II SA/Lu 586/16

II SA/Lu 586/16 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Dudek /przewodniczący/
Marta Laskowska-Pietrzak /sprawozdawca/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Służba cywilna
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 486
art. 41, art. 78, art. 82
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
art. 52
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
art. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 171 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa NR [...] w sprawie rozwiązania bez wypowiedzenia umowy o pracę I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Województwa kwoty 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
UZASADNIENIE
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rozwiązania bez wypowiedzenia umowy o pracę z E. S. - Dyrektorem Centrum Onkologii [...] w L..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwała Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2016 r. została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] kwietnia 2016 r.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa do zadań zarządu województwa należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Podejmowanie uchwał przez zarządy województw w sprawie zatrudnienia i zwalniania ze stanowiska dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwały Zarządu Województwa jako akty publicznoprawne podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych województwu i realizowanych za pomocą środków publicznych.
Zadania realizowane przez Centrum Onkologii [...] (zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności Wojewoda w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych) są ustawowymi zadaniami własnymi województwa, wykonywanymi w formie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, ze zm.). Zadania te mają charakter publicznoprawny.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów prawnych jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zwalniających ze stanowiska dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1814/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt. III SA/Kr 626/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1084/13).
Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr [...] jako czynność z zakresu administracji publicznej podlega kontroli organu nadzoru w kontekście jej zgodności z prawem, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej dyrektorowi przed sądem pracy.
Wojewoda wskazał, że powyższą uchwałą Zarząd Województwa postanowił "rozwiązać bez wypowiedzenia umowę o pracę z Panią E. S. - Dyrektor Centrum Onkologii [...] z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych" (§ 1 uchwały).
W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, art. 52 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006r , Nr 216, poz. 1584, ze zm.).
Czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska lub zwolnienia ze stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Wojewody oznacza to, że czynności nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego. Organ samorządowy powinien wskazać konkretne zdarzenia, które stanowią "ciężkie naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych" oraz konkretne dowody, w szczególności orzeczenia kompetentnych organów (prokuratura, sąd, NIK), które potwierdzają przyjęte ustalenia faktyczne i zarzuty.
Zdaniem organu nadzoru zarzuty Zarządu Województwa dotyczą tylko jednego aspektu działalności Centrum Onkologii [...] - udzielania zamówień publicznych, a jest to materia skomplikowana i mogąca rodzić wątpliwości interpretacyjne. Wszelkie ustalenia w tym zakresie powinny być zatem poprzedzone dogłębną analizą, uwzględniającą orzecznictwo sądowe i stanowisko kompetentnych organów.
Wojewoda uznał, że z treści uchwały Nr [...] i jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że Zarząd Województwa nie przeprowadził takiej analizy, poprzestając na "przepisaniu" zarzutów sformułowanych w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym w Centrum Onkologii, a zarzutów tych nie potwierdził żaden organ kompetentny do oceny prawidłowości udzielania zamówień publicznych. Podkreślił, że takie jednostronne ocenianie działań dyrektora Centrum Onkologii [...] jest niedopuszczalne i pozbawione obiektywizmu, a przecież ten przymiot powinien cechować działania organu administracji publicznej.
Zdaniem organu nadzoru kontrola nadzorcza aktów prawnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu przysługujących im kompetencji dokonywana być musi z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, który wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ nadzoru wskazał, że obowiązek działania na podstawie prawa powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK410/06, ONSAiWSA 2007/2/48).
Skoro organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego mają obowiązek uzasadniać podejmowane rozstrzygnięcia, to oczywiste jest, że nie chodzi tu o przedstawienie jakichkolwiek motywów, lecz wręcz przeciwnie - o wskazanie przyczyn na tyle istotnych, że uzasadniają - w analizowanej sprawie zastosowanie przyjętego trybu zwolnienia kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda stwierdził nieważność uchwały uznając, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, art. 52 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu pracy oraz art. 5 ust. 2 i 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie zarzuca już Zarządowi Województwa naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej, który to zarzut znalazł się w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] kwietnia 2016 r.
W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być uchylone jako niezgodne z prawem, albowiem organ nadzoru przekroczył wyznaczone w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 79, art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa granice dozwolonej ingerencji organu nadzoru w sferę uchwałodawczych kompetencji organów województwa. Art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami, co oznacza, że wkroczenie w sferę uchwałodawczą organu jednostki samorządu terytorialnego jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach określonych w art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparte jest na art. 82 ust. 1 powyższej ustawy, który stanowi, że uchwała organu samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem jest nieważna. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dla sformułowania zarzutu "sprzeczności z prawem", o którym jest mowa w art. 82 ust. 1 powyższej ustawy niedopuszczalne jest stosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 kpa, mimo odesłania w art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa do odpowiedniego stosowania w tych sprawach kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu województwa sprzecznej z prawem i nie jest uzasadnione odwoływanie się do podstaw stwierdzania nieważności określonych wart. 156 kpa.
Skarżący wskazał, że w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, czytanym w kontekście ust. 5 tego artykułu, podstawą stwierdzenia nieważności uchwały może być tylko "istotna" sprzeczność z prawem, "istotne" naruszenie prawa. W świetle orzeczeń sądowych o istotnym naruszeniu prawa decyduje rodzaj przepisów, które zostały złamane, a także skutki tego naruszenia, zaś orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ województwa podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, a także naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Zdaniem skarżącego zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Zarządu Województwa nie jest sprzeczna z prawem. Jest zgodna ze wszystkimi przywołanymi w podstawie i treści uchwały przepisami prawa, została podjęta z zachowaniem wszystkich prawem wymaganych zasad dotyczących konsultowania i opiniowania tego typu aktów przez uprawnione podmioty oraz posiada wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
Skarżący wskazał, że zarzut naruszenia przez Zarząd Województwa art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa jest niesłuszny, jeśli zważyć, że właśnie ten przepis wyraźnie stanowi, że do zarządu województwa należy "zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych". Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 52 § 3 Kodeksu pracy, który stanowi o obowiązku pracodawcy zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej przed rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, który to obowiązek został przez Zarząd Województwa należycie wykonany. O wykonaniu wszystkich prawem przewidzianych obowiązków konsultacyjnych świadczy treść § 1 ust. 1 zakwestionowanej uchwały.
Zdaniem skarżącego stawiany uchwale Zarządu Województwa zarzut naruszenia art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy jest niesłuszny i bezpodstawny, zwłaszcza w świetle lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu zaprezentowanego zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak też w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy został przywołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały w związku z art. 5 ust. 2 i 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tzw. "ustawy antykorupcyjnej"). Zgodnie z art. 5 ust. 2, jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4 ustawy antykorupcyjnej narusza dyrektor wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, właściwy organ odwołuje go albo rozwiązuje z nim umowę o pracę, najpóźniej w terminie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Zaś zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy, odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę w trybie określonym w art. 5 ust. 2 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Skarżący wskazał, że zarzut naruszenia przez E. S. art. 4 pkt 2 ustawy antykorupcyjnej został wyczerpująco omówiony w uzasadnieniu unieważnionej uchwały.
Skarżący podniósł, że bezpodstawna jest sformułowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu teza, jakoby Zarząd Województwa ograniczył uzasadnienie rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z E. S. tylko do jednego aspektu działalności CO - udzielania zamówień publicznych. Z treści uchwały w sposób oczywisty wynika, że niewyłączenie się E. S. z pięciu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego oraz złożenie nieprawdziwych oświadczeń o braku istnienia okoliczności stanowiących podstawę do takowego wyłączenia jest tylko jednym z dwóch zarzutów ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych stawianych byłej dyrektor CO. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia przez byłą dyrektor CO zakazu ustanowionego w art. 4 pkt 2 ustawy antykorupcyjnej, który to zarzut pozostaje bez związku z ustawą - Prawo zamówień publicznych, a jednocześnie przesądza o prawie i obowiązku zastosowania przez Zarząd Województwa art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
Skarżący podkreślił, że Wojewoda nie odniósł się w ogóle do kwestii naruszenia ustawy antykorupcyjnej przez E. S., natomiast skierował pod adresem Zarządu Województwa zarzut, iż przed podjęciem unieważnionej uchwały Zarząd nie przeprowadził "dogłębnej analizy, uwzględniającej orzecznictwo sądowe i stanowisko kompetentnych organów", poprzestając na "przepisaniu" zarzutów sformułowanych w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym w CO. Fakty i ustalenia kontroli dotyczące poszczególnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego zostały powtórzone i opisane bardzo szczegółowo w unieważnionej uchwale, albowiem miało to zasadnicze znaczenie dla prawidłowego uzasadnienia zarzucanego byłej dyrektor CO ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych w tym zakresie. Konieczne było wskazanie w sposób niebudzący wątpliwości konkretnych postępowań i konkretnych czynności podejmowanych w każdym z nich przez byłą dyrektor CO oraz zidentyfikowanych i potwierdzonych powiązań, jakie zachodziły między byłą dyrektor i wykonawcą - oferentem biorącym udział w każdym z tych postępowań.
Zdaniem skarżącego wszechstronna i pogłębiona analiza dotychczas stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości w działalności CO i E. S. dała podstawy Zarządowi Województwa nie tylko do podjęcia unieważnionej uchwały, ale także do zawiadomienia prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez byłą dyrektor CO. Śledztwo prokuratury zostało wszczęte, natomiast Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych podjął czynności sprawdzające.
Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje prawa organu nadzoru do kontroli legalności uchwał dotyczących zatrudniania i zwalniania dyrektorów wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, podkreślając że nawet z przytoczonego w rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwa sądowego wynika, że kontrola nadzorcza tego typu uchwał powinna dotyczyć aspektów formalnoprawnych, wymogów proceduralnych i przestrzegania przez organy samorządu powszechnie obowiązujących wymagań oraz ustawowych zasad podejmowania takich uchwał. Organ nadzoru nie powinien zastępować sądu pracy. Wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez Wojewodę wyroku (sygn. akt I OSK 1084/13), wskazał, że uchwała w sprawie odwołania dyrektora szpitala wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, a "osoba odwołana ze swej funkcji, może dochodzić przed sądem pracy ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa Powszechnie obowiązujących wymagań - np. wskazanych w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej".
Odnosząc się wymienionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczeń sądów odnoszących się do dyrektorów samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (2 wyroki), dyrektorów instytucji kultury (3 wyroki) i dyrektora ośrodka pomocy społecznej (1 wyrok), skarżący wskazał, że dotyczą one sytuacji, w której organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zwalniając lub zatrudniając dyrektora w sposób oczywisty i bezdyskusyjny naruszył określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa wymagania, takie jak: wymóg uzyskania zgody rady gminy (powiatu) na rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem będącym jednocześnie radnym, wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych, wymóg zasięgnięcia opinii rady społecznej spzoz, wymóg zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, wymóg legitymowania się kandydata na dyrektora określonym w ustawie o pomocy społecznej stażem pracy. Żaden z powyższych wyroków nie dotyczy innych (ocennych, uznaniowych, wymagających innej, niż semantyczna wykładni) przesłanek stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem.
Podsumowując skarżący wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały organu województwa w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jako akt administracyjny o charakterze uznaniowym, musi spełniać najwyższe standardy i wymogi stawiane tego rodzaju rozstrzygnięciom, zwłaszcza w zakresie ich wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych wymogów nie spełnia. Wojewoda nie wykazał istotnej sprzeczności z prawem unieważnionej uchwały, a tym samym zasadny jest wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako naruszającego art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który to przepis był podstawą do rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy z Dyrektorem CO. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dyrektor wojewódzkiej jednostki organizacyjnej w okresie zajmowania stanowiska - nie może być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność.
Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w swoim założeniu ma przeciwdziałać korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu "przenikaniu się" sfery władztwa publicznego i gospodarki. Zarząd Województwa w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] wskazał, że z częściowych ustaleń kontroli prowadzonej w CO przez Departament Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Marszałkowskiego wynikało, iż E. S., jako osoba fizyczna, zawierała w latach 2007-2015 umowy z R. P. S.. z o.o. na przeprowadzenie badań klinicznych w charakterze "Badacza" (...).
Zdaniem Wojewody powyższe nie przesądza, iż E. S. prowadząc badania kliniczne na rzecz R. P. S.. z o.o. naruszyła zakaz zawarty w art. 4 pkt 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. O ile zakaz zatrudnienia w spółce prawa handlowego ma charakter kategoryczny, o tyle wykonywanie innych zajęć jest zakazane tylko wówczas gdy mogłyby wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność. Nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie badań klinicznych nie jest równoznaczne z zatrudnieniem w spółce prawa handlowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.
Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie skarżące Województwo w dniu [...] maja 2016 r. wniosło skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. Skarga została wniesiona w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone podjęciem przez Zarząd Województwa uchwały Nr [...] w dniu [...] maja 2016 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.
Zgodnie z art. 148 ppsa Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym czy samorządzie województwa nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013).
Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486).
Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 82 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 5 ustawy wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny.
Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnił, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.
Z powyższego wynika, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd (Komentarz do Konstytucji RP, Małgorzata Masternak - Kubiak).
Jak wynika z powyższych rozważań obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. W praktyce brak uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom płynącym z obowiązujących przepisów jest przedmiotem często stawianego przez sądy administracyjne zarzutu pod adresem organów nadzoru. W wielu orzeczeniach sądy administracyjne określiły je jako lakoniczne, czy wręcz zdawkowe. Sądy administracyjne podkreślały, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Za nieprawidłową praktykę organów nadzoru uważa się również wykraczanie przez nie poza przyznane im przez prawo kompetencje. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
W pierwszej części uzasadnienia Wojewoda, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wykazywał, że uchwała Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rozwiązania bez wypowiedzenia umowy o pracę z E. S. - Dyrektorem Centrum Onkologii [...] w L. jest czynnością z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli organu nadzoru. Podkreślić należy, że jest to okoliczność niekwestionowana bowiem w piśmie wyjaśniającym przesłanym do Wojewody przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego, z dnia [...] maja 2016 r. Województwo wskazało, że nie kwestionuje prawa organu nadzoru do kontroli legalności uchwał dotyczących zatrudniania i zwalniania samorządowych jednostek organizacyjnych.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał jedynie, że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, art. 52 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006r , Nr 216, poz. 1584, ze zm.), jednakże nie wykazał na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. Jedynie wymienienie podstawy prawnej unieważnionej uchwały i wskazanie, że wydana ona została z naruszeniem powyższych przepisów nie spełnia wymogów określonych w art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa.
Pomimo nie wykazania przez organ nadzoru na czym polega naruszanie wskazanych w podstawie prawnej unieważnionej uchwały przepisów, Sąd obowiązany jest wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, do zadań zarządu województwa należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z powyższego przepisu wynika, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych samorządu województwa, do wykonywania których powołany jest Zarząd województwa. Powołany wyżej przepis ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji Zarządu. Wskazując na naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, Wojewoda nie wyjaśnił na czym ono polegało oraz popadł w sprzeczność w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazując, że podejmowanie uchwał przez zarządy województw w sprawie zatrudnienia i zwalniania ze stanowiska dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych województwu i realizowanych za pomocą środków publicznych, a takie zadania realizowane są przez Centrum Onkologii [...] na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, ze zm.).
Wojewoda nie wyjaśnił również w czym upatruje naruszenie art. 52 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Kodeks pracy, pracodawca podejmuje decyzję w sprawie rozwiązania umowy po zasięgnięciu opinii reprezentującej pracownika zakładowej organizacji związkowej, którą zawiadamia o przyczynie uzasadniającej rozwiązanie umowy. W § 1 unieważnionej uchwały wskazano, że przed rozwiązaniem umowy o pracę zasięgnięto opinii:
1/ zakładowych organizacji związkowych działających w Centrum Onkologii [...] (w trybie art. 52 § 3 ustawy Kodeks pracy),
2/ Rady Społecznej przy Centrum Onkologii [...] (w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej).
Zarzutu naruszenia art. 52 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks pracy, Wojewoda również nie uzasadnił. Wyjaśnić należy przede wszystkim, że Zarząd Województwa przywołał jako podstawę prawną powyższy przepis w związku z art. 5 ust. 2 i 6 ustawy o ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Bezsporne jest w sprawie, że dyrektor Centrum Onkologii [...] jako kierownik wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej podlega regulacjom zawartym w ustawie antykorupcyjnej, gdyż wchodzi on w krąg podmiotów, o których stanowi przepis art. 2 pkt 6 b tej ustawy .
W uzasadnieniu unieważnionej uchwały, Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 kierownik wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej nie może być zatrudniony w lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Naruszenie powyższego zakazu zgodnie z art. 5 ust. 2 powoduje, że właściwy organ odwołuje albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Zgodnie z art. 5 ust. 6 odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę w trybie określonym w ust. 2 - 5 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
Zarząd Województwa wskazał, że dyrektor Centrum Onkologii [...] naruszyła zakaz wykonywania przez osoby zarządzające samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi zajęć w spółkach prawa handlowego określonych w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, poprzez pozostawanie w latach 2013 - 2015 w stosunku zlecenia ze spółką prawa handlowego, której w latach 2013 - 2015 kierowane przez E. S. Centrum Onkologii [...] w L. udzieliło zamówień publicznych o łącznej wartości [...] zł oraz naruszyła ustawowy obowiązek ustanowiony w art. 17 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), poprzez niewyłączenie się z pięciu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonych w latach 2013 - 2015 przez Centrum Onkologii [...] oraz złożenie nieprawdziwych oświadczeń o braku istnienia okoliczności stanowiących postawę do wyłączenia z tych postępowań, mimo zaistnienia okoliczności określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, tj. pozostawania E. S. w okresie 3 lat od dnia wszczęcia każdego z tych postępowań w stosunku zlecenia z wykonawcą ubiegającym się o udzielenie zamówienia.
Wskazane zarzut zostały szczegółowo uzasadnione w załączniku do uchwały, w którym omówiono przebieg postępowań o udzielenie zamówień publicznych na dostawę produktów leczniczych do CO.
Powyższe ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Wojewodę w zakresie wykazania sprzeczności z prawem uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2016 r.
Dla porządku wyjaśnić należy, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wskazał, że brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, podkreślając, że o ile zakaz zatrudnienia w spółce prawa handlowego ma charakter kategoryczny, o tyle wykonywanie innych zajęć jest zakazane tylko wówczas gdy mogłyby wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność.
Podkreślić w tym miejscu należy, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie.
Organ nadzoru aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Niewypełnienie powyższych obowiązków wynikających z art. 82 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie województwa stanowi naruszenie prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze, że postępowania sądowe, o których mowa w art. 82 i 86 ustawy o samorządzie województwa, są wolne od opłat sądowych, natomiast na podstawie art. 205 orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego.