uznało za dopuszczalne. Wskazało, że w judykaturze wskazuje się, że przyjęcie takiego sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, w wyniku którego stanowić ona będzie maksymalną szerokość zabudowy na działkach objętych inwestycją, pomniejszoną o przepisy techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic działki i elementów infrastruktury technicznej, nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności, z dyspozycją § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość, odmiennego od średniej, ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy urbanistycznej.
Ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako wynikające z analizy, a także w zakresie geometrii dachu oraz ustalenia dla budynku handlowego Kolegium również uznało za dopuszczalne. Odnosząc się do pozostałych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykazał ich spełnienie. Wobec dokonanych ustaleń stwierdziło, że zgromadzony materiał w sprawie wskazuje jednoznacznie, że organ I instancji wydajać zaskarżoną decyzję wypełnił dyspozycje przepisów mających zastosowanie w sprawie. Organ zgromadził w toku postępowania wymagane dokumenty i informacje. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu organu naruszenia prawa w zakresie u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego jak i przepisów k.p.a.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium G.G., M.J., W.J., G. W. i M.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili:
1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4.ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw, z art. 61 ust. 1 pkt 1- u.p.z.p. w zw. z 6 k.p.a. w zw. z art: 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez wydanie skarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestora i inwestycji tam opisanej, podczas gdy nie doszło do ziszczenia
się przesłanki łącznego spełnienia wszystkich warunków wyszczególnionych w
art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa, która wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), natomiast wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (w rozpoznawanej: sprawie: sam środek Osiedla jednorodzinnego), co stanowi o tym, iż planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu (dominującą zabudowa jednorodzinna)
i w jakikolwiek inny sposób nie da sie z nim pogodzić;
2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez oparcie się przez organ I instancji na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji), przy nieuwzględnieniu obiektywnych kryteriów dotyczącej planowanej zabudowy, a przede wszystkim miejsca posadowienia przyszłej inwestycji:;
3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji organu II instancji, poprzez obdarzenie walorem wiarygodności i prawdziwości dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, ich dowolnej, a nie swobodnej ocenie, posiłkowaniu się ocenną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie obiektywnym i swobodnym spojrzeniu na całokształt okoliczności faktycznych sprawy:
4) rażące naruszenie przepisów postępowania i materialnego, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt lakonicznych (ogólnikowych) twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, wnioskom i argumentom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, nie zważając również uwagi na okoliczności obiektywne, a dotyczące reguł funkcjonowania społeczności lokalnej wobec inwestycji, planowanej pośrodku osiedla domków jednorodzinnych (dominująca zabudowa jednorodzinna);
5) rażące naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na niezawiadomieniu stron o zebraniu całego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tymże materiałem, wypowiedzenia się, i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w trybie art. 10 k.p.a.);
6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art., 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie.
Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji organu II instancji, a także na podstawie 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 199/24, skarga G.G. została odrzucona z uwagi na nieuzupełnienie jej braku formalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań
i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz urządzenia reklamowego z infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr ewid. [...].
W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie
z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (art. 52 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p.), a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa",
a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie tych przesłanek następuje na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, który został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przy czym nieprzypadkowo ustawodawca wymieniając elementy "kontynuacji" zabudowy i zagospodarowania terenu jako pierwszą przesłankę wskazał na kontynuację funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niedopuszczalnym byłoby ustalenie warunków zabudowy.
Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r.,
II OSK 1420/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. czy mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, wyrok NSA z dnia
27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20, CBOSA).
Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wynika, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr ewid. [...]), zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi budynkami transportu i łączności (działki nr ewid. [...]), zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi budynkami innymi (działka nr ewid. [...]), zabudowa usługowa - hotel (działki nr ewid. [...]). W przedmiotowej sprawie, istotne znaczenie ma położenie obszaru inwestycji na wjeździe do kwartału zabudowy mieszkaniowej, nieopodal skrzyżowania drogi gminnej z drogą wojewódzką oraz sąsiedztwo obiektu hotelowego. Obiekt hotelowy położony jest po przeciwnej strony ul. [...] (działki nr ewid. [...]) w stosunku do terenu inwestycji. Ze względu na swoje rozmiary jest czytelnym elementem przestrzeni obszaru analizowanego. Organy opierając się na analizie urbanistycznej wskazały, że istotne znaczenie ma położenie obszaru inwestycji na wjeździe do kwartału zabudowy mieszkaniowej; nieopodal skrzyżowania drogi gminnej z drogą wojewódzką oraz sąsiedztwo obiektu hotelowego. Z kolei część działki objętej wnioskowanym zamierzeniem, z uwagi na swoje narożnikowe położenie, umożliwia na jej terenie zarówno realizację zabudowy usługowej, jak i zabudowy mieszkaniowej i/lub z zabudową usługową.
Pełnomocnik skarżących eksponuje fakt, że w terenie analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz jedna zabudowa usługowa - hotel z częścią gastronomiczną i z tego względu nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska. W orzecznictwie wskazuje się, że przez kontynuację funkcji rozumie się bowiem nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1401/06; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., II OSK 446/21, CBOSA). Osiedle domów jednorodzinnych powinno być oddzielone od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1609/15, CBOSA). Dopuszczalna jest jednak budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter. Obiekty o takiej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa. Obiekt handlowo-usługowy, z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, nie może godzić w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Nowa zabudowa usługowo-handlowa na terenie zabudowy jednorodzinnej powinna stanowić uzupełnienie (np. sklep osiedlowy), a nie zaprzeczenie dotychczasowej funkcji terenu (np. sklep wielkopowierzchniowy) (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2532/11, NSA z dnia 28 września 2023 r., II OSK 3301/20 CBOSA). W orzecznictwie zwraca
się uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (wyrok, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 2311/22, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie istotny jest fakt, że maksymalna powierzchnia sprzedaży obiektu handlowego wynosi 650 m2 i jak wskazał na rozprawie uczestnik postępowania odpowiada powierzchni sprzedaży marketu typu [...] i jest dwukrotnie mniejsza od powierzchni marketu typu [...]. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową czy zabudową zagrodową (która z definicji zapewnia m.in. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny rolnika), lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudowę. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na terenach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w Polsce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jak [...] (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia
15 lutego 2022 r., II SA/Bd 867/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2024 r.,
II SA/PO 647/23, CBOSA). Jak już wyżej wskazywano kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zaś tożsamości i tym samym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17 - dostępny w CBOSA). Planowany obiekt handlowy wraz z urządzeniem reklamowym i infrastrukturą techniczną z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną oraz umiarkowaną intensywność wykorzystania terenu, nie godzi w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Należy dodać, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia podnoszony przez skarżących fakt braku zgodności pomiędzy działalnością handlową w planowanym obiekcie a działalnością gastronomiczną w istniejącym obiekcie hotelowym. Należy mieć bowiem na uwadze, że oba te obiekty pełnią identyczną funkcję usługową. Organy zasadnie zatem uznały, że funkcja usługowa planowanej inwestycji (budynek handlowy wraz z urządzeniem reklamowym i infrastrukturą techniczną) znajduje kontynuację w obszarze analizowanym i jednocześnie stanowić będzie uzupełnienie zastanej funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe okoliczności i przedstawioną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, należy stwierdzić, że przesłanka określona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona.
Zdaniem Sądu organy poczyniły prawidłowe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako r.s.u.w.), nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzecz ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 7 rozporządzenia, może nastąpić na trzy sposoby, tj.: poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, 3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów r.s.u.w. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; zob. wyrok NSA z dna 22 października 2022 r., II OSK 3881/19, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji organ przekonywująco wyjaśnił - w oparciu o analizę urbanistyczną - odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i wyznaczenie na podstawie § 4 ust. 4 r.s.u.w. nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organy w sposób prawidłowy określiły wskaźnik powierzchni zabudowy. Analiza zawiera zestawienia działek, które stanowiły podstawę ustalenia tego wskaźnika. Wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu może nastąpić, gdy wynika to z analizy, jednakże w pierwszej kolejności zawsze należy ustalić, jaki jest średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, zaś ewentualne odstępstwa od średniego parametru powinny znajdować uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi 33,2%. Powierzchnia terenu inwestycji wynosi 3,013 m2. Wnioskowana maksymalna wartość powierzchni zabudowy (maksymalnie 1000 m2) w przeliczeniu na powierzchnię terenu inwestycji, przekracza maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Organ zwrócił uwagę na duże zróżnicowanie powierzchni zabudowy, od 210,5 m2 do 997 m2. Z analizy wynika, ze wnioskowana powierzchnia zabudowy nawiązuje do powierzchni zabudowy istniejących budynków na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] (zabudowa usługowa). W oparciu o treść z § 5 ust. 2 wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono w oparciu o maksymalną wnioskowaną powierzchnię zabudowy.
Prawidłowe są ustalenia organów w zakresie szerokości elewacji frontowej dla budynku (44,6 m +/- 20%, tj. od 35,7 m do 53,5 m) i wiaty (5,8 m +/- 20%, tj. od 4,6 m do 7,0 m). Z uwagi na stwierdzone zróżnicowanie szerokości zabudowy w obszarze analizowanym, odstąpiono od wyznaczania średniej szerokości i uwzględniając określony w § 6 ust. 2 r.s.u.w. margines 20% ustalono wnioskowaną wartość jako maksymalną wartość elewacji frontowej występującą w obszarze analizowanym (działki [...]). Nie budzi również wątpliwości odnośnie zgodności z prawem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalenie geometrii dachu czy wysokości do kalenicy (§ 7, § 8 r.s.u.w.). Należy wskazać, że określenie parametrów inwestycji poprzez nawiązanie do wartość najwyższych w obszarze analizowanym nie miało charakteru dowolnego, lecz wynikało z analizy, która wykazała, że takie działanie nie naruszy ładu przestrzennego. W tym miejscu należy dodać, że prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2903/18, II OSK 2903/18, CBOSA). Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, CBOSA). Nie może budzić wątpliwości, że organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, obejmuje bowiem wszystkie elementy zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i r.s.u.w., odnosi się do parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza zawiera parametry działek (28) objętych analizą. Stanowisko skarżących dotyczącego dowolnej oceny analizy urbanistycznej przez organy nie jest uzasadnione.
Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Należy podnieść, że termin 14 dni do wyrażenia stanowiska w sprawie przez właściwego zarządcę drogi określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego. Tylko w tym terminie może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Termin ten jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego może więc tylko zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywracania ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym wyżej mowa, zarządca drogi nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w oparciu o powołany przepis (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 listopada 2014 r., II OSK 1088/13, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15, CBOSA). W sprawie jest bezsporne, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie zajął stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia o uzgodnienie. Doszło więc do tzw. "milczącego uzgodnienia". Tegoż skutku prawnego nie może uchylić postanowienie z dnia [...] r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, które zostało wydane po niedopuszczalnym wydłużeniu terminu wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Należy dodać, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. kwestia zacienienia) nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 84/19, CBOSA).
W ocenie Sądu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, CBOSA). W niniejszej sprawie organ
II Instancji nie zawiadomił pełnomocnika skarżących o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Pełnomocnik wskazał, że skarżący zamierzali złożyć wnioski dowodowe dotyczące planowanej inwestycji, jej wpływu na lokalną społeczność, przeprowadzenia oględzin czy ewentualnie o powołanie dowodu biegłego w tym zakresie. Ustosunkowując się do powyższej kwestii należy podnieść, że w postępowaniu odwoławczym nie były przeprowadzone żadne dowody. Podstawowym dowodem w sprawie była analiza urbanistyczna sporządzona na etapie postępowania przed organem I instancji i skarżący mogli zapoznać się z tym dowodem i złożyć zastrzeżenia czy wnioski dowodowe. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali, że zaniechanie ww. czynności stanowiło naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została przez Kolegium decyzja o odmienne treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu stanowiska (wniosków dowodowych) skarżących (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r., III OSK 529/21, CBOSA). Należy dodać, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma również znaczenia powoływanie się przez skarżących na inne postępowanie administracyjne, w którym nie doszło do ustalenia warunków zabudowy dla zbliżonej inwestycji obejmującej obiekt usługowy. Wymaga podkreślenia, że to stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie i właściwe przepisy mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Podsumowując należy uznać, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11 art. 77 § 1, art. 80,
art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.