II SA/LU 583/06

II SA/Lu 583/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Leszek Leszczyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
art. 51 ust. 8
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., ustalającą dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. środowiskowe uwarunkowania lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr 27048 L. na działce nr 5/15 w L. , przy ul. B. na dachu budynku pawilonu handlowego, należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Jako podstawę rozstrzygnięcia Kolegium wskazało przepisy art. 138 § 2 k.p.a., art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 46 "a" ust. 1 i ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i art. 53 w związku z art. 56 ust. 1 i ust. 8 w związku z art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 2 oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 140 i 143 ustawy – kodeks cywilny w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W obszernym uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji używa się pojęcia "telefonia komórkowa") jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga zatem obowiązkowego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzający postępowanie organ pierwszej instancji uzgodnił decyzję z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym oraz Wojewodą , którzy nie widzieli przeciwwskazań dla planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji uznał również, że raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, dołączony do wniosku wskazuje, że inwestycja nie będzie ujemnie oddziaływać na zdrowie ludzkie i nie będzie powodować zakłóceń w pracy urządzeń elektrycznych.
Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że właściciel nieruchomości – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz najemcy obiektu, na którym stacja miałaby być umieszczona widzą szereg przeciwwskazań dla tej inwestycji. W ocenie tychże osób planowana inwestycja będzie emitować szkodliwe dla ludzi oraz różnych urządzeń pole elektromagnetyczne, wpłynie negatywnie na zdrowie pracujących osób i obciąży kosztami leczenia ich pracodawców, obciążenie konstrukcji dachu urządzeniami stacji może spowodować pękanie budynku i nieszczelności w dachu, maszt i anteny stacji bazowej spowodują częste wyładowania atmosferyczne w budynek, a indukowanie wysokich fal przepięciowych doprowadzi do niszczenia różnorakich elektrycznych urządzeń odbiorczych.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza zarówno przepisy postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego.
W ocenie Kolegium w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana po uprzednim wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Planowana inwestycja wypełnia hipotezę normy prawnej art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, usytuowanie bowiem stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu pawilonu handlowego jest zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem Kolegium jest niedopuszczalne, aby w przypadku braku planu miejscowego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach bez uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Organ drugiej instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności raport o oddziaływaniu na środowisko nie obejmuje swoim zakresem badań obciążenia dachu pawilonu handlowego, na którym planowane było posadowienie stacji, tj. kontenera technicznego wraz z urządzeniami przesyłowymi, masztu antenowego, torów antenowych oraz anten nadawczo-odbiorczych na maszcie antenowym - konstrukcji wsporczej systemów antenowych. Zdaniem Kolegium wymagania w tym zakresie obejmuje przepis art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dach obiektu budowlanego może bowiem nie wytrzymać nacisku i ulec zawaleniu, co zagrozi życiu i zdrowiu znajdujących się wewnątrz ludzi.
Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej wzbudza społeczne niepokoje oraz uzasadnione obawy przed pogorszeniem stanu zdrowia ludzi, w związku z tym organy administracji powinny dołożyć starań w celu ustalenia faktycznego wpływu funkcjonowania stacji na środowisko, w tym człowieka, nie tylko w oparciu o raport załączony do wniosku, ale także w oparciu o własny materiał dowodowy. Pożądanym jest zatem zasięgnięcie opinii biegłego lub biegłych z dziedziny radiotelekomunikacji. Organ administracji nie posiada bowiem na tyle specjalistycznej wiedzy, aby móc w sposób "bezsporny i obiektywny" odczytać i ustosunkować się do wysoce specjalistycznego dowodu w sprawie, jakim jest raport o oddziaływaniu na środowisko.
Organ odwoławczy zarzucił także, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zostało ustalone, czy uprawnione strony wniosły środki zaskarżenia od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] i postanowienia Wojewody z dnia [...]., które - jako rozstrzygające kwestie prejudycjalne – mają znaczenie oraz wpływ na wynik sprawy niniejszej. Stanowi to obrazę art. 57 ust. 1 i art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Kolegium odwołało się ponadto do przepisów art. 140 i 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazało, że jakiekolwiek działania, czy to właściciela nieruchomości sąsiedniej, czy innych osób wkraczające w granice przestrzenne nieruchomości gruntowej, stanowią naruszenie własności, chyba że nie są one bezprawne. Zdaniem Kolegium, skoro właścicielem pawilonu handlowego jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a nie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., to plan zlokalizowania na nim inwestycji typu stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi próbę naruszenia czyjejś własności. Organ podkreśla, że "stacja bazowa nie jest inwestycją celu publicznego służącą dobru ogółu, a jedynie celom stricte komercyjnym, ponieważ określone pasmo telefonii komercyjnej służy jedynie wskazanemu operatorowi oraz beneficjentom tejże telefonii, nie zaś ogółowi społeczeństwa". Kolegium odwołało się także do art. 1 pierwszego Protokołu Dodatkowego Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem Kolegium pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej - co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela - jest faktycznie odjęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia, zastosowanym wbrew konstytucyjnej zasadzie, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem.
Organ drugiej instancji powołał także art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązujące organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa i stwierdził, że "od organu stosującego prawo na stosunkowo wysokim szczeblu administracji samorządowej wymaga się świadomości obowiązku absolutnego podporządkowania przepisom Konstytucji i innych aktów prawnych oraz odpowiedniej wiedzy w stosowaniu tychże przepisów, w szczególności dla dobra ogółu, a nie partykularnych, komercyjnych interesów."
Z przytoczonych wyżej względów organ drugiej instancji uznał, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania i stwierdził, że ponowne postępowanie winno uwzględniać okoliczności wskazane przez organ odwoławczy dla wydania w jego wyniku decyzji zgodnej z obowiązującym prawem.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła [...] Spółka z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy;
- art. 52 ust. 1 pkt 1 litera "a", 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 46 a ust. 1 i ust. 7 pkt 40, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i art. 53 w związku z art. 56 ust. 1 i ust. 8 w związku z art. 32, art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 – Prawo ochrony środowiska przez ich niewłaściwą interpretację,
- art. 59 ust. 1, art.63 ust. 2 oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie,
- art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie,
- art. 140 i 143 ustawy – kodeks cywilny poprzez ich zastosowanie,
- art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony został zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, nieuzasadniony jest więc zarzut, że nie obejmuje on swoim zakresem badań obciążenia dachu pawilonu handlowego. Błędny jest też zdaniem skarżącej pogląd Kolegium, iż organ pierwszej instancji powinien był zasięgnąć opinii biegłego lub biegłych. Ustawa – Prawo ochrony środowiska nie przewiduje ani nie wymaga od organu administracji zasięgania dodatkowo opinii biegłego, a ponadto raport zawiera streszczenie w języku niespecjalistycznym, umożliwiające organowi administracji samodzielne podjęcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Kolegium co do obowiązku wydania przed decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż wydanie tej decyzji nie było konieczne, ponieważ postępowanie dotyczy oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a nie pozwolenia na budowę. Jako niezrozumiałe określiła skarżąca powoływanie się przez Kolegium na przepisy kodeksu cywilnego oraz konstytucji w postępowaniu toczącym się na postawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
W myśl przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz przedsięwzięcia nie zaliczonego do tej kategorii, ale mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej w skrócie "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".
Przez "przedsięwzięcie" nakazuje ustawa rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, wymagającą decyzji, wymienionych w art. 46 ust. 4 pkt 2-9, czyli m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4a, czyli zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 46 ust. 2 ustawy).
Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ustawy określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami), stosownie do delegacji zawartej w art. 51 ust. 8 ustawy.
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46 a ust. 1). Wymogi wniosku nie zostały w ustawie określone, wskazane zostały natomiast dokumenty, które do wniosku należy dołączyć (przepis art. 46 a ust. 4).
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3). Zakres tego postępowania określony został w przepisie art. 47, który stanowi, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki i wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a ponadto wymagany zakres monitoringu.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzgodnień, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.
W przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustawa wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 51 ust. 1 pkt 1). Wnioskodawca jest wówczas zobowiązany do dołączenia raportu do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 50 ust. 1). Wymogi, jakim powinien odpowiadać raport określa przepis art. 52 ust. 1.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 56 ust. 1). O tym, co powinna zawierać decyzja stanowi przepis art. 56 ust. 2 ustawy.
W świetle przytoczonych przepisów ustalenie przez organ pierwszej instancji środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr 27048 na działce nr 5/15 w L., przy ul. B. na dachu budynku pawilonu handlowego, należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", było prawidłowe.
Jest poza sporem, że budowa opisanej stacji bazowej telefonii cyfrowej jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Jak wynika z raportu w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr 27048, dołączonego do wniosku o wydanie decyzji, stacja ta jest instalacją emitującą określone wyżej pola elektromagnetyczne, jest zatem przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Błędne jest jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego że decyzja ta poprzedzona powinna być decyzją o warunkach zabudowy, wydawaną na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami).
Wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uregulowaniem nowym, wprowadzonym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie dnia 28 lipca 2005 r. W poprzednim stanie prawnym ocena oddziaływania inwestycji na środowisko włączona była w różne procedury kontroli procesu inwestycyjnego. Obecnie ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wyłączona została z innych postępowań dotyczących procesu inwestycyjnego i przeniesiona na sam początek procesu inwestycyjnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest bowiem przed uzyskaniem szeregu wymienionych w ustawie decyzji, w szczególności zaś decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 46 ust. 4 i 4a). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 46 ust. 4a). Nie ma natomiast w ustawie wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg taki istnieje jedynie w odniesieniu do decyzji ustalających lokalizację autostrad i dróg krajowych, wydawanych na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy ustawy określają więc jednoznacznie kolejność uzyskiwania w procesie inwestycyjnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o pozwoleniu na budowę (analogicznie: dokonania zgłoszenia), przemilczają jednak następstwo czasowe decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają w żaden sposób wzajemnych zależności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności zaś nie uzależniają uzyskania jednej z nich od uprzedniego uzyskania drugiej. Należy jednak zauważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ustala tylko środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala już ogólne parametry danego przedsięwzięcia, które nie mogą zostać przekroczone w decyzjach wykonawczych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc decyzją, której uzyskanie rozpocząć powinno proces oceny danego przedsięwzięcia, aczkolwiek w zasadzie – w świetle przedstawionych unormowań - nie ma przeszkód, aby inwestor ubiegał się o te decyzje w dowolnej kolejności. W żadnym jednak wypadku z obowiązujących unormowań nie można wysnuć wniosku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzona być musi decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie sposób również zgodzić się z argumentacją Kolegium opartą o analizę przepisów art. 56 ust. 1 ustawy i art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Należy zauważyć, że przepis art. 56 ust. 1 ustawy zobowiązuje organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do sprawdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia jedynie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten został uchwalony. Żaden przepis nie nakazuje natomiast sprawdzania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Argument Kolegium, iż w przypadku braku planu konieczne jest – w świetle powołanego przepisu - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zbyt daleko idący. Wprawdzie w przypadku braku planu i zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują w określonych sytuacjach wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 powołanej ustawy), jednak przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie niniejszej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust.1), nie odnosi się natomiast do oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.
Stwierdzenie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zbędnym czyni ustosunkowywanie się do wywodów Kolegium co do charakteru planowanej inwestycji. Okoliczność, czy jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) nie ma w tej sytuacji znaczenia.
Podnieść również należy, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 "c" ustawy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji; obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118), wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który za instalacje uznaje stacjonarne urządzenia techniczne, zespoły takich urządzeń powiązanych technologicznie oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję, stacja bazowa telefonii cyfrowej jest instalacją. Jej zainstalowanie nie wymagałoby zatem pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Zgłoszenie natomiast nie musi być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego.
Błędne jest także stanowisko Kolegium, że raport o oddziaływaniu na środowisko zawierać powinien badanie obciążenia dachu pawilonu. Wprawdzie przepis art. 52 ust. 1 pkt 1 litera "a" ustanawia wymóg zawarcia w raporcie opisu planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności jego charakterystyki i warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, jednak zauważyć należy, że kwestia dopuszczalnego obciążenia dachu pawilonu wykracza poza ramy charakterystyki przedsięwzięcia w rozumieniu powołanego przepisu. Jest to zagadnienie przyjęcia określonych rozwiązań technicznych, które oceniane będą na etapie zgłoszenia, dokonywanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 "c" ustawy – Prawo budowlane.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że poza raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dołączonym do wniosku, w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być także dopuszczony dowód z opinii biegłego lub biegłych w celu ustalenia rzeczywistego wpływu stacji bazowej telefonii cyfrowej na środowisko. Przede wszystkim zauważyć należy, że z uregulowania postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że to właśnie raport zawierać ma ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. art. 52 ustawy). Wymogi raportu zostały szczegółowo w ustawie określone. Raport zawiera streszczenie w języku niespecjalistycznym, które umożliwić ma organowi oraz stronom jego zrozumienie. Ponadto jeżeli wnioskodawca złoży wniosek i dołączy dokumenty wskazane w przepisie art. 46 "a" ust. 4 oraz raport, gdy jego sporządzenie jest wymagane (art. 50 ust. 1) i dokumenty te odpowiadać będą wymogom ustawowym, nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (z wyjątkiem sytuacji określonej w przepisie art. 55, która w sprawie niniejszej nie zachodzi oraz odmowy uzgodnienia przez właściwe organy środowiskowych uwarunkowań w trybie art. 48).
Jeśli raport nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 52, nie może stanowić podstawy decyzji ustalającej środowiskowych uwarunkowaniach. W sytuacji gdy raport spełnia, tak jak w sprawie niniejszej, wymogi ustawowe, nie ma żadnych podstaw do żądania opinii biegłego, której celem miałaby być ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Byłoby to niczym nieuzasadnione powtarzanie oceny dokonanej w prawidłowo sporządzonym raporcie. Należy zwrócić także uwagę, że Kolegium nie formułuje - poza omówioną już kwestią obciążenia dachu - żadnych konkretnych zarzutów pod adresem raportu przedstawionego przez wnioskodawcę, kwestionuje jednak jego przydatność, ogólnikowo tylko wskazując na potrzebę dołożenia przez organy administracji starań "w kierunku faktycznego wpływu funkcjonowania stacji na środowisko, w tym człowieka – nie tylko w oparciu o raport, ale także w oparciu o własny materiał dowodowy". Wprawdzie rację ma Kolegium, gdy wskazuje na obowiązki organów administracji oraz zasady postępowania dowodowego określone w przepisach art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., zauważyć jednak należy, że to normy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W rozpoznawanej sprawie normami prawa materialnego są przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta nie przewiduje innego niż raport wymogu w postępowaniu mającym na celu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa rodzaj i miejsce inwestycji, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 56 ust. 3). Decyzja ta określa jedynie warunki dotyczące ochrony środowiska, jakie muszą być spełnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego danego przedsięwzięcia, nie przesądza więc o dopuszczalności przystąpienia do realizacji danej inwestycji. Dla ubiegania się o wydanie decyzji nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Nie ma też wymogu składania już na tym etapie procesu inwestycyjnego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta nie narusza bowiem praw osób trzecich. Nie zmienia stosunków własnościowych i nie przyznaje ubiegającemu się o wydanie decyzji, podobnie zresztą jak decyzja o warunkach zabudowy (por. art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), żadnych uprawnień do nieruchomości. Błędny jest zatem również pogląd Kolegium, że zaskarżona decyzja stanowi ingerencję w cudzą własność. Skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje żadnych uprawnień do terenu i nie narusza praw osób trzecich, wydanie jej na rzecz podmiotu nie będącego właścicielem nieruchomości jest dopuszczalne.
W ocenie Sądu nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do poddawania w wątpliwość zgodności z Konstytucją omawianego unormowania. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że wydanie decyzji w trybie przepisów art. 46 i nast. ustawy w żaden sposób nie narusza prawa własności, chronionego przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisami kodeksu cywilnego, nie ogranicza prawa właściciela do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią, ani nie nakłada na właściciela jakichkolwiek obowiązków nie przewidzianych w ustawie.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że decyzja ta stanowi w istocie wywłaszczenie, "zastosowane wbrew konstytucyjnej zasadzie, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem". Istota wywłaszczenia polega na odjęciu bądź ograniczeniu prawa własności, co w tym przypadku w ogóle nie ma miejsca. Wydanie decyzji nie narusza w tej sytuacji Konstytucji RP i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, powoływanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ubocznie zauważyć należy, że osoba nie będąca właścicielem nieruchomości lub osobą uprawnioną z innego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może uzyskać pozwolenia na budowę, ani realizować inwestycji na podstawie zgłoszenia (por. art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Jest więc rzeczą oczywistą, że mimo uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach osoba, która nie posiada żadnego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mogłaby realizować inwestycji na tej nieruchomości. Brak zgody właściciela nieruchomości (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") na realizację inwestycji przez skarżącą, akcentowany przez organ odwoławczy, będzie mieć zatem znaczenie dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, nie stanowił natomiast przeszkody do wydania decyzji ustalającej jedynie środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia.
Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że działania organu pierwszej instancji naruszają art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a., zobowiązujące organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie i wydał decyzję na podstawie przepisów ustawy, prawidłowo je stosując i interpretując.
Zarzut, iż organ ten nie wziął pod uwagę dobra ogółu, lecz partykularne, komercyjne interesy wnioskodawcy jest całkowicie nieuzasadniony. Organ pierwszej instancji zapewnił, zgodnie z przepisem art. 53 ustawy, możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zachował przy tym tryb przewidziany w art. 32 ust. 1 ustawy: podał do publicznej wiadomości (w drodze obwieszczenia) informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w Urzędzie Miasta w terminie 21 dni, a następnie przeprowadził rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. O terminie rozprawy organ zawiadomił strony oraz dokonał obwieszczenia. Należy zauważyć, że w terminie 21 dniowym wyznaczonym na składanie uwag i wniosków wpłynęło tylko jedno pismo, podpisane przez 9 osób, określających się jako właściciele i najemcy budynku przy ul. B., natomiast na rozprawę, poza przedstawicielem Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]", stawiły się tylko trzy osoby spośród zainteresowanych, posiadających lokale w tym budynku. Organ rozpatrzył zgłoszone wnioski i uwagi. Obawy osób pracujących w pawilonie rozwiewa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport wyklucza możliwość negatywnego wpływu stacji na zdrowie ludzi z uwagi na to, że promieniowanie, stanowiące zagrożenie dla organizmu ludzkiego wystąpi w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Z raportu wynika również, że praca stacji nadawczej nie będzie zakłócała odbioru radiowego, telewizyjnego oraz pracy innych urządzeń elektronicznych.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło po uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się postanowienia uzgadniające, wydane przez właściwe organy i nie ma dowodu, by którekolwiek z postanowień zostało zaskarżone, a w konsekwencji uchylone. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do kwestionowania zachowania przy wydawaniu decyzji trybu przewidzianego w art. 48 ustawy.
Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało na naruszenie przez ten organ szeregu przepisów prawa materialnego. Jak wykazano wyżej stanowisko Kolegium i wyrażone w uzasadnieniu decyzji poglądy prawne są błędne. Organ pierwszej instancji nie naruszył także przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., przeprowadził bowiem postępowanie zgodnie z tymi przepisami. Zebrał i ocenił prawidłowo cały materiał dowodowy, wyjaśnił należycie wszystkie istotne okoliczności sprawy i ustalił stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Brak było w tej sytuacji jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń i prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie wskazał zresztą – poza potrzebą dopuszczenia dowodu z opinii biegłego – jakichkolwiek innych dowodów, które należałoby przeprowadzić rozpoznając sprawę ponownie.
Wadliwa interpretacja przez organ odwoławczy przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz oparcie orzeczenia o przepisy, które nie miały w sprawie zastosowania stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera "c". Naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania doprowadziło do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji mimo braku ku temu podstaw.
Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Rozpoznając sprawę ponownie mieć będzie Kolegium na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wskazania co do interpretacji oraz stosowania przepisów w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).