II SA/LU 576/21

II SA/Lu 576/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 668/22 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 37 ust., 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosła o wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo- usługowej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu wskazano, że budowa od [...] lat nie jest prowadzona, zatem pozwolenie na budowę wygasło.
Decyzją z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta L. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, argumentując, że pozwolenie na budowę zostało wykonane. Inwestor, tj. Spółdzielnia [...] "[...] uzyskała pozwolenie na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych z powodu braku zakończenia robót wykończeniowych (decyzja z dnia [...] r.). Zostały one jednak wykonane i lokale są od dawna użytkowane. W latach [...] i [...] Prezydent Miasta L. wydał decyzję o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowana części z tych lokali na rzecz inwestora i właściciela budynku SBM "[...]" w upadłości oraz dla osoby fizycznej posiadającej umowę najmu zawartą ze Spółdzielnią. Roboty budowlane zostały wykonane, a lokale zostały dopuszczone do użytkowania przez odpowiednie organy. W [...] r. syndyk masy upadłości SBM "[...]" sprzedał [...] budynek wraz z użytkowanymi lokalami, co do których ustanowione zostało spółdzielcze własnościowe prawo do lokali. Zdaniem organu nie ma w tej sytuacji podstaw do zastosowania art. 162 §1 kpa. Organ zaznaczył, że dla stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji wymagane jest istnienie podstawy prawnej w przepisie odrębnym. Na gruncie prawa budowlanego takim przepisem jest art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeśli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem [...] lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż [...] lata. Zdaniem Prezydenta Miasta L. w niniejszej sprawie nie zachodzi opisany przypadek, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Spółdzielnia nie wskazała również jaki interes posiada w wygaszeniu decyzji. Ponadto wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, z którego korzysta wielu użytkowników, nie leży w interesie społecznym. Co więcej decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Organ I instancji wyjaśnił również, że budowa objęta decyzją nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, wydana na rzecz [...] Sp. z o.o., dotyczy kontynuacji nie zakończonej budowy budynku biurowo-usługowego nr [...] oraz budynków usługowo-handlowych X i Y na działkach nr ewid. [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) położonych przy ul. [...] z [...] i [...], nr [...], [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. [...] i [...] [...] [...] 1 oraz na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]) - droga dojazdowa i pas drogowy ulicy [...] z [...]. Decyzja ta, przeniesiona na rzecz [...] Sp. z o.o., obejmuje roboty budowlane związane z dokończeniem budowy garaży podziemnych znajdujących się pod płytą, na której urządzony jest pasaż z dojściami do lokali usługowych w budynku przy ul. [...]. Ze względu na stan techniczny konstrukcji konieczna jest wymiana niektórych jej elementów, w tym stropu na którym funkcjonują dojścia.
Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej Wojewoda decyzją z dnia [...]. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Również organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do wygaszenia przedmiotowej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym albo interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego, warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W myśl zaś art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeśli budowa nie została rozpoczęta przed upływem [...] lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż [...] lata. Żadna jednak z tych przesłanek w sprawie nie ma miejsca. Wbrew opinii Spółdzielni ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że wniosek dotyczy decyzji, która została wykonana. W aktach sprawy znajduje się m.in. decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L., z wyłączeniem lokali usługowych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" zgłosiła zakończenie budowy budynku wielorodzinnego z usługami nr [...], zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Z załączonego zaś aktu notarialnego z dnia [...] r., repertorium [...] nr [...] wynika, że nieruchomość położona przy ulicy [...] jest zabudowana. Okoliczność, że budynek [...] został wybudowany potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia w/w budynku. Zdaniem Wojewody, na potrzeby stosowania przepisów o wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym jest przyjęcie rozumienia pojęcia zakończenie budowy w sensie techniczno-budowlanym, tj. o zakończeniu budowy świadczy to, że wybudowany obiekt odpowiada warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane i jest w takim stanie, że nadaje się do normalnej eksploatacji i użytkowania. To że poszczególne lokale powstałe w ramach realizacji pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami (budynku wielolokalowego) nie zostały przyjęte do użytkowania przez właściwe organy, nie ma znaczenia dla oceny czy pozwolenie na budowę zostało wykonane. Ze względu na daleko idące skutki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, okoliczności faktyczne prowadzące do wydania takiej decyzji administracyjnej nie mogą być przedmiotem domniemania, tylko powinny być w sposób bezsporny wykazane. Budowę rozpoczęto w przeciągu [...] lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stałą się ostateczna i nie została one przerwane na okres dłuższy niż [...] lata. Ponadto, według organu II instancji, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wykazała interesu w wygaszeniu decyzji. Wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie leży także w interesie społecznym, albowiem z budynku korzystają jego mieszkańcy, a część z nich posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że wygaszenie decyzji leży zarówno w interesie Spółdzielni, jak i interesie społecznym wszystkich członków Spółdzielni, która jako następca prawny upadłego inwestora i nabywca nieruchomości zamierza objąć niewybudowane lokale nowym pozwoleniem na budowę, przeprowadzić proces ich wykończenia (z wybudowaniem dojścia), zakończyć inwestycję, uzyskać pozwolenie na użytkowanie i rozliczyć zadanie inwestycyjne. Dodatkowo decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. W ocenie Wojewody dla oceny zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia fakt, że Spółdzielnia [...]" utraciła byt prawny i została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Dla rozstrzygnięcia czy budowa została zakończona nie ma również znaczenia okoliczność, że właściwe organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokali usługowych. Bez znaczenia pozostaje również kwestia, iż zdaniem skarżącej decyzje o zmianie sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] były wadliwe i niewykonalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 kpa, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art.80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło organ odwoławczy do nieprawidłowego ustalenia, że nie wystąpiła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, przez ustalenie, że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że decyzja Wojewody w sposób rażący narusza prawo i ma charakter decyzji uznaniowej, wywiedzionej na podstawie domniemań i urzędniczego uznania przy pominięciu obowiązujących przepisów prawa. Organ poprzestał jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji nie podejmując samodzielnego i niezależnego postępowania, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że dla zakończenia budowy wystarczające jest stwierdzenie stanu faktycznego, nie jest natomiast formalne jej zakończenie. Tymczasem pozwolenie na budowę z dnia [...] r. dotyczyło całego budynku mieszkalnego. Decyzja nie została wykonana w części dotyczącej lokali usługowych i organ sam odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych. A skoro tak, to były usprawiedliwione przyczyny tej odmowy, gdyż lokale nie zostały wybudowane w całości i nie uzyskały pozwolenia na użytkowanie. Obecnie organ nie przedstawił dokumentu, z którego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla lokali [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie. Na tę okoliczność nie przeprowadził też dowodu organ odwoławczy. Ponadto organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność legalności użytkowania lokali usługowych tj. istnienia/nie istnienia pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych do czego zobligowany był inwestor zaskarżoną w części decyzją. Skarżąca zaznaczyła, że samo zakończenie budowy obiektu budowlanego nie oznacza możliwości jego użytkowania. W zależności od tego, co wybudowano przed przystąpieniem do użytkowania obiektu istnieje obowiązek zawiadomienia odpowiedniego organu o zakończeniu budowy bądź też do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W określonych ustawowo sytuacjach do rozpoczęcia użytkowania obiektu jest potrzebna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie będzie potrzebna w przypadku, gdy na budowę tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę a także wystąpienia o możliwość użytkowania obiektu przed całkowitym ukończeniem robót budowlanych. W tym przypadku organ wydaje pozwolenie na użytkowanie części obiektu. Uzyskanie pozwolenia uprawnia inwestora do korzystania legalnie wyłącznie z tej części obiektu, której dotyczy pozwolenie. W tym przypadku inwestor uzyskał decyzją możliwość użytkowania obiektu [...] tylko i wyłącznie legalnie co do lokali mieszkalnych. Czyli dopuszczono użytkowanie obiektu [...] w części z wyłączeniem lokali usługowych. O nie zakończeniu robót budowlanych w części odnoszącej się do lokali usługowych świadczy zaskarżona decyzja z [...] r. i brak decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokali użytkowych nr [...] - [...]. Z powyższego aktu wynika, że nie została wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali nr [...] - [...] i są one używane nielegalnie - niezgodnie z prawem nadal od [...] lat. Budowa lokali nie została zatem ukończona. Istotnym elementem, w ocenie skarżącej, świadczącym, że budowa lokali usługowych nie została ukończona jest również decyzja [...] z [...] r., którą organ pierwszej instancji wydał pozwoleniu na budowę, gdzie m.in. w treści zawarto konieczność wybudowania dojścia do lokali usługowych i infrastruktury technicznej, instalacji wentylacji mechanicznej garaży pod lokalami usługowymi, sieci, przyłączy i instalacji wewnętrznych itp. Konieczność dobudowania dojścia do lokali użytkowych świadczy o niezakończeniu ich budowy i braku pozwolenia na użytkowanie. Braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali nie zastępuje również decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót związanych ze zmiana sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne. Nie wiadomo o jakie użytkowanie chodziło, poza tym przy braku pozwolenia na użytkowanie lokali użytkowych ich używanie było i jest nielegalne. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali nie sanuje legalności używania lokali. Nie sanują tego również odbiory dokonane przez odpowiednie służby. Instytucje te nie mają w zakresie zadań sprawdzanie prawidłowości procesu budowlanego i prawidłowości jego zakończenia. Od tego jest organ architektoniczno-budowlany i organ nadzoru budowlanego. Lokale są niewybudowane w sensie prawnym i nie została wydana decyzja o ich użytkowaniu. Natomiast są używane co jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Ustawa prawo budowlane jest w tej materii precyzyjna. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie czyni rozróżnienia między używaniem faktycznym lokali, a użytkowaniem prawnym lokali. Według skarżącej ma ona również interes prawny w dążeniu do wygaśnięcia decyzji. Zaznaczyła, że związane z tym konsekwencje dotykają wyłącznie inwestora, wpływając jedynie na jego własne indywidualne uprawnienie, które zostaje mu odebrane. W żadnym stopniu nie może natomiast wpływać na uprawnienia pozostałych stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż strony te na podstawie tej decyzji nie nabyły jakiegokolwiek uprawnienia do prowadzenia budowy w zastępstwie jej adresata. Skoro osoby te takowego uprawnienia nie posiadały, to wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może im niczego odbierać, co również przesądza o braku ich interesu prawnego, nawet jeżeli znalazły się w kręgu stron, wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i przymiot strony został im nadany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwalającej na budowę.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tak jak sądzi skarżąca pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Podkreśla się bowiem, że wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 kpa. Trafnie zauważył organ, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przepisy ustawy Prawo budowlane co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym ( tak też NSA w wyroku z dnia 22 luty 2018r. II OSK 2398/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zgodzić należy się ze skarżącą, że dla weryfikacji okoliczności pozwalających na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę istotną rolę ma dziennik budowy, który jest podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania (art. 45 ust. 1 prawa budowlanego ), ten zatem dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzać wszelkich innych, niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Z tego też powodu, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie sposób zarzucić organom wadliwego ustalenia stanu faktycznego z powodu braku tego dokumentu z tej przyczyny, że budynek objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę został już zrealizowany. Wprost świadczy o tym decyzja z dnia [...]. którą Prezydent Miasta L. udzielił Spółdzielni [...]" pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo – usługowej z wyłączeniem lokali usługowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem dla którego nie udzielono pozwolenia na ich użytkowanie było nie zakończenie robót wykończeniowych. Oznacza to jednak, że w istocie zarówno lokale mieszkalne jak i znajdujące się na parterze budynku lokale usługowe już w dacie odbioru były wybudowane, co czyni bezzasadnym zarzut przerwy w budowie. Prawdą jest, że zgłoszenie zakończenia budowy lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie oznacza, że faktycznie została ona zakończona. Z treści art. 54-60 Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jest zbadanie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa ocena oparta jest na unormowaniach art. 57 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć dokumenty jednoznacznie związane z legalną budową (oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę itd.). Nadto, w myśl art. 59a, organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie zakończenia budowy lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie umożliwia legalne z niej korzystanie. Nie ulega jednak wątpliwości, że powyższe procedury mają miejsce już po wykonaniu robót budowlanych. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają natomiast definicji robót wykończeniowych, pozostawiając inwestorowi decyzję o ich zakresie i terminie zakończenia. Znajdujące się w aktach zdjęcia budynku, sporządzone przez pracownika organu , które co prawda nie zostały oznaczone jako dotyczące budynku [...] ale co do których skarżąca nie wnosiła uwag, potwierdzają natomiast, że lokale zostały wykończone i są użytkowane. Niczego w tej ocenie nie zmieniają dołączone do pisma skarżącej z dnia [...]. zdjęcia budynku, bez opisu kiedy i przez kogo zostały wykonane i czy w ogóle dotyczą przedmiotowego budynku. Co więcej udzielone [...]. przez Prezydenta Miasta L. S. "[...]" pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dotyczy robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo – handlowych na przedszkole niepubliczne, co oznacza, że również przed tą datą lokal był już przygotowany do wykorzystanie zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Taki też wniosek płynie z udzielonego J. C. [...]. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, również z wiązanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego na przedszkole niepubliczne. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają przy tym dywagacje skarżącej dotyczące prawidłowości wydanych decyzji. W orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz jedynie badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Bez znaczenia są zatem w świetle przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę wyrażane przez skarżącą wątpliwości dotyczące udzielonych pozwoleń na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali, czy też przystąpienia do korzystania z lokali bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Słusznie organ zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym z [...]. na mocy którego skarżąca nabyła od syndyka masy upadłości Spółdzielni [...] prawo użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] wraz z własnością posadowionych na nich budynkach wymieniono również osoby którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokali użytkowych od nr [...] w budynku przy ulicy [...]. Co oczywiste, prawo to może przysługiwać do lokalu już istniejącego, co przeczy wersji skarżącej, snującej swoje wywody jedynie na podstawie braku pozwolenia na ich użytkowanie. Należy przy tym podkreślić, że niniejsza sprawa nie dotyczy natomiast kwalifikacji konkretnych robót budowlanych ocenianych jako poszczególne jej elementy niezbędne dla ich weryfikacji pod kątem zastosowania odpowiedniej procedury z prawa budowlanego. Budowa o jakiej stanowi art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy realizacji obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę, a więc poszczególne roboty budowlane objęte projektem stanowią niewątpliwie budowę o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jest oczywiste, że lokale usługowe stanowiły realizację planowanej budowy jako całości i brak pozwolenia na ich użytkowanie nie oznaczał przerwy w budowie w rozumieniu art. 37 § 1 prawa budowlanego. W orzecznictwie zauważa się, że możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, mimo iż pozostały do wykonania jeszcze pewne roboty budowlane. Właściwy organ może udzielając takiego pozwolenia określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 prawa budowlanego ). W takiej sytuacji część obiektu (zamierzenia budowlanego) przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Uzyskanie takiego "częściowego" pozwolenia na użytkowanie nie eliminuje obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na resztę obiektu (zamierzenia budowlanego). Jednocześnie okoliczność, iż zamierzenie inwestycyjne objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie oznacza automatycznie, iż w przypadku takich inwestycji nie może zostać wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych ( wyrok NSA z dnia II OSK 1609/06 opubl. w CBOSA ). W ten sposób postąpił Prezydent, udzielając decyzją z dnia [...]. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych, których użytkowanie miało być możliwe dopiero po ich wykończeniu. Bezzasadny jest zarzut odmowy wygaśnięcia decyzji z powodu utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co wiąże się ze zbyciem aktem notarialnym z [...]. przez syndyka masy upadłości Spółdzielni [...] prawa użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i własności znajdujących się na nich budynków na rzecz skarżącej Spółdzielni. Rzeczywiście w wyroku z dnia II OSK 2351/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Wobec zakończenia budowy jeszcze w 2001r. i co więcej uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku argumentacji skarżącej nie sposób podzielić. Pogląd ten nie jest zresztą jednolity, odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 13 maja 1991r. IV SA 366/90 ( ONSA 1991, Nr 3-4 poz. 59 przytoczonym w Komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.Beck Warszawa 2021r. str. 493 ). Słusznie natomiast uważa skarżąca odpierając zarzut braku legitymacji strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020r. ( II OSK 844/18 opbl. w CBOSA ) w postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony winien być oceniany przez pryzmat art. 28 kpa, nie jest to bowiem kolejna sprawa w ramach postępowania nadzwyczajnego Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z reguły stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, musi wykazać, ze ma materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem, a zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca aktem notarialnym z [...]. nabyła od syndyka masy upadłości Spółdzielni B. B. prawo użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i własność znajdujących się na nich budynków, co daje jej legitymację do występowania w sprawie jako strona w tym postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 37 § 1 prawa budowlanego w żadnym razie nie może być wykorzystywany do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego następcą prawnym, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tego rodzaju badaniu organu podlegają jedynie przesłanki nierozpoczęcia bądź przerwania budowy na okres w nim wskazany. Przepis ten nie nakłada natomiast na organ administracji obowiązku badania, jaki podmiot faktycznie prowadził roboty budowlane. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została zrealizowania, przy czym roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.