II SA/Lu 586/22

II SA/Lu 586/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 148-149, art. 151, art. 146, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr ZOA-XXI.7721.26.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z dnia 31 marca 2022 r. nr NB.7355/13/2020; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz strony skarżącej C. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 czerwca 2022 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (WINB), po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. w C. (skarżący lub strona), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma (PINB) z 31 marca 2022 r. odmawiającą uchylenia decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r. nr NB.7355/13/2020 odmawiającej nałożenia na "B.-P." sp. z o.o. w C. , obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją ostateczną z 18 stycznia 2021 r. nr NB.7355/13/2020 PINB działając na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił nałożenia na "B.-P." sp. z o.o. z siedzibą w C., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie organu dokonane przez właściciela stacji przesunięcie dystrybutora LPG o 1,90 m w kierunku południowo-wschodnim, jako przebudowa urządzenia technicznego, nie wymagało pozwolenia ani zgłoszenia. Obecnie dystrybutor LPG usytuowany jest w odległości 3,85 m od ściany przeciwpożarowej od strony południowo-wschodniej i w odległości 8,15 m od ściany przeciwpożarowej od strony północno-zachodniej oraz w odległości 10,00 m od linii ściany budynku stacji paliw.
Wnioskiem z 9 sierpnia 2021 r. G. sp. z o.o. sp. k. w C., wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną PINB z 18 stycznia 2021 r.
Postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. organ ten wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z 27 października 2021 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 18 stycznia 2021 r., gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., obligujących organ do uchylenia decyzji ostatecznej.
Od ww. decyzji G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. wniosła odwołanie wskazując, że błędnie została nieuznana za stronę w postępowaniu, co narusza przepisy proceduralne. Ponadto podniosła, że zmiana usytuowania dystrybutora może naruszać bezpieczeństwo przeciwpożarowe, czego organ nie uwzględnił.
Decyzją z 25 stycznia 2022 r. WINB uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, na brak ustaleń dotyczących odległości obecnie usytuowanego dystrybutora od granicy działki w kierunku której dystrybutor został przesunięty, tj. czy odległość ta spełnia wymóg zawarty w § 124 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 ze zm.). W przypadku gdy przedmiotowy dystrybutor znajduje się w stosunku do granicy działki sąsiedniej w odległości naruszającej obowiązujące przepisy prawa, to właściciel tej działki sąsiedniej powinien posiadać przymiot strony.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokonał niezbędnych ustaleń i decyzją z 31 marca 2022 r. ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 18 stycznia 2021 r., a to wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Jak bowiem wskazał powołując się na dokonane pomiary, przesunięcie przedmiotowego dystrybutora w stosunku do pierwotnego usytuowania dystrybutora w kierunku południowo - wschodnim nie narusza § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów. Nadto organ dodał, że wymiana dystrybutora LPG na nowy jak i jego zmieniona lokalizacja nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Od powyższej decyzji odwołała się G. sp. z o.o. sp. k. w C. podnosząc, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem dystrybutora LPG jako urządzenia technicznego, którego przesunięcie nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Ponadto podniosła, że przesunięcie dystrybutora LPG spowodowało powiększenie obszaru oddziaływania stacji tankowania gazem, ma więc wpływ na obszar należącej do niej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania, WINB decyzją z 28 czerwca 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem rozważań jest oddziaływanie przedmiotowego dystrybutora na zabudowę działki nr [...] graniczącej poprzez drogę (działka nr [...]) z działką na której zlokalizowany jest przedmiotowy dystrybutor LPG. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie m.in. w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowalnego), czy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego).
Dokonana przez inwestora wymiana dystrybutora na nowy i przesunięcie lokalizacji nowego dystrybutora na odległość 1,90 m w stosunku do pierwotnego położenia dystrybutora spowodowało, że jego odległość od granicy działki nr [...] wynosi 13,55 m (wymagana 10 m), od budynku stacji paliw na tej działce wynosi 10 m (wymagane 10 m.), od budynków niemieszkalnych na działce nr [...] - 37,4 m i na działce nr [...] - 43,2 m (wymagane po 20 m) oraz od budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] - 64,11 m (wymagane 60 m).
Powyższe wskazuje, że wykonane przez inwestora ww. roboty budowlane, chociaż stanowią odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki, jednak odstąpienie to nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, bowiem przesunięcie przedmiotowego dystrybutora, w stosunku do pierwotnego usytuowania w kierunku południowo - wschodnim, nie narusza § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów.
Uznać zatem należy, że ww. odstąpienie od projektu budowlanego przedmiotowej stacji LPG nie jest istotne, nie jest więc wymagane, przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie jest też wymagane przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie strony skarżącej, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego dystrybutora po jego przesunięciu. Przedmiotowy obiekt był użytkowany jako stacja paliw i jest nadal tak użytkowany, nie zmieniając charakteru swojej podstawowej działalności.
Odnosząc się natomiast do planowanej przez spółkę inwestycji na działce nr [...] wyjaśnił, że przedmiotowa stacja LPG oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zostały zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Wymiana dystrybutora (urządzenia technicznego umożliwiającego użytkowanie stacji paliw), na nowy z przesunięciem go w sposób nie naruszający § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów, nie jest rozbudową stacji paliw (w żaden sposób jej nie powiększa), a jedynie nieistotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, o czym była mowa powyżej. Powstanie ww. inwestycji skutkowało już ograniczeniami w gospodarowaniu nieruchomością spółki, była to kwestia rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem.
Kończąc organ dodał, że Prezydent Miasta Chełm postanowieniem z 8 grudnia 2017 r. odmówił spółce udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, polegające na wykonaniu na działce budowlanej nr [...], [...], [...] i [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem biurowym i garażem podziemnym, w zasięgu zagrożeń i uciążliwości istniejącej stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan przy ul. [...] w C..
W skardze na powyższą decyzję C. sp. z o.o w C. (aktualny właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] podniosła zarzut naruszenia:
1. art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że na skutek przesunięcia dystrybutora LPG - dokonanego przez inwestora nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania poza działkę nr [...];
2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesieniem się przez organ do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej kwalifikacji dystrybutora LPG, jako urządzenia technicznego, a nie prawidłowo, jako elementu budowli oraz błędnego przyjęcia przez ten organ, że prace związane ze zmianą usytuowania dystrybutora LPG łączyły się jedynie z utwardzenie terenu, w sytuacji gdy w rzeczywistości były one związane ze zmianą układu drogowo-komunikacyjnego, co w połączeniu ze zmniejszeniem części biologicznie czynnej na działce inwestora, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;
3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja, jak również poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, dotknięte było następującymi wadami i brakami:
a) wyrażeniem nieprawidłowego poglądu prawnego, że dystrybutor LPG, będący przedmiotem sporu jest urządzeniem technicznym, pomimo że ze względu na jego cechy, jak również technologicznie i funkcjonalne powiązanie ze zbiornikami paliw płynnych (gaz LPG) jest on elementem budowli, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że przesunięcie dystrybutora łącznie z instalacją gazową nie wymaga uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia;
b) błędnym przyjęciem, że prace związane ze zmianą usytuowania dystrybutora LPG łączyły się jedynie z utwardzeniem gruntu, podczas gdy w rzeczywistości były one związane ze zmianą układu drogowo - komunikacyjnego, co w połączeniu ze zmniejszeniem części bioaktywnej wymaga uzyskania pozwolenia;
4. art. 28 k.p.a. polegający na skierowaniu zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego już stroną postępowania, wobec sprzedaży przez dotychczasowego właściciela G. sp. z o.o. sp. k. w dniu 17 maja 2022 r. - zatem przed wydaniem decyzji - działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz udziału w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] skarżącej - C. sp. z o.o. w C..
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z obowiązującymi przepisami odmierzacze gazu nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 60 metrów od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Stąd też, po dokonanej zmianie usytuowania dystrybutora, oddaleniu od granic działki ulec musiałoby usytuowanie tego rodzaju zabudowy. Świadczy to niezbicie, że dokonana zmiana zwiększa obszar oddziaływania obiektu poza działkę na której obiekt budowlany został zaprojektowany. To zaś w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że w chwili obecnej dystrybutor znajduje się w odległościach odpowiadających wymaganiom zawartym w przepisach. Istotnym, pod kątem oceny obszaru oddziaływania, które ma w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie, pozostaje bowiem jego wpływ - oddziaływanie na grunty sąsiednie. Wobec wskazanego wpływu na możliwość ich użytkowania i zagospodarowania, dokonaną zmianę uznać należy za istotne odstępstwo.
Zdaniem skarżącej, bez znaczenia jest przy tym, czy zachodzi sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływania planowanego (tu istniejącego) obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto dodała, że organ odwoławczy w zupełności nie odniósł się zarzutu, dotyczącego błędnego przyjęcia, że prace związane ze zmianą usytuowania dystrybutora LPG łączyły się jedynie z utwardzenie terenu, w sytuacji gdy w rzeczywistości były one związane ze zmianą układu drogowo-komunikacyjnego, co w połączeniu ze zmniejszeniem części biologicznie czynnej na działce inwestora wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie nie odniósł się w zupełności do zarzutu, dotyczącego błędnej kwalifikacji dystrybutora LPG, jako urządzenia technicznego, zamiast elementu budowli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny zgodności z prawem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Tytułem wstępu podkreślenia wymaga, a to w kontekście twierdzeń zarówno organu jak i strony skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą.
Przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jedną z przyczyn nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej przez organ decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była decyzja WINB z 28 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z 31 marca 2022 r., odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. we wznowionym postępowaniu uchylenia jego decyzji z 18 stycznia 2021 r. odmawiającej nałożenia na "B.-P." sp. z o.o. w C., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub 145a. Zatem sens tego uregulowania polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania.
Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca powoływał się na podstawę wznowieniową określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązkiem organu było zatem sprawdzenie istnienia tej podstawy wznowieniowej.
Co przy tym istotne, postępowanie wznowieniowe zakończone wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Dlatego też zarówno zarzuty skargi jak i twierdzenia organu odnoszące się do legalności (zgodności z prawem) decyzji ostatecznej z 18 stycznia 2021 r. musiały pozostać aktualnie poza zakresem oceny sądu.
Skoro w rozpoznawanej sprawie wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydano decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, to w uzasadnieniu tej decyzji organ administracji powinien był jedynie wyjaśnić przyczyny uznania, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie był stroną postępowania zakończonego dotychczasową decyzją (decyzją PINB z 18 stycznia 2021 r.).
Dla wydania tej decyzji nie miało zatem istotnego znaczenia to, czy decyzja dotychczasowa była zgodna z prawem. Ta kwestia miałaby znaczenie dopiero, gdyby uznano, że wnioskodawca był stroną postępowania zakończonego dotychczasową decyzją. Wtedy bowiem konieczne byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (ewentualnie na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.), co wymagało by rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli o tym, czy dopuszczalne było wydania decyzji odmawiającej wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG, do stanu zgodnego z prawem.
Wracając do sedna sprawy, zgodnie ze wskazanym we wniosku przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten przesądza zatem, że okolicznością rozstrzygającą będzie ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania i wskazujący, iż jest stroną pominiętą w zakończonym postępowaniu faktycznie posiada przymiot strony i że przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie prawa. Tego właśnie w istocie dotyczy spór w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu przyjęte przez organy stanowisko, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania nie jest prawidłowe.
Po pierwsze, czego nie wskazał żaden z organów rozstrzygających sprawę, w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (v. np. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 87/22). Norma z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do której odwołuje się skarżąca stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48-49 Prawa budowlanego) oraz w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego).
Mając powyższe na uwadze należało zrekonstruować interes prawny skarżącej kierując się ogólnymi założeniami postępowania administracyjnego, a więc przepisem art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jak wskazuje doktryna: "Interes prawny w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej, wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2017, s. 56, a także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 202, uchwała podjęta w składzie pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01). "Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny może wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa." (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 158-159). Ten interes istnieje, kiedy zachodzi ścisły związek między obowiązującą normą prawną a konkretną sytuacją, w której znalazł się podmiot prawa. Innymi słowy, muszą wystąpić takie okoliczności faktyczne, z których wystąpieniem ustawodawca wiąże określony skutek prawny (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97).
Jednocześnie podkreślić trzeba, że w art. 28 k.p.a. nie ma mowy o naruszeniu interesu prawnego. Tym samym o ile w postępowaniu o pozwolenie na budowę działki należące do skarżącej nie była wskazywana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu, o tyle późniejsze przesunięcie jednego z elementów inwestycji może zmienić ocenę w tym zakresie.
Tym samym, w celu ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie prowadzonej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego należy uwzględnić wszystkie przepisy obowiązującego prawa wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu lub zabudowie gruntów sąsiednich względem terenu objętego przedmiotową inwestycją. Nie chodzi przy tym wyłącznie o grunty bezpośrednio ze sobą graniczące. Inaczej mówiąc chodzi o uwzględnienie takich przepisów odrębnych, które z uwagi na realizację spornej inwestycji wprowadzają wynikające z tych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, sąsiedniej nieruchomości.
Zatem, ocena - w kontekście art. 28 k.p.a. - czy właściciel konkretnej nieruchomość usytuowanej w otoczeniu danego obiektu budowlanego posiada przymiot strony w postepowaniu dotyczącym legalności tej inwestycji polegać powinna na analizie mogących wchodzić w grę przepisów, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, tej nieruchomości sąsiedniej. Oczywistym przy tym jest, że dokonana przez organ analiza przepisów mogących być podstawą ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nie musi obejmować wszystkich takich przepisów. Przedmiotem wskazanej analizy powinny być przede wszystkim te przepisy, które z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu, mogą mieć zastosowanie.
W kontekście niniejszej sprawy z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji (stacja paliw LPG), szczegółowej analizie powinny być poddane przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 ze zm.). Rozstrzygające w sprawie organy dokonały co prawda analizy przepisów powołanego rozporządzenia, nie uczyniły jednak tego w sposób prawidłowy.
Mianowicie, w ocenie organu odwoławczego wykonane przez inwestora roboty budowlane związane ze zmianą posadowienia odmierzacza gazu nie prowadzą do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, bowiem przesunięcie przedmiotowego dystrybutora, w stosunku do pierwotnego usytuowania dystrybutora w kierunku południowo - wschodnim, nie narusza § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zachowane są bowiem wyrażone w tym przepisie odległości. Przy czym, co znamienne analizie organu podlegał ten przepis wyłącznie w kontekście budynków już istniejących. Podkreślić jednak należy, że przepisy analizowanego rozporządzenia znajdują zastosowanie także w przypadku planowanej lokalizacji budynków mieszkalnych przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych (v. wyrok WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2017 r.. II SA/Gl 114/17). Z analizy akt sprawy wynika, że spór w istocie dotyczy tej właśnie kwestii. Na działce nr [...] podejmowany bowiem były próby uzyskania pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zakończone fiaskiem z uwagi na istnienie przedmiotowej stacji i niezachowanie odległości 60 m wskazanej w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.
Innymi słowy, uwzględnienie § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oznacza, że na działce nr [...] należącej do skarżącej spółki mogą obowiązywać ograniczenia w jej zabudowie w pasie mieszczącym się we wskazanej w tym przepisie wartości. Tym samym właściciel tej działki ma ograniczony sposób jej zabudowy z uwagi na istnienie stacji LPG, co nie miałoby miejsca, gdyby tej stacji nie było lub była oddalona na odległość większą niż 60 m od możliwej do zrealizowania zabudowy.
Zdaniem sądu, pominięcie wskazanego ograniczenia zagospodarowania nieruchomości skarżącej, skutkuje tym, że wadliwie uznano, że ta nie ma interesu prawnego, a tym samym, że nie powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją PINB z 18 stycznia 2021 r. Tym samym sąd rozpoznający przedmiotową skargę stwierdza, że organy z naruszenie art. 28 k.p.a. ustaliły krąg stron w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, pomijając w prowadzonym postępowaniu jako stronę G. sp. z o.o. sp. k. w C. (obecnie C. sp. z o.o. w C.).
Dla porządku należy również wyjaśnić, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Wskazany przepis określa bowiem wymaganą odległość magazynu butli, odmierzacza gazu oraz zbiornika gazu płynnego jaka powinna być zachowana m. in. od granicy działki, przy czym chodzi o granicę działki na której usytuowane jest dane urządzenie, a nie o granicę działki stanowiącej własność innego podmiotu. Nieprawidłowo zatem przyjął, że skoro odległość dystrybutora od granicy działki nr [...] wynosi 13,55 m, to takie jego usytuowanie nie narusza przywołanego przepisu.
Z przywołanych względów należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt 2 sentencji wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej spółki kwoty 997 zł złożyły się: wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu, przyjmując, że skarżąca z uwagi na wskazane wyżej okoliczności posiada interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną. Następnie ponownie przeprowadzi wnioskowane postępowanie ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich formułowanych dotychczas zarzutów i zależnie od wyniku całościowej analizy sprawy wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ uwzględni zmianę stosunków własnościowych w zakresie prawa własności działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz udziału w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], prowadząc postępowanie z aktualnym właścicielem tych nieruchomości.