II SA/Lu 588/25

II SA/Lu 588/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 30 lipca 2025 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. I. od decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2025 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie: identyfikatora wykonawcy pracy geodezyjnej oraz numeru uprawnień kierownika prac geodezyjnych z rejestru prac geodezyjnych za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że W. I. (dalej jako: skarżący) 30 czerwca 2025 r. złożył do Starosty [...] (dalej jako: Starosta, organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyciągu z rejestru prac geodezyjnych zdefiniowanego w § 8 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wniosek obejmował prace zgłoszone od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. z następującymi informacjami:
1. ID pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 1);
2. identyfikator wykonawcy pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 3 czyli nr NIP);
3. nr uprawnień kierownika pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 4);
4. powierzchnia obszaru objętego pracą geodezyjną (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. a);
5. data wpływu zgłoszenia pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. b);
6. data wpływu zawiadomienia o przekazaniu wyników pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. f);
7. data sporządzenia pierwszego protokołu weryfikacji (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. g).
Starosta 11 lipca 2025 r. odpowiedział na powyższy wniosek przesyłając drogą elektroniczną zestawienie tabelaryczne dotyczące danych wskazanych w punktach 1, 4, 5, 6, 7 w całości żądanych informacji oraz danych wskazanych w punktach ; 2 i 3 udostępniając identyfikator wykonawcy oraz numer uprawnień kierownika prac geodezyjnych dotyczących zgłoszeń prac geodezyjnych realizujących umowy finansowane ze środków publicznych, ograniczając ich wydanie w stosunku do zgłoszeń prac realizujących umowy między wykonawcą a osobą prywatną lub umowy, co do których organ nie posiada informacji o finansowaniu.
Skarżący w piśmie z 15 lipca 2025 r. złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez uzupełnienie danych w postaci identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień kierownika prac geodezyjnych lub wydanie stosownej decyzji powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie (sygn. akt IISAB/Rz 215/24 z dnia 27 marca 2025 r.).
Starosta B. w uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej wskazał, że nieudostępnione dane stanowią informację publiczną, lecz podlegają ograniczeniom, bowiem łącznie z udostępnionymi informacjami stwarzają możliwość naruszenia ochrony danych osobowych osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto stanowią one informację przetworzoną, ponieważ dostarczone przez dostawcę oprogramowania narzędzia nie pozwalają na wykonanie zestawienia danych w sposób automatyczny.
Wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego skarżący takiego interesu – w ocenie organu - nie wykazał.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji uznając, że żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Podkreśliło, że wskazanie przez skarżącego na wynikającą z art. 32 Konstytucji zasadę równości i równego traktowania wykonawców prac geodezyjnych oraz troski o zaufanie obywateli do organów władzy, a w szczególności faktu, że dane te będą służyły sprawdzeniu wypełnienia art. 7b ust. 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym równego traktowania wszystkich wykonawców prac geodezyjnych w zakresie weryfikacji wyników prac geodezyjnych – nie może być uznane za wykazanie szczególnego interesu publicznego. Wskazany przez skarżącego art. 7b ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy uprawnień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i nie można go utożsamiać z wykazaniem interesu publicznego.
Skarżący wniósł skargę na decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie,
4. art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie informacji, o którą wnioskował w zakresie "identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień kierownika prac geodezyjnych w stosunku do umów realizowanych na zlecenia osób prywatnych i umów co do których organ nie posiada informacji o finansowaniu" za informację przetworzoną w sytuacji, gdy organy I i II instancji nie podjęły nawet próby wskazania faktów, które tę cechę miałyby potwierdzać,
5. art. 77§ 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego oraz na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów już zgromadzonych.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący stwierdził, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej. Zanegował stanowisko Starosty co do wskazanego trybu i sposobu udostępnienia informacji.
Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że udostępnienie danych, o które wnioskował podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorcy, co jednoznacznie udowodniły zupełnie niezależne od siebie trzy inne Samorządowe Kolegia Odwoławcze wydające decyzje w identycznych sprawach oraz fakt, że przedmiotowe dane bez problemów otrzymał już z 326 powiatów.
Ponadto wskazał, że argument, że "dostarczone przez dostawcę oprogramowania narzędzia nie pozwalają na wykonanie zestawienia danych w sposób automatyczny" jest nieprawdziwy, bo firma G. sp. z o.o., producent oprogramowania, w którym Starosta prowadzi rejestr prac geodezyjnych już w 2024 r. udostępniła odpowiednie narzędzia umożliwiające przygotowanie danych w zakresie dokładnie takim, jak we wniosku złożonym przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej podniesione.
W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest istnienie obowiązku Starosty do udostępnienia informacji publicznej. W toku postępowania nie było kwestionowane, że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Drugim zagadnieniem jest kwestia tego, czy same żądane dane stanowią informację publiczną.
Dostęp do informacji publicznej ma zagwarantować transparentność działalności organów władzy publicznej. Wskazane uprawnienie ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Dotyczy zatem tylko przejawów działalności organu w zakresie dotyczącym spraw publicznych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Otwarty katalog informacji publicznych wyrażono w art. 6 u.d.i.p.
Wniosek skarżącego obejmuje dane z rejestru prac geodezyjnych i kartograficznych, o których mowa w § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2021 r., poz. 820; dalej jako: Rozporządzenie). Dane te są pozyskiwane do zasobu w wyniku realizacji prac geodezyjnych lub prac kartograficznych oraz działań organu prowadzącego zasób (§ 6 pkt 1-2 Rozporządzenia). Na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych obejmuje prace geodezyjne zgłoszone na podstawie art. 12 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2024 r., poz. 1151; dalej jako: p.g.k. lub Prawo geodezyjne i kartograficzne), prace geodezyjne i prace geodezyjne lub kartograficzne realizowane na podstawie umowy, o której mowa w art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. Wskazana dokumentacja – włączona do rejestru – nie jest związana z wykonywaniem władzy publicznej przez organ administracji. Dokumentacja ta nie jest wykorzystywana w celu jej wykorzystania w procesie decyzyjnym w ramach zadań mieszczących się w pojęciu sprawowania władzy publicznej – w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji. Dopiero informacje z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mają charakter informacji publicznych, jako dane pochodzące z rejestru publicznego.
Złożenie opracowań do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczy indywidualnej działalności wykonawcy tych prac, co organ załatwia w drodze czynności poprzez przyjęcie lub zwrot wyników pracy zgłaszanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jedynie w określonych sytuacjach organ wydaje decyzję administracyjną, co regulują przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2025 r., sygn. IV SAB/Po 181/24).
Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 2 października 2024 r., sygn. akt III OSK 92/23, że dane dotyczące dat zgłoszonych prac, dat ich przyjęcia oraz ilość protokołów weryfikacji odnoszą się do konkretnego przedsiębiorcy. Są to więc informacje dotyczące rozmiaru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. NSA trafnie wskazał, że porównanie ilościowe zgłoszeń, przyjęć i protokołów weryfikacji umożliwia wyciągnięcie wniosków co do jakości wykonywanych robót geodezyjnych, które nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą jakiejkolwiek sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Nie stanowią także jakiejkolwiek informacji o funkcjonowaniu i działalności organu władzy publicznej. Stanowisko to należy podzielić, uznając, że ma ono w pełni zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Żądane przez skarżącego informacje nie dotyczą sprawy publicznej. Informacje dotyczące prowadzonej przez organ indywidualnej sprawy, czy spraw danego przedsiębiorcy związanych z wykorzystaniem dokumentacji geodezyjnej, nie mają charakteru informacji publicznej wyłącznie z tego względu, że do kompetencji organu władzy publicznej należy weryfikacja wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 1 p.g.k.) i ich przyjęcie do państwowego zasobu tych prac (art. 12b ust. 4 p.g.k.).
Zauważyć należy, że nie każde działanie organu publicznego jest sprawą publiczną, ponieważ nie każde z nich realizuje zadanie publiczne lub służy bezpośrednio celom publicznym.
W niniejszej sprawie znaczenie ma również to, że prawo geodezyjne i kartograficzne kształtuje szczególny sposób udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. m. in. wyroki NSA: z 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 3047/21, z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1622/22). Sposób i tryb udostępnienia oraz wymiany materiałów zasobu przewiduje § 12 ust. 2 Rozporządzenia. W świetle tych rozważań, przyjęcie, że żądane przez skarżącego dane nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. ma uzasadnienie systemowe. Strona nie może bowiem w trybie dostępu od informacji publicznych uzyskać danych, które tworzą rejestry i ewidencje podlegające szczególnym reżimom prawnym i których udostępnienie w trybie u.d.i.p. nie jest możliwe.
Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek
o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony:
1. przez udzielenie żądanych informacji w formie czynności materialno-technicznej,
2. przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,
3. przez zawiadomienie, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy,
4. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.
Należy przy tym wskazać, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania.
Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Innymi słowy, jeżeli ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skoro żądane przez wnioskodawcę informacje (identyfikator wykonawcy pracy geodezyjnej oraz numer uprawnień kierownika pracy geodezyjnej) nie stanowią informacji publicznej, to wydana na tej podstawie decyzja odmawiająca udostępnienia informacji jest wadliwa i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tak, jak już bowiem podkreślono wyżej, w przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji podstaw do wydawania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Odnosząc się końcowo do powoływanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 marca 2025 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 215/24 należy podkreślić, że organy nie są związane treścią orzeczenia wydanego w innej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku, czemu dano wyraz w poczynionych wyżej rozważaniach.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, które to koszty w tej sprawie stanowi wpis od skargi w kwocie 200 zł.