IV SA/Wa 1420/22

IV SA/Wa 1420/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra
Anita Wielopolska
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1, par. 2,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 137,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aleksandra Westra sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S., M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., I. F., K. F., W. S., M. M. oraz Fundacji [...] w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 września 2021 r. Nr 2742/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących M. S., M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., I. F., K. F., W. S., M. M. oraz Fundacji [...] w [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S., M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., I. F., K. F., W. S., M. M. oraz Fundację [...] – dalej: skarżący - jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 24 września 2021 r. Nr 2742/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej: u.g.n.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Orzeczeniem z [...] maja 1956 r. [...] Prezydium [...] (dalej "orzeczenie wywłaszczeniowe z 1956 r." oraz "Prezydium"), działając na podstawie art.1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 z 1952 roku, poz. 31) – dalej: "dekret" orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w G. w granicach administracyjnych [...].
Zgodnie z treścią pkt 17 orzeczenia wywłaszczeniu podlegała m.in. nieruchomość o powierzchni 224475 m2, opisana jako O. [...] Nr [...] lit. [...] Ks. wiecz. [...], O. lit. [...] Nr [...] lit. [...], O. lit. [...] nr [...] po wydzieleniu. Wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu wymienionym w orzeczeniu osobom prawa własności z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] (inwestor) wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 17 stycznia 1953 r. Zgodnie z wymienionym orzeczeniem z [...] maja 1956 r. wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczenie to zostało sprostowane decyzją z [...] stycznia 1970 r. znak: [...], poprzez zmianę m.in. powierzchni. Nieruchomość stanowiła własność szeregu osób.
Z treści uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 1970 roku znak: [...] o sprostowaniu wynika, że z dostarczonej przez inwestora mapy sytuacyjnej sporządzonej w dniu 30 grudnia 1963 r. inwestor przejął jedynie te części z wymienionych wyżej nieruchomości, które zostały uwzględnione w owej mapie sytuacyjnej. Właścicieli przejmowanych nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczeń hipotecznych oraz postanowień sądowych. Z analizy rejestru powierzchni mapy sytuacyjnej nieruchomości p.n., hip. KW Nr [...], [...], [...],[...] i "O. lit. [...] nr [...]" wynika, że część terenu KW Nr [...] o powierzchni 111497 m2 została wywłaszczona na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 r., natomiast pozostały grunt o powierzchni 51192 m2, w granicach liter hijklłnlmlgh - północna część nieruchomości przy ulicy G. - stanowił resztę nieruchomości. Jednocześnie ujawniona została rozbieżność powierzchni. Powierzchnia nieruchomości KW Nr [...] wynosiła 162689 m2, a nie 169044 m2.
Wnioskiem z 22 sierpnia 2012 r. M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B. (spadkobiercy) wnieśli na podstawie art. 136 u.g.n. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z [...] maja 1956 r., wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...], położonych w [...] w rejonie ulicy K. - Osiedle [...] w części obejmującej granice projektowanych działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,1833 ha, [...] o powierzchni 1,1264 ha, [...] o powierzchni 1,0169 ha, [...] o powierzchni 0,2764 ha, [...] o powierzchni 0,9171 ha oraz nr [...] o powierzchni 4,8739 ha. W kolejnych wnioskach kolejni spadkobiercy również zażądali zwrotu w/w działek.
Decyzją z [...] września 2016 r. wydaną po rozpatrzeniu w/w wniosków Prezydent [...] odmówił zwrotu. Odwołania od w/w decyzji Prezydenta wnieśli:
1) pełnomocnik Towarzystwa [...] w L.,
2) pełnomocnik O. R., M. R., Z. W., K. W., R. W., K. W., K. W.,
3) pełnomocnik M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. M., M. S..
W odwołaniu podniesiono, że celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych. Ten cel został zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Organ nie wyjaśnił i nie wykazał, jakim konkretnie narodowym planom gospodarczym miało służyć wywłaszczenie, natomiast budowa prowizorycznego osiedla dla radzieckich robotników budujących [...] nie była objęta żadnymi narodowymi planami gospodarczymi.
Zdaniem odwołującego decyzja o wywłaszczeniu nie precyzuje prawidłowo celu wywłaszczenia, z kolei w zaskarżonej decyzji - Prezydent [...] wbrew wyraźnym zasadom postępowania okoliczności tej nie ustalił. Samo stwierdzenie, że wywłaszczenie nastąpiło na realizację narodowych planów gospodarczych nie może być uznane za dostateczne określenie celu wywłaszczenia. Konieczne jest jego skonkretyzowanie. Złożenie wniosku o wywłaszczenie powinno być poprzedzone wydaniem decyzji konkretyzującej cel przeznaczenia nieruchomości. Decyzja taka - zaświadczenie lokalizacyjne została wydana w dniu [...] grudnia 1951 r. Zgodnie z jego treścią lokalizacja osiedla pracowniczego miała nastąpić w granicach oznaczonych na załączonym do zaświadczenia szkicu literami A-B-C-D-A, na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej literami E-F-G-H-E miała być zlokalizowana baza sprzętu. W aktach sprawy brak jest wskazanej w treści zaświadczenia mapy. Do zaświadczenia dołączona jest jedynie kserokopia obejmująca fragment bliżej nieokreślonej mapy bez jakiegokolwiek oznaczenia, w szczególności bez oznaczenia omówionego w treści zaświadczenia lokalizacyjnego. Zdaniem odwołującego - nie wiadomo, czy osiedle powstało w miejscu i w sposób zgodny z decyzją wywłaszczeniową. Z kolei fakt zmiany decyzji z 1956 r. na podstawie decyzji z [...] stycznia 1970 r. jednoznacznie wskazuje, że osiedle [...] budowniczych nie zostało zrealizowane w sposób zgodny z zamierzeniem wynikającym z decyzji o lokalizacji z 1951 r. i decyzji o wywłaszczeniu z 1956 r.
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda rozpatrzył odwołania wniesione od decyzji Prezydenta z [...] września 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.
Uzasadniając orzeczenie odwoławcze Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:
Z analizy map, w tym mapy sytuacyjnej z dnia 30 grudnia 1963 r. - ks. rob. [...], zatwierdzonej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...] w dniu 6 marca 1964 r. pod nr [...] (10 lat po wywłaszczeniu) wynika, iż na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstało barakowe osiedle mieszkaniowe, wybudowane przez [...] dla budowniczych [...] .
Z treści pisma z 9 września 2003 r. Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] wynika, iż dla terenu, w skład którego wchodzi wywłaszczona nieruchomość Prezydium [...] Urząd Budownictwa Oddział Planu Miasta wydało zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] z [...] grudnia 1951 r. inwestora, wyrażające zgodę na lokalizację osiedla pracowniczego.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Prezydium Rządu z [...] czerwca 1955 r. nr [...] w sprawie przekazania osiedla mieszkaniowego "P." w J. Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Z treści w/w dokumentu wynika, że Rząd [...] ofiarował PRL osiedle mieszkaniowe "P." w J., wybudowane przez [...] dla budowniczych [...] - w celu poprawy warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie m. [...] oraz pracowników nauki, jak również dla stworzenia ośrodka rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży.
Po zrealizowaniu osiedla mieszkaniowego "P." nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Działania zmierzające do uregulowania tytułu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały podjęte w związku z uchwałą nr [...] Prezydium Rządu z [...] czerwca 1955 r. Wywłaszczenie miało zatem na celu uregulowanie stanu prawnego oraz umożliwienie kontynuowania prowadzonej na nieruchomości działalności.
Decyzja Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2017 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA w Warszawie).
Wyrokiem z 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/17 WSA w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2016 r.
Powodem było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Sąd wyjaśnił, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości, należącej w przeszłości do poprzedników prawnych skarżących, stanowiącej cz. działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organy obu instancji zgodnie uznały, że ustawowe przesłanki do dokonania zwrotu nie zostały spełnione, albowiem przedmiotowa nieruchomość, zagospodarowana początkowo jako osiedle pracownicze dla [...] budowniczych [...], a następnie przekazana na potrzeby szkolnictwa wyższego, została wykorzystana na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Zdaniem Sądu wnioski organów należało uznać za przedwczesne, albowiem w postępowaniu administracyjnym zaniechano wyjaśnienia następujących istotnych okoliczności, tj.:
1) czy w/w sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (tj. budowa osiedla pracowniczego, ewentualne późniejsze przekazanie go na potrzeby szkolnictwa wyższego) można uznać za realizację celu wywłaszczeniowego wskazanego wprost w decyzji wywłaszczeniowej ("realizacja narodowych planów gospodarczych"),
2) czy przedmiotową nieruchomość wykorzystano na cel wywłaszczenia (wynikający z decyzji wywłaszczeniowej) w całości, czy też możliwym byłoby uwzględnienie wniosku zwrotowego w części.
Sąd wskazał ponadto, że w sytuacji, w której celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej była realizacja narodowych planów gospodarczych (decyzja stanowi bowiem wprost, iż "nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych") obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości (przed lub po przekazaniu nieruchomości na potrzeby szkolnictwa wyższego) można uznać za realizację takich właśnie planów. Sąd wskazał również, że w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa operuje wyłącznie bardzo ogólnym celem wywłaszczenia (realizacja narodowych planów gospodarczych), a zatem w żaden sposób nie wiąże wywłaszczenia wprost z budową osiedla pracowniczego, nawet ostateczne ustalenie, że osiedle to nie stanowiło realizacji ww. planów, nie wyklucza dopuszczalności uznania, że realizację taką mógł stanowić dopiero późniejszy, docelowy sposób wykorzystania tej samej infrastruktury na potrzeby szkolnictwa wyższego.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosków o zwrot nieruchomości, Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium [...] z [...] maja 1956 r. oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] – cz. z obrębu [...], położonej w rejonie ul. K. w [...] (Osiedle "P.").
Po rozpoznaniu złożonych w sprawie odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją z 24 września 2021 r. nr 2742/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena, czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu sprowadza się do porównania celu wywłaszczenia z faktycznym jej wykorzystaniem w określonym terminie (art. 137 u.g.n.). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Dalej organ wyjaśnił, że orzeczenie wydane na podstawie art. 1, 10, 21 dekretu stanowiło, że własność została odjęta właścicielom z dniem zgłoszenia przez inwestora wniosku wywłaszczeniowego tj. tutaj z dniem 17 stycznia 1953 r. Na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstało barakowe osiedle mieszkaniowe "P." w J., wybudowane przez [...] dla budowniczych [...] (osiedle robotnicze). Dla terenu, w skład którego wchodzi wywłaszczona nieruchomość Prezydium [...] Urząd Budownictwa Oddział Planu Miasta wydało zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] z [...] grudnia 1951 r. wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową osiedla pracowniczego. Teren objęty orzeczeniem z [...] maja 1956 r. został zagospodarowany przed datą jego formalnego wywłaszczenia. Organ w oparciu o dostępne dokumenty ustalił przebieg prac na tym terenie od 1952 r. do 1955 r. Z ostatniej informacji za miesiąc lipiec 1955 r. wynika, że [...] lipca 1955 r. nastąpiło przekazanie [...] do użytkowania.
Zmiany zachodzące w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego obrazują zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego. Na zdjęcia lotnicze z 1951 r., z 1953 r., z 1955 r. oraz z 1960 r. wrysowano orientacyjne granice całej nieruchomości wskazanej w pkt 17 orzeczenia Prezydium z [...] maja 1956 r. Z analizy zdjęcia lotniczego z 1951 r. wynika, że na nieruchomości nie znajdowały się żadne obiekty kubaturowe, występowały na niej pojedyncze drzewa, nieruchomość wraz z nieruchomościami ją otaczającymi stanowiła tereny uprawiane rolniczo. Natomiast zdjęcie lotnicze z 1953 r. wskazuje, iż na nieruchomości znajdowały się już budynki, jak również place, drogi pomiędzy nimi oraz liczne ciągi piesze, prowadzące do budynków. Wskazane obiekty w niezmienionym położeniu można odnotować również na zdjęciach lotniczych z 1955 r. oraz z 1960 r. Przywołane zdjęcia lotnicze są zatem potwierdzeniem ustaleń organu w zakresie terminów zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała Prezydium Rządu nr [...] z dnia [...] maja 1955 r. w sprawie przekazania osiedla mieszkaniowego "P." w J. Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Prezydium Rządu w/w uchwałą postanowiło: - przeznaczyć osiedle "P." na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno-oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki, - przekazać osiedle mieszkaniowe "P." wraz z wszelkimi urządzeniami i pełnym wyposażeniem w zarząd i użytkowanie Ministrowi Szkolnictwa Wyższego.
Ustalenia organu w zakresie realizacji Osiedla "P." potwierdzają również zgromadzone materiały prasowe oraz dokumenty historyczne publikowane w Internecie. Organ wskazał dalej, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, CBOSA). Dlatego też, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, CBOSA). Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).
Organ zaznaczył, iż był w sprawie związany wyrokiem WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/17. Odnosząc się do celu wywłaszczenia organ wyjaśnił, iż wariant w postaci realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaspokojenie potrzeb szkolnictwa wyższego uznać należy wręcz za bardziej prawdopodobny i logiczny, a całkowicie przekonująco przedstawia się założenie organów, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (dokonane w dniu 14 maja 1956 r., a zatem już po wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem na osiedle pracownicze, a następnie przekazaniu Ministrowi Szkolnictwa Wyższego na podstawie uchwały z [...] maja 1955 r.) mogło docelowo służyć poprawie warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie m. [...] oraz pracowników nauki, jak również mogło stanowić ośrodek rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży.
Organ przeanalizował zapisy ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950 - 1955 (Dz. U. nr 37 z 1950 r., poz. 344). Wykorzystanie infrastruktury osiedla pracowniczego "P." na potrzeby szkolnictwa wyższego stanowiło realizację narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z założeniami zawartymi w ww. ustawie celem zapewnienia dopływu odpowiedniej ilości kwalifikowanych sił roboczych dla potrzeb gospodarki narodowej oraz podniesienia kwalifikacji zawodowych pracujących robotników, należało m. in. zapewnić wydatną pomoc Państwa dla studiującej młodzieży (rozdział 3 ust. 10). Stosownie zaś do postanowień zawartych w ust. 11 Państwo wzmoże opiekę i pomoc dla studiującej młodzieży. W szczególności zwiększy się liczbę miejsc w domach akademickich do ponad 51 tys. w roku 1955, tj. 3-krotnie w porównaniu z rokiem 1949, zapewniając pomieszczenie w tych domach dla około 46,6% ogółu studentów. Nakłady inwestycyjne na budowę i rozbudowę domów akademickich wyniosą w okresie planu 16,6 mld. zł w cenach 1950 r.
Organ stwierdził również, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości objętej żądaniem zwrotu tj. na całej powierzchni działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przed złożeniem wniosku o ich zwrot, co wyklucza możliwość rozważania kwestii zwrotu części nieruchomości. Oznacza to, że został on również zrealizowany na częściach działek, wskazanych w opracowaniu geodezyjnym, które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 16 grudnia 2020 r. Działki te bowiem znajdują się na terenie kampusu studenckiego i tworzą zorganizowaną całość. Nie ma przy tym znaczenia, że działki te nie są zabudowane (choć część działki ew. nr [...], oznaczona na opracowaniu geodezyjnym jako działka [...], jest zabudowana domem studenckim, który jest widoczny na zdjęciu z 2001 r., pozyskanym ze strony Urzędu [...], a więc istniał przed złożeniem wniosku o zwrot przez wszystkich uprawnionych). Na infrastrukturę osiedla składają się również zieleń, parkingi i ciągi komunikacyjne. Realizację celu na przedmiotowej nieruchomości potwierdzają również zdjęcia wykonane w latach 1976-1977, pozyskane ze strony Urzędu [...]. Na marginesie organ wspomniał, iż zrealizowanie na nieruchomości celu wywłaszczenia pozwala jej właścicielowi na zmianę przeznaczenia nieruchomości, co nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Powyższe stanowisko wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, jak również orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Zdaniem organu aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie ma wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wobec faktu realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosków o zwrot, nie zaistniała przesłanka zbędności, która dawałaby możliwość zwrotu nieruchomości stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. Powyższa nieruchomość była i jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.
W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 września 2021 r. nr 2742/2021 skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez:
- błędne przyjęcie, że fakt iż w dacie wywłaszczenia tj. 17 stycznia 1953 r. nieruchomość stanowiła własność obcego państwa tj. [...] i była przez [...] zabudowana tymczasowym osiedlem i wykorzystywana na potrzeby [...] nie stanowi o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, w sytuacji w której obowiązujący ówcześnie plan gospodarczy celu takiego nie przewidywał,
- błędne przyjęcie, że fakt przekazania na podstawie uchwały Prezydium Rządu PRL z [...] maja 1955 r. (darowanej nieruchomości uprzednio przez rząd [...] na rzecz PRL) nieruchomości na cele poprawy warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej, co nastąpiło po zrealizowaniu na nieruchomości pierwotnej inwestycji przez [...] – osiedla pracowniczego dla [...] budowniczych – konwaliduje pierwotne, bezprawne wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji w której zgodnie z orzeczeniem z [...] maja 1956 r. wywłaszczenie nastąpiło ze skutkiem na dzień 17 stycznia 1953 r., a zatem datę poprzedzającą o dwa lata chwilę darowania nieruchomości przez [...] na rzecz PRL, a następnie przekazania nieruchomości na cele oświatowe przez PRL, w której to dacie nieruchomość stanowiła własność [...] i na nieruchomości było już zrealizowane tymczasowe osiedle robotnicze, które było wykorzystywane przez [...] jako osiedle dla budowniczych [...], co nie stanowiło realizacji narodowych planów gospodarczych,
- błędne przyjęcie, że fakt bezprawnego zrealizowania na nieruchomości celu innego niż cel wywłaszczenia przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1956 r. tj. realizacja narodowych planów gospodarczych i wybudowanie na nieruchomości tymczasowego osiedla dla [...] budowniczych [...] wybudowanego przez rząd [...] (co nie stanowiło realizacji polskich planów gospodarczych), nie przesądza o zbędności nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu i w konsekwencji nie stanowi przesłanki zwrotu nieruchomości.
Dalej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
- nieustalenie celu na jaki nieruchomość została faktycznie wywłaszczona ze skutkiem na dzień 17 stycznia 1953 r. w sytuacji, gdy w tej dacie nieruchomość była bezspornie w posiadaniu [...] i była przez to państwo aż do 1955 r. wykorzystywana na cele osiedla robotniczego. Zatem oczywistym jest, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz [...], a nie na realizację polskich planów gospodarczych, w tym szkolnictwa, czego organy obu instancji nie ustaliły,
- wadliwe przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem została zagospodarowana w całości na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego dla studentów szkół wyższych tj. została zagospodarowana jako zorganizowana całość, podczas gdy nieruchomość została zabudowana tymczasowymi barakami nietrwale związanymi z gruntem,
- zaniechanie ustalenia czy objęta decyzją wywłaszczeniową z 1956 r. nieruchomość została wykorzystana w sposób przewidziany w decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którą lokalizacja osiedla pracowniczego miała nastąpić w granicach oznaczonych na załączonym do zaświadczenia szkicu literami A-B-C-D-A, a na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej literami E-F-G-H-E miała być zlokalizowana baza sprzętu - w sytuacji wykorzystania nieruchomości w sposób sprzeczny z lokalizacją nie sposób przyjąć, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wskazuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ nie wykonał prawidłowo zaleceń zawartych w poprzednio wydanym wyroku WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/17, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.
W myśl powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 8 do art. 153). W wiążącym organy wyroku WSA w Warszawie nakazał organom ustalenie, czy sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (tj. budowa osiedla pracowniczego, ewentualne późniejsze przekazanie go na potrzeby szkolnictwa wyższego) można uznać za realizację celu wywłaszczeniowego wskazanego wprost w decyzji wywłaszczeniowej ("realizacja narodowych planów gospodarczych") oraz czy przedmiotową nieruchomość wykorzystano na cel wywłaszczenia (wynikający z decyzji wywłaszczeniowej) w całości, czy też możliwym byłoby uwzględnienie wniosku zwrotowego w części.
Powyższy wyrok jest prawomocny, a stan prawny w zakresie przedmiotu sprawy nie uległ zmianie.
Zaskarżoną decyzją ponownie organ odmówił zwrotu nieruchomości przejętych pod budowę osiedla P. na rzecz spadkobierców właścicieli, którym odjęto własność. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi natomiast przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia, a dalej termin rozpoczęcia robót, lub realizacji celu. Przy czym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1191/21). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone w systemie prawa (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15). Sąd przychyla się do tego poglądu. Sytuacja taka ma tutaj miejsce bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia z [...] maja 1956 r. wydanego na mocy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Kwestia sporną jest natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej (WSA tutaj stanął na stanowisku, że nie jest to automatyczna przeszkoda do uznania, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia). Dalej, czy wybudowanie osiedla mieszkaniowego na potrzeby najpierw budowniczych [...], a potem zakwaterowanie studentów i pracowników nauki było niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie czy przedmiotową nieruchomość wykorzystano na cel wywłaszczenia w całości.
Przechodząc do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności, będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje, należy dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży).
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że bez znaczenia pozostaje kwestia, że chronologicznie najpierw zrealizowano cel, na który wywłaszczono nieruchomość, a potem dopiero wydano orzeczenie o wywłaszczeniu. Konstrukcja przyjęta w dekrecie polegała na wydaniu orzeczenia w konkretnej dacie, ale ze skutkiem w sferze prawa własności z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane. Zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Prawo własności nabył Skarb Państwa z dniem złożenia wniosku przez wykonawcę planów narodowych tj. Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] tj. z dniem 17 stycznia 1953 r. Skutek wsteczny w zakresie przeniesienia prawa własności gwarantował wykonawcy inwestycji możliwość czynienia nakładów i sprawnego realizowania inwestycji w sytuacji niedoborów po zniszczeniach II wojny światowej.
Sąd podziela stanowisko organów orzekających, iż wywłaszczona nieruchomość (niewyjaśniony jest zakres terytorialny) została zagospodarowana w sposób, który można uznać za realizację celu wywłaszczeniowego wskazanego wprost w decyzji wywłaszczeniowej tj. realizacja narodowych planów gospodarczych. Co prawda decyzja nie precyzuje na jaki konkretnie cel nieruchomość została przejęta, ale nie świadczy to o jej wadliwości.
Ponownie wypada powołać wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1966/14, w myśl którego: "W im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ug.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.".
Cel wywłaszczenia winien mieścić się w kategorii narodowego planu gospodarczego. Przy czym Sąd nie podziela poglądu skarżących, że wybudowanie na nieruchomości tymczasowego osiedla dla [...] budowniczych [...] wybudowanego przez rząd [...], nie stanowiło realizacji polskich planów gospodarczych. Przede wszystkim Sąd w inny sposób definiuje wybudowanie tego osiedla, niż czynią to skarżący. Jak wynika z historycznych dokumentów środki finansowe, koncepcja oraz w części wykonanie [...] pochodziły z [...]. Nie oznacza jednak, że [...] był wykonawcą narodowego planu. Przepis art. 2 dekretu wymieniał wykonawców tych planów i były to różnego rodzaju krajowe jednostki organizacyjne. [...] jedynie w sferze propagandowej i politycznej był inwestorem. Nigdy też państwo to nie było właścicielem w rozumieniu cywilistycznym zarówno wzniesionych budynków, infrastruktury, jak i działek gruntu, na których osiedle powstało. Z punktu widzenia narodowych planów gospodarczych osiedle to służyło wyłącznie w pierwszej fazie jako zaplecze do budowy budynku [...]. Nie było inwestycją samą w sobie, lecz jako element wykonawczy wobec głównego celu jakim było przeznaczenie nowo wybudowanego obiektu na cele kultury i nauki. WSA w uprzednim wyroku przyznał, że: "W/w wariant (tj. realizację narodowych planów gospodarczych poprzez zaspokojenie potrzeb szkolnictwa wyższego) uznać należy wręcz za bardziej prawdopodobny i logiczny, a całkowicie przekonująco przedstawia się założenie organów, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (dokonane w dniu [...] maja 1956 r., a zatem już po wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem na osiedle pracownicze, a następnie przekazaniu Ministrowi Szkolnictwa Wyższego na podstawie uchwały z dnia [...] czerwca 1955 r.) mogło docelowo służyć poprawie warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie [...] oraz pracowników nauki, jak również mogło stanowić ośrodek rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży.". Sąd obecnie rozwinie tę myśl poprzez sprecyzowanie, że przeznaczenie pod osiedle robotnicze samo w sobie nie było celem wywłaszczenia. Stanowiło to osiedle jedynie bazę niezbędną do realizacji głównego przedsięwzięcia, jakim była budowa obiektu przeznaczonego na rozwój kultury i nauki, dla potrzeb wszystkich mieszkańców.
Prawdą jest, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nastąpiła zmiana, jeśli chodzi o profil mieszkańców tego osiedla. Mianowicie uchwałą Prezydium Rządu Nr [...] z [...] maja 1955 r. w sprawie przekazania osiedla mieszkaniowego "P." w J. Ministrowi Szkolnictwa Wyższego, osiedle "P." przekazano na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno-oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki, a zarząd i użytkowanie przekazano Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Zarówno pierwotna, funkcja, jak i następcza wynikająca z powołanej wyżej uchwały, stanowiły wykonanie narodowego planu gospodarczego.
W myśl ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950 - 1955 (Dz. U. nr 37 z 1950 r., poz.344), celem zapewnienia dopływu odpowiedniej ilości kwalifikowanych sił roboczych dla potrzeb gospodarki narodowej oraz podniesienia kwalifikacji zawodowych pracujących robotników, należało m. in. zapewnić wydatną pomoc Państwa dla studiującej młodzieży (rozdział 3 ust. 10). Stosownie zaś do postanowień zawartych w ust. 11 Państwo wzmoże opiekę i pomoc dla studiującej młodzieży. W szczególności zwiększy się liczbę miejsc w domach akademickich do ponad 51 tys. w roku 1955, tj. 3-krotnie w porównaniu z rokiem 1949, zapewniając pomieszczenie w tych domach dla około 46,6% ogółu studentów. Nakłady inwestycyjne na budowę i rozbudowę domów akademickich wyniosą w okresie planu 16,6 mld. zł w cenach 1950 r. W ustawie też przyjęto, że dla osiągnięcia celów socjalizmu należy podnieść poziom kulturalny szerokich mas pracujących; zlikwidować do końca analfabetyzm; zapewnić rozwój i podniesienie poziomu szkolnictwa wszystkich szczebli, rozwój prasy i wydawnictw książkowych, radiofonii i kinematografii i udostępnić w jak najszerszym stopniu szerokim masom pracującym osiągnięcia kultury i sztuki; rozwijać i pogłębiać rewolucję kulturalną w Polsce.
W kwestii inwestycji i budownictwa w pkt 28. przewidziano zwiększenie środków na inwestycji, w tym przeznaczono na urządzenia kulturalne i socjalne 8,8%. Co prawda kwestie finansowe nie dotyczyły budowy [...], ale te założenia odzwierciedlają trendy rozwojowe ówczesnej gospodarki. W planie przewidziano rozwój kultury i nauki, a cele wyznaczone pierwotnie budową [...], a następnie przeznaczeniem pod miasteczko akademickie w pełni to realizowały. Wobec powyższego trafne było przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w pierwotniej wersji i po przekazaniu Ministrowi Szkolnictwa Wyższego należało uznać za realizację narodowego planu gospodarczego wynikającego z założeń wytyczonych w ustawie z o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950- 1955.
Jako nie mający oparcia należało uznać zarzut skargi, że wywłaszczenia dokonano na rzecz państwa obcego. Taki pogląd nie może być uznany za uzasadniony w świetle zapisów dekretu. Wywłaszczenie nastąpiło wyłącznie na rzecz Państwa Polskiego. Przekazanie przez [...] zabudowanego osiedla na rzecz PRL miało wymiar jedynie symboliczny, adekwatny do panujących stosunków politycznych. Nie oznacza to natomiast przekazania własności nieruchomości. Zmiany własnościowe miały miejsce jedynie poprzez orzeczenie wywłaszczeniowe. Prawo własności przysługujące osobom fizycznym zostało nim odjęte na rzecz Państwa.
W konsekwencji zdaniem Sądu organy wykonały pierwsze wskazanie zawarte wyroku WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r. sygn. IV SA/Wa 993/17. Prawidłowo stwierdziły, że stwierdzony cel wywłaszczenia stanowił realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej tj. realizację narodowego planu gospodarczego.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że organ nie wykonał drugiej w kolejności wskazówki WSA w Warszawie zawartej we wskazanym wyżej wyroku i nie ustalił w wystarczającym stopniu okoliczności dotyczących możliwości częściowego zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. do obowiązków organu należy podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby interes strony nie został naruszony. Organ zobowiązany jest do dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach. Odzwierciedlenie tej analizy winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a ocena organów winna zostać oparta na przekonujących podstawach, przedstawionych w treści decyzji. Powyższe należy powiązać z normą art. 153 p.p.s.a. i obowiązkiem realizacji wskazań co do dalszego postępowania. Tym zaś wskazaniem było ustalenie, czy całość nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia tj. budowę osiedla na cele mieszkalne czasowe (zarówno jako akademiki, jak i hotele robotnicze), czy też nie i wówczas możliwe byłoby zastosowanie art. 137 ust. 2 u.g.n.
Nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący ustaleń mogło wpłynąć na wynik sprawy. Obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego w każdej konkretnej prowadzonej przez ten organ sprawie administracyjnej. Ustalenia te oraz ich ocena w kontekście norm prawa materialnego jest zawarta w uzasadnieniu decyzji. Z kolei Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, nawet niepełne uzasadnienie nie usprawiedliwia uchylenia zaskarżonej decyzji, jeśli bezspornie z akt administracyjnych wynika ten stan faktyczny.
Po pierwsze uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwołuje się do licznych cytatów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych (str. 10 i 11 decyzji). Tezą tych orzeczeń jest to, że zabudowa osiedlowa to nie tylko zabudowa budynkami mieszkalnymi, ale także inne obiekty towarzyszące tej zabudowie, które służą mieszkańcom osiedla, przykładowo: sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury, ciągi komunikacyjne, parkingi, zieleń osiedlowa. Podzielając w pełni powyższą linię orzeczniczą - Sąd wskazuje, iż konieczne było ustalenie, czy jakakolwiek część spornej nieruchomości może być zakwalifikowana jako nierealizująca celu wywłaszczenia. Innymi słowy nie chodzi o ogólnikowe odniesienie się do kwestii jakie elementy stanowiły osiedle mieszkaniowe i realizowały cel wywłaszczenia tj. budowę osiedla, lecz odniesienie się do konkretnej sytuacji poprzez ustalenie co konkretnie znajduje się na spornych działkach i czy w sposób racjonalny stanowi to część osiedla akademickiego. Czy występuje powiązanie sposobu zagospodarowania tego terenu z funkcjonalnością całego osiedla, jakiego rodzaju są to powiązania i czy w sposób naturalny teren ten stanowi spójną całość z terenem osiedla. Chodzi o to, czy stwierdzony stan zagospodarowania działek stanowi element koncepcyjny całego osiedla, czy z racji niezabudowania budynkami pozostała część działek porosła spontanicznie roślinnością. Czy teren ten był uprawiany i użytkowany przez administrację Osiedla P., czy też pozostawał w gestii Prezydium [...], potem Dzielnicy [...]. Organ w tym zakresie zawarł krótki akapit na 13. stronie – od słów; " Działki te bowiem..." do słów; "...Urzędu [...].". Tymczasem ze względu na powierzchnię działek objętych żądaniem zwrotu, dostęp do dróg publicznych (ul. G. i ul. K.), usytuowanie z dala od domów studenckich (znajdują się po drugiej stronie ul. K.), niewiadome sąsiedztwo, wnioski podjęte przez organ są przedwczesne. Teren, który miałby ewentualnie podlegać zwrotowi znajduje się na skrzyżowaniu ul. G.i ul. K. oraz między ul. G. i ul. K.. Takie usytuowanie nie zostało w żaden sposób skomentowane, na ile uzupełnia osiedle mieszkaniowe, na ile zaś jest terenem pominiętym przy budowie osiedla. Ze względu na specyficzne usytuowanie nieruchomości i jej powierzchnię (może stanowić samodzielny teren inwestycyjny) konieczne jest poczynienie dokładniejszych ustaleń, czego zabrakło.
W konsekwencji organ w sposób bardzo pobieżny zebrał materiał dowodowy we wskazanym zakresie, a wyrażona w uzasadnieniu ocena, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości objętej żądaniem zwrotu tj. na całej powierzchni działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przed złożeniem wniosku o ich zwrot, co wyklucza możliwość rozważania kwestii zwrotu części nieruchomości, nie została poparta szczegółowymi ustaleniami. Organ odstąpił od przeprowadzenia oględzin nieruchomości czy też sporządzenia osobnego opracowania wskazując, iż aktualny stan zagospodarowania nieruchomości wskazuje mapa zasadnicza miasta złożona do akt sprawy. Ponadto zdaniem organu obecny stan zagospodarowania nieruchomości nie może być miarodajny dla oceny realizacji celu. Istotny jest stan z okresu wywłaszczenia, kiedy Osiedle "P." zostało zrealizowane.
Sąd nie zgadza się z powyższym stanowiskiem organu. Szczegółowa analiza wywłaszczonej nieruchomości dotycząca jej zagospodarowania i ustalenia czy teren ten został w całości wykorzystany na cel wywłaszczenia (i w jaki skonkretyzowany sposób), nawet z koniecznością powołania biegłego w sprawie, pozwoliłaby na przesądzenie, czy istnieją przesłanki do częściowego zwrotu nieruchomości.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany powyższą oceną sprawy i wykona wytyczne wynikające z wyroku z 14 lipca 2017 r. we wskazanym zakresie oraz niniejszego orzeczenia. W tym celu należałoby przeprowadzić oględziny i szczegółową analizę na okoliczność sposobu zagospodarowania nieruchomości zwrotowej, a stosowne opinie winny znaleźć się w materiale dowodowym.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., na które składa się wpis od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (pkt. 2 sentencji wyroku).