II SA/Lu 583/19

II SA/Lu 583/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Marta Laskowska-Pietrzak
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1078/20 - Wyrok NSA z 2023-09-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania G. L., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L., od decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1457 ha, położonej przy ul. [...] w L.
– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności fatyczne i prawne sprawy:
Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1991 r. Rep. A Nr [...] B. G. sprzedała G. L. nieruchomość położoną przy ul. [...] w L., oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 1457 m2, objętą księgą wieczystą KW Nr [...].
We wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. B. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że nie została ona w żaden sposób zagospodarowana.
W związku z ustaleniem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi obecnie własność G. L., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie oraz wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L..
W toku postępowania Starosta L. ustalił, że wnioskodawczyni zwracała się już wcześniej o zwrot działki nr ewid. [...]. Postepowanie wszczęte na skutek jej poprzedniego wniosku z dnia 24 lipca 2006 r. zostało jednak umorzone decyzją Starosty L. z dnia [...] lipca 2007 r. z powodu ówczesnego brzmienia art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej jako "u.g.n.") które nie odnosiło się do nieruchomości nabytych na postawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej jako "u.g.g.w.n.") na rzecz gminy. Ww. decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z kolei skarga B. G. na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 746/07.
Starosta L. stwierdził, że wskutek nowelizacji art. 216 ust. 2 u.g.n., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2013 r., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych zarówno na rzecz Skarbu Państwa, jak i gminy. Wobec zmiany stanu prawnego organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.
Organ pierwszej instancji ustalił również, że nabycie przez G. L. działki nr ewid. [...] poprzedzone było wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zmierzającego do wykorzystania tej nieruchomości pod budowę Szkoły C. K. L.. Po zawarciu w dniu [...] lipca 1991 r. umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...] W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na okoliczność dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela
w drodze aktu notarialnego Rep. A Nr [...]
Na podstawie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] organ pierwszej instancji powziął informację, że w zasobie akt budowlanych tego Wydziału znajduje się dokumentacja związana z zatwierdzeniem planu realizacyjnego na etapie ZTE i koncepcji budynku szkoły na terenie os. N. w L.. Ponadto organ ustalił, że uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w dniu [...] października 1989 r. został zatwierdzony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N. II" w L., obejmujący teren ww. działki.
Wydział Planowania Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] poinformował natomiast organ pierwszej instancji, że w dniu [...] lipca 1991 r. dla miasta L. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 9 marca 1987 r. Nr 2. poz. 25). Zgodnie z postanowieniami tego planu wnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczenie VII B 20 MW). Ustalenia powyższego planu doprecyzowane zostały w planie pn. "LZM N. II Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 października 1989 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowa działka położona była częściowo w obszarze przeznaczonym pod usługi oświaty i wychowania, w obrębie którego zaprojektowano szkołę podstawową (symbol A 1 Uop), natomiast w pozostałej części w obszarze przeznaczonym pod usługi sportu i rekreacji w postaci projektowanego zespołu rekreacyjno-sportowego (symbol A2 USp).
Z kolei Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] wyraził stanowisko, że nabycie działki nr [...] przez G. L. nie było związane z zamiarem jej wywłaszczenia. G. L. nabyła przedmiotową nieruchomość do zasobu gruntów, jako teren o potencjale inwestycyjnym, celem wykorzystania go w latach późniejszych. Podstawą nabycia była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych na cele zabudowy miasta, podjęta na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n.
W dniu [...] października 2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...], w wyniku których ustalono, że teren działki nr ewid. [...] jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Cześć działki (stanowiąca ok. ˝ jej powierzchni), położona od strony ul. [...], jest porośnięta chwastem i krzewami oraz drzewkami pochodzącymi z samosiewu. Ta część nieruchomości stanowi nieużytek. Pozostała jej część jest wykoszona i w niewielkiej części użytkowana jako fragment prowizorycznego boiska do piłki nożnej.
W dniu [...] października 2014 r. Starosta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawca podtrzymał wniosek o zwrot działki nr [...], jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Z kolei przedstawiciel G. L. oponował przeciwko zwrotowi przedmiotowej nieruchomości.
W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji włączył w poczet materiału dowodowego materiały fotogrametryczne obrazujące stan zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu działki na przestrzeni lat 2003-2013. Ponadto do akt sprawy załączono poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego m.in. w stosunku do działki nr ewid. [...], w tym wniosek PSM "[...]" w L. z dnia 28 grudnia 1989 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zawiadomienie z dnia 3 stycznia 1990 r. znak: GRG.IV- [...]/90 o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], oddalającą wniosek PSM "[...]" w L. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i umarzającą postępowanie w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy Starosta L. – przychylając się do stanowiska, że działka nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia przez G. L. - decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekł
o zwrocie tej nieruchomości na rzecz jej byłej właścicielki.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Prezydent Miasta L. (reprezentujący G. L.), wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Odwołujący stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie określił cel nabycia przedmiotowej nieruchomości jako budowa Szkoły C. K. L., a nie – jak winien prawidłowo przyjąć – budowa osiedla mieszkaniowego. W ocenie Gminy sporna działka – jako zagospodarowana w części pod ogólnodostępny teren zielony oraz w części pod boisko sportowe - stanowi integralną części wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji, jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego. Stan przedmiotowej nieruchomości świadczy o jej zagospodarowaniu w stopniu umożliwiającym zabezpieczenie realizacji jednej z podstawowych funkcji osiedla mieszkaniowego, jaką jest zaspokojenie potrzeb rekreacyjno-wypoczynkowych.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.
Organ odwoławczy zaaprobował dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego. Przede wszystkim zgodził się ze stanowiskiem, że celem nabycia działki nr [...] przez G. L. była budowa Szkoły C. K. L., co – jak podkreślił – wynika przede wszystkim z dokumentacji wywłaszczeniowej. W ocenie Wojewody, przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że powyższy cel nie został zrealizowany, bowiem wnioskodawca wywłaszczenia (PSM "[...]") odstąpił od jego realizacji. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia dokonane podczas oględzin, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość w połowie stanowi nieużytek, zaś w pozostałej części jest wykorzystywana jako prowizoryczne boisko do piłki nożnej. Wojewoda przyznał, że od kilku lat w sąsiedztwie spornego gruntu powstaje osiedle mieszkaniowe. Przedmiotowa działka pozostaje jednak poza obszarem jego zorganizowanej zabudowy. Ślady użytkowania jej części jako boiska – jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej – widoczne są dopiero od 2014 r. W ocenie organu drugiej instancji, gdyby więc nawet przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z obowiązującym w dacie jej wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego - przeznaczona była pod mieszkalnictwo wielorodzinne, to i tak wykonanie na jej niewielkiej części prowizorycznego boiska - jako infrastruktury osiedla mieszkaniowego - nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, skoro działania te podjęto już po wejściu w życie zmian w u.g.n. wprowadzających 7 letni termin na rozpoczęcie i 10 letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy grunt należy do zasobu nieruchomości gminnych, a tym samym nie jest częścią integralną żadnego osiedla mieszkaniowego.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wnioskowana do zwrotu działka nr ewid. [...] stała się zbędna na cel jej nabycia, a zatem winna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Wojewody wniosła G. L. – reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Żądanie to strona skarżąca poparła następującymi zarzutami względem zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom;
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono, nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta L. podniósł, że organy obu instancji poczyniły wadliwe ustalenia co do celu wywłaszczenia nieruchomości, opierając się na treści zawiadomienia z dnia 3 stycznia 1990 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, i w konsekwencji błędnie przyjęły że celem tym była budowa Szkoły C. K. L.. Tymczasem postępowanie wywłaszczeniowe zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1992 r., zaś przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz G. L. na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 22 lipca 1991 r., w treści którego powołano się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 27 czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy miasta. W ocenie Wojewody oznacza to, że nabycie przedmiotowej działki przez G. L. nie było związane z budową Szkoły C. K. L..
W ocenie skarżącego, podczas identyfikacji celu wywłaszczenia pominięto ustalenia planu "LZM N. II Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego", zgodnie z którym wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był częściowo pod usługi oświaty i wychowania, częściowo zaś pod usługi sportu i rekreacji oraz pod teren zieleni parkowo-wypoczynkowej z urządzeniami towarzyszącymi. Jak natomiast wykazały przeprowadzone w dniu [...] października 2018 r. oględziny, na przedmiotowej nieruchomości znajduje się boisko do piłki nożnej, a także uporządkowana, nosząca ślady pielęgnacji zieleń. W związku z powyższym – w ocenie Prezydenta Miasta L. - cel nabycia spornej działki został zrealizowany. W okolicznościach niniejszej sprawy mogło zaś, co najwyżej, dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów osiedla mieszkaniowego w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu nabycia. Zarówno zieleń osiedlowa, jaki i boisko mieszczą się bowiem w celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a ewentualna zmiana ich lokalizacji w ramach tego osiedla nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Prezydent Miasta L. podkreślił, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m. in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno – wypoczynkowych i obiektów sportowych. Infrastrukturę osiedla mieszkaniowego tworzy więc również zieleń osiedlowa. Skarżący nie zgodził się przy tym z oceną organu pierwszej instancji, jakoby przedmiotowej nieruchomości nie sposób było przypisać charakteru urządzonej zieleni osiedlowej. Podniósł, że nawet pozostawanie w stanie zaniedbanym (nieskoszona trawa, chwasty), nie może z zasady uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n., bowiem nie sposób uznać, że każdy niezabudowany fragment działki położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i porośnięty chwastami należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawę zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są rozdziale 6 działu III ustawy, przy czym po myśli art. 216 ust. 2 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wskazanej w nim ustawy. Oznacza to, że przepis ten obejmuje swym zakresem całość wskazanego w nim aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości przewidziane w u.g.g.w.n., czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości jedynie w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ani też w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Jeżeli jednak przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, o dopuszczalności żądania jej zwrotu w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. decyduje ustalenie, czy przeniesienia własności nastąpiło w warunkach "zagrożenia" wywłaszczeniem, gdyby właściciel nie wyraził zgody na podpisanie aktu notarialnego, czy też miało charakter dobrowolny, a jedynie nastąpiło w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma bowiem zastosowanie w przypadku pierwszej z opisanych sytuacji, a więc nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, pod rządami u.g.g.g.w.n., w związku z realizacja celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2866/14, LEX nr 2143018; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 738/17, LEX nr 2444262).
Powyższe uwagi są w okolicznościach niniejszej sprawy o tyle istotne, że nieruchomość będąca jej przedmiotem (działka nr ewid. [...] o powierzchni 1457 m2, położona przy ul. [...] w L.) została nabyta od B. G. przez skarżącą G. L. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 22 lipca 1991 r. – k. 5 akt adm.), w związku z objęciem tej nieruchomości uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 27 czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy Miasta. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., zaś zawarta w jej następstwie umowa sprzedaży została poprzedzona wszczęciem wobec przedmiotowej nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego, co potwierdza załączone do akt sprawy zawiadomienie z dnia [...] stycznia 1990 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej (k. 75 akt adm.). Nie budzi wobec tego wątpliwości, że przejęcie przez G. L. przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie u.g.w.w.n. w drodze umowy cywilnoprawnej, której zawarcie przez B. G. nie było dobrowolnie, lecz w istocie nastąpiło pod rygorem wywłaszczenia. W konsekwencji zasadne jest przekonanie, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. znajduje do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie, a tym samym, że byłej właścicielce przysługiwało roszczenie o zwrot tej nieruchomości na zasadzie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Nadto wypada podkreślić, że przeszkody dla wszczęcia na wniosek B. G. z dnia 5 kwietnia 2018 r. postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nie stanowiła okoliczność, że występowała ona już wcześniej o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Przypomnieć trzeba, że poprzedni wniosek B. G. w tym przedmiocie został załatwiony decyzją Starosty L. z dnia [...] lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody z dnia 22 sierpnia 2007 r., od której skargę B. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 746/07. Jak słusznie zauważono w treści zaskarżonej decyzji, powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2013 r., kiedy to zakres przedmiotowy tego przepisu obejmował wyłącznie nieruchomości nabyte na podstawie wymienionych w nim przepisów na rzecz Skarbu Państwa, pomijając natomiast nieruchomości nabyte na rzecz gminy (co zresztą stanowiło przyczynę umorzenia ówczesnego postępowania administracyjnego o zwrot działki nr ewid. [...]). Wskutek wejścia w życie z dniem 3 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r. poz. 1429) dyspozycja powołanego przepisu uległa zmianie i objęła swym zakresem nieruchomości nabyte na rzecz gminy. Wobec opisanej zmiany stanu prawnego (przekładającej się na brak tożsamości sprawy poprzedniej oraz aktualnie rozpoznawanej) decyzja ostateczna zapadła na skutek poprzedniego wniosku B. G. o zwrot działki nr ewid. [...] nie wywołuje powagi rzeczy osądzonej w zakresie uniemożliwiającym obecnie merytoryczne rozpatrzenie żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Wobec powyższych okoliczności istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zbędności działki nr ewid. [...] na cel jej wywłaszczenia (nabycia) na rzecz G. L..
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, podstawowym elementem rozstrzygania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia. Ustalenie tego celu musi być konkretne, albowiem art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. Nadto akcentuje się, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości, a nadto uwzględniać również obowiązujące w dacie wywłaszczenia akty planistyczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/po 366/18, LEX nr 2585690; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1142/16, dostępny w CBOSA). Jak jednak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2416/17 (LEX nr 2706044), w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia wynika z dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, ustalenie celu wywłaszczenia winno nastąpić przede wszystkim na podstawie tej dokumentacji.
W świetle prawidłowych ustaleń organów administracji orzekających
w niniejszej sprawie, w dacie nabycia przez G. L. spornej działki nr ewid. [...], dla terenu tego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego. Nadto podstawą nabycia tej działki od skarżącej była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 27 czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy Miasta. Przepis powołany jako podstawa prawna tej uchwały, tj. ary. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., nadawał gminom uprawnienie do tworzenia zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczonych na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Słuszne poniekąd jest przekonanie strony skarżącej, że na podstawie powołanych wyżej aktów należałoby przyjąć, iż sporna działka nr ewid. [...] została nabyta przez G. L. pod realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (osiedla mieszkaniowego). Takie określenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości byłoby jednak nieuprawnione, albowiem całkowicie pomijałoby pozostałą dokumentację powstała w ramach tego procesu. Tymczasem – jak już wskazano powyżej – ustalenie celu wywłaszczenia musi być konkretne
i powinno bazować na całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem odczytywać przy uwzględnieniu będącego jego doprecyzowaniem Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego ("LZM N. II"), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] października 1989 r., w świetle którego działka nr ewid. [...] częściowo była przeznaczona pod usługi oświaty i wychowania, zaś w pozostałej części pod usługi sportu i rekreacji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że na rysunku miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, przekazanym przez Wydział Planowania Urzędu Miasta L., a więc jednostkę organizacyjną skarżącego, zaznaczono rejon objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości, który znajduje się na terenie oznaczonym symbolami A [...] i A [...], a więc na obszarze przeznaczonym w planie szczegółowym pod projektowaną szkołę podstawową i osiedlowy zespół rekreacyjno-sportowy (k.40 i 53 akt administracyjnych). Decydujące znaczenie dla prawidłowego ustalania celu wywłaszczenia ma także dokumentacja wytworzona bezpośrednio w związku z wywłaszczeniem, w której ów cel wywłaszczenia został jednoznacznie doprecyzowany. W niniejszej sprawie taki walor mają dokumenty wytworzone w ramach postępowania o wywłaszczenie, którego wszczęcie poprzedziło zawarcie ze skarżącą umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1991 r., tj. wniosek PSM "K." w L. z dnia [...] grudnia 1989 r. oraz zawiadomienie z dnia [...] stycznia 1990 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Analiza treści tych dokumentów nie pozostawia natomiast wątpliwości, że celem wywłaszczenia działki nr ewid. [...] była budowa Szkoły C. K. L..
W świetle zaś ustaleń odnośnie stanu przedmiotowej nieruchomości, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, ze tak określony cel wywłaszczenia nie został w jej obrębie zrealizowany. Przeprowadzone postępowanie dowodowe (w szczególności przeprowadzony w dniu 24 października 2018 r. dowód z oględzin) wykazało bowiem ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło do realizacji wskazanego wyżej obiektu. Co więcej, w obrębie tego terenu w ogóle nie doszło do realizacji jakiejkolwiek zabudowy. W tej sytuacji fakt wykorzystania części przedmiotowej działki pod prowizoryczne boisko do gry w piłkę nożną, nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Zmiany modyfikując sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą być bowiem wprowadzone w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18, LEX nr 2651808). Co więcej boisko to ma prowizoryczny charakter i składa się w istocie z dwóch ustawionych bramek, przy czym powstało ono dopiero w ostatnich latach i już z uwagi na powyższe nie może być traktowane jako zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 137 u.g.n.
Nie można zatem podzielić stanowiska Prezydenta Miasta L., że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia z tego powodu, że została zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby całkowicie sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia.
Sąd podzielił zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie,
że na terenie wywłaszczonej (nabytej) od B. G. nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w dokumentach inicjujących postępowanie wywłaszczeniowe jako budowa Szkoły C. K. L.. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o zwrocie na rzecz spornej działki nr ewid. [...] w L. na rzecz jej byłej właścicielki, należało uznać za zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniami odpowiadającymi kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.