II SA/Lu 58/07

II SA/Lu 58/07 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 15, art. 75, art. 6, art. 77, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 10, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 138 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasadza od Wojewody na rzecz skarżącego Nadleśnictwa kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa od decyzji Starosty z dnia [...]., Nr [...], orzekającej zwrot nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr 4773/2 o pow. 1882 m2 na rzecz A. K., W. J. i Z. S. po 1/3 części, uchylił punkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji i orzekł o zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1.215 zł, proporcjonalnie do posiadanych udziałów i w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia [...]. Starosta orzekł zwrot nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr 4773/2 o pow. 1882 m2 na rzecz spadkobierców A. i C.K., tj. A. K., W. J. i Z. S. po 1/3 części, albowiem przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i winna podlegać zwrotowi.
Od decyzji tej odwołanie wniosło Nadleśnictwo wnosząc o jej uchylenie decyzji. Skarżący zarzucał brak wykazania przesłanek uzasadniających, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości podnosząc również, iż dzierżawca części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, tj. [...] S.A. nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skarżący zarzucał również wydanie zaskarżonej decyzji z dniem 4 sierpnia 2006 r., tj. przed upływem 7dniowego terminu zakreślonego stronom na wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda podniósł, iż aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...]. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa - Lasy Doświadczalne Instytutu Badawczego Leśnictwa [...] - nieruchomość położona w Ł. , oznaczona numerem 3870/1 o pow. 0,20 ha, stanowiąca własność A. i C. małż. K., za cenę 13.231 zł, w tym za grunt 4.210 zł. Nabycia dokonano, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę Wytwórni Pustaków Budowlanych w Ł. .
W dniu 16 grudnia 2000 r. spadkobiercy byłych właścicieli W. J., Z. S. i A. K. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości twierdząc, że jest zbędna na cel wywłaszczenia.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działka nr 4773/2 o pow. 1882 m2, która powstała w wyniku wznowienia granic wywłaszczonej działki nr 3870/1 oraz ponownych pomiarów, nie została wykorzystana na cel, na który została nabyta tj. pod budowę wytwórni pustaków. Obecnie jest własnością Skarbu Państwa pod zarządem i w użytkowaniu Lasów Doświadczalnych Instytutu Badawczego Leśnictwa . Teren działki jest niezagospodarowany i brak jest na nim trwałych obiektów budowlanych. Wytwórnia pustaków została zlikwidowana, a grunt ten został przekazany Nadleśnictwu zarządzeniem Nr 2 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...]. Na części przedmiotowego gruntu w 2000 r. firma [...] S.A. wybudowała stację bazową telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektrycznym, co nastąpiło na podstawie umowy najmu z Nadleśnictwem z dnia [...]. oraz pozwolenia na budowę (decyzja Starosty z dnia [...]).
Zgodnie z przepisem art. 136 ust.1 i 2 ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zmiany przeznaczenia i zagospodarowania przedmiotowej działki na inny cel niż określony w akcie nabycia dokonano bez zawiadomienia poprzedniego właściciela. Organ odwoławczy podniósł, iż z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2).
W tym kontekście podniesiono, iż od wywłaszczenia nieruchomości, tj. od 7 grudnia 1979 r. upłynęło ponad 10 lat, a cel na jaki została wywłaszczona nie został zrealizowany, o czym świadczy fakt jej niewykorzystania pod nieistniejącą wytwórnię pustaków.
Niezależnie od tego, Wojewoda podniósł, iż kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, czego organ I instancji nie uczynił. Jako podstawę do orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania przyjął waloryzację dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z listopada 2005 r., co narusza przepis art. 140 ust. 2 ustawy. W tym zakresie więc decyzję Starosty należało uchylić i orzec o należnej do zwrotu kwocie zwaloryzowanego odszkodowania. Ponieważ zwrotowi podlega cała nieruchomość, co zdaje się mieć miejsce w omawianym przypadku, to zwrotowi powinna podlegać też cała kwota zwaloryzowanego odszkodowania za grunt pobranego przez strony tj. 4.210 zł.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dniem 4 sierpnia 2006 r., a więc przed upływem 7 dniowego terminu zakreślonego stronom na wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest on zasadny ponieważ decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...], co zostało sprostowane jako oczywista omyłka postanowieniem Starosty z dnia [...] Za niezasadny, Wojewoda uznał również zarzut braku zapewnienia czynnego udziału w charakterze strony najemcy części zwracanego gruntu tj. firmie [...] S.A. Jak wskazał, przepis art. 136 ust. 3 ustawy wyraźnie określa strony uczestniczące w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Zwrot nieruchomości następuje na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Stronami postępowania są więc poprzedni właściciel (spadkobierca) i obecny właściciel nieruchomości. Najemca nieruchomości nie jest stroną w tym postępowaniu.
Skarb Państwa – Nadleśnictwo wystąpił ze skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Skarżący, zarzucał zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem: 1) przepisów postępowania o istotnym wpływ na wynik sprawy - art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uniemożliwienie udziału w charakterze strony i braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu dzierżawcy części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości – [...] S.A.; 2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i wydanie decyzji z naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie istnienia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 3) przepisów prawa materialnego poprzez brak wykazania zaistnienia przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy i dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie uznania, iż nastąpiło spełnienie przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości określonych w tym przepisie; 4) przepisów postępowania tj. art. 7 , art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego.
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty .
W odpowiedzi na skargę Wojewoda odwołując się do argumentacji zwartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.
Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skarżącego są trafne i przekonujące. Tym samym, gdy skonfrontować je z wnioskami wypływającymi z analizy akt sprawy okazuje się, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, jako wadliwe podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisu art. 15 w związku z art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Z jego istoty wynika bowiem prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej (art. 15 kpa), sposoby zaś jej rozstrzygnięcia, determinowane okolicznościami sprawy wskazuje przepis art. 138 kpa. Skoro zasadą w toku postępowania odwoławczego jest orzekanie co do istoty sprawy – uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają bowiem charakter wyjątkowy – to rozstrzygnięcie merytoryczne ustalające konsekwencje stosowania normy prawa materialnego wobec adresata decyzji może być uznane za prawidłowe, tylko i wyłącznie o tyle, o ile czyni zadość przepisom obowiązującego prawa. W tym względzie, wskazać należy na przepisy: art. 6 kpa – zasada legalizmu – art. 7 kpa – zasady prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – art. 75 kpa – w zakresie w jakim odnosi się on do źródeł dowodowych - art. 77 kpa – zasada wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego – art. 80 kpa – zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Uchybienie w toku toczącego się postępowania wskazanym przepisom musi skutkować stwierdzeniem, że decyzja wydana z ich naruszeniem jest wadliwa.
W sprawie niniejszej przedmiotem oceny zgodności z prawem jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja reformatoryjna, uchylająca w części decyzję organu I instancji i orzekająca odmiennie, co do istoty sprawy w zakresie odnoszącym się do zobowiązania wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jest to okoliczność istotna, z punktu widzenia kwalifikowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako zgodnego lub też niezgodnego ze wskazanym standardem postępowania determinowanym przywołanymi przepisami kpa. Wskazuje bowiem na to, iż istotnie organ odwoławczy zmierzał w swoim działaniu do rzeczywistego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Podkreślenia jednak wymaga, iż Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu powielił wadliwości postępowania organu I instancji i przeniósł je na postępowanie odwoławcze. W kontekście wyżej już przywołanych przepisów kpa, istotnych z punktu widzenia oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, podkreślić należy, iż rozstrzygając w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy administracji publicznej uchybiły przepisom art. 10 i 28 kodeksu postępowania administracyjnego.
W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, nie jest sporne, a potwierdzają to ustalenia organów I i II instancji, iż na części przedmiotowego gruntu w 2000 r. firma [...] S.A. wybudowała stację bazową telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektrycznym, co nastąpiło na podstawie umowy najmu z Nadleśnictwem z dnia 18 czerwca 1999 r. oraz pozwolenia na budowę (decyzja Starosty z dnia [...].).
Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jest to okoliczność istotna. Nakazuje ona bowiem rozważenie i rozstrzygnięcie kwestii prawa udziału, jako strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej najemcy (dzierżawcy). Według Sądu, jednoznacznie wynika to z przepisu art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, iż najem, dzierżawa lub użyczenie podlegającej zwrotowi (zwracanej) nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna. Przepis ten uznać więc należy za punkt wyjścia dla oceny tej kwestii. Skoro bowiem jednoznacznie ustawodawca określa skutki prawne rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w sferze odnoszącej się do ewentualnych umów najmu, dzierżawy lub użyczenia, których w całości lub w części jest ona przedmiotem, to poza sporem jest, że najemca (dzierżawca, użytkownik), w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, legitymuje się prawnym interesem do udziału w sprawie na prawach strony.
W tym względzie, Sąd orzekający w sprawie, podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt III RN 128/02, w świetle którego najemca wywłaszczonej nieruchomości, o odzyskanie której ubiega się właściciel, ma prawny interes w uczestniczeniu w sprawie o jej zwrot. Ze względu bowiem na wynikające z decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości konsekwencje, najemca nie powinien być pozbawiony możliwości wykazania, że nie zachodzą określone w ustawie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ze stanowiskiem tym, koresponduje również pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, z którego wynika, iż "Najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, art. 28 kpa w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.".
Przywołane stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje swoje uzasadnienie w ugruntowanej już, na tle stosowania przepisu art. 28 kpa, linii orzecznictwa. Zgodnie z nią, na gruncie tego przepisu, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) konkretnego obowiązku lub uprawnienia (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., w sprawie sygn. akt I SA 1326/93; wyrok NSA z 15 grudnia 1999 r., w sprawie sygn. akt IV SA 1610/97).
Jakkolwiek oczywiście faktem jest, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, czy też umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia mające za przedmiot taką nieruchomość lub jej część, nie stanowi przeszkody dla dokonania jej zwrotu, albowiem stosunki te wygasają z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna albo z upływem trzech miesięcy od tego dnia, to jednak nie może to niweczyć, tak jak w niniejszej sprawie, uprawnienia najemcy do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony, skoro legitymuje się on interesem prawnym do udziału w tym postępowaniu.
Należy wiec stwierdzić, iż zaniechanie zagwarantowania [...] S.A., jako najemcy, na podstawie zawartej z Nadleśnictwem z dnia 18 czerwca 1999 r. umowy najmu przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr 4773/2 prawa udziału, jako stronie postępowania o jej zwrot, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.
W związku z tym, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty uznać należało za niezgodne z prawem.
Organy administracji publicznej ponownie więc przeprowadzą postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł. , oznaczonej jako działka nr 4773/2. W postępowaniu tym, ustalą właściwy i zupełny krąg podmiotów uprawnionych do udziału w nim uwzględniając, w tym zakresie, wyżej przywołane argumenty i wnioski z nich wypływające, co do statusu [...] S.A. w tym postępowaniu, jako najemcy przedmiotowej nieruchomości. Stronom postępowania zapewnią udział w nim, czyniąc w tym względzie zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 10 § 1 kpa, jak również stanowiącym jej rozwinięcie, szczegółowym przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Postępowanie w sprawie przeprowadzą czyniąc zadość wymogom i warunkom wskazanym w przepisach art. 6, 7, 10 75, 77 i 80 kpa uwzględniając standard wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie podejmą rozstrzygnięcie poprzedzone wnikliwą oceną i analizą dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu, które będzie adekwatne do poczynionych ustaleń faktycznych. W tym zakresie, organy administracji publicznej zobowiązane będą, zważywszy na przedmiot toczącego się postępowania, do odniesienia się do prawnych i faktycznych przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, względnie odmowę jej zwrotu. Uwzględnią, w związku z tym, normatywną treść przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, iż ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia determinowana jest okolicznością nierozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna oraz niezrealizowaniem celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Swoje stanowisko uzasadnią w sposób spełniający wymogi przepisu art. 107 § 3 kpa.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b", art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.