II SA/Lu 575/21

II SA/Lu 575/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 667/22 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" domagała się wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. r. udzielającej [...] "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z wbudowanymi lokalami usługowymi (4 lokale) z garażami w części podziemnej budynku wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: wod.-kan., c.w., gazowej, c.o., elektrycznej i wentylacji mechanicznej garaży oraz przyłączy na działce położonej w L. przy ulicach Jutrzenki i J. P. II nr ewid. gruntów [...] (obecnie na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...]). W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podała, że lokale usługowe objęte pozwoleniem na budowę nie zostały wybudowane, nie posiadają wejść. Ponadto budowa od [...] lat nie jest prowadzona, zatem pozwolenie na budowę wygasło. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, argumentując, że decyzja została wykonana. Wskazał, że decyzją z dnia [...]. udzielił Spółdzielni "[...]" pozwolenia na użytkowanie [...] lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkalno - usługowej oraz zobowiązał ją do zgłoszenia budowy lokali usługowych oraz garaży wbudowanych w części podziemnej budynku. Z kolei decyzją z dnia [...]. udzielił pozwolenia na użytkowanie 4 lokalów usługowych w tym samym budynku oraz zobowiązał Spółdzielnię do zgłoszenia zakończenia budowy garaży podziemnych w jego części podziemnej. Wobec powyższego dla rozpatrywanej decyzji brak jest przesłanek opisanych w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawczyni wystąpiła na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. z wnioskiem o uzupełnienie decyzji nr [...] z dnia [...] r. przez zbadanie i rozstrzygnięcie: 1) w trybie art. 155 k.p.a. stanowiącym o możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, 2) w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przewidującym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, 3) w trybie art. 162 § 1 k.p.a. przewidującym możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w zakresie niezakończonej i przerwanej na okres powyżej 3 lat budowy lokali usługowych. W uzasadnieniu Spółdzielnia wyjaśniła, że wszystkie w/w żądania posiadają tę samą podstawę faktyczną. Jednakże zdaniem strony nie jest ona zobowiązana do dokonania kwalifikacji prawnej zgłoszonego żądania. Ustalenie stanu faktycznego i kwalifikacja prawna jest rolą organu. Skarżąca zaznaczyła, że w czasie rozmów z pracownikami organu posługiwali się oni pojęciem wygaszenia decyzji dotyczących niezakończonej budowy lokali usługowych w celu umożliwienia złożenia nowego pozwolenia na budowę w części dotyczącej lokali usługowych. Spółdzielnia wskazała, że nie kwestionuje faktu, iż budowa lokali mieszkalnych została skutecznie zakończona - lokale te posiadają dojście od strony klatek schodowych. Odnosząc się do żądania uzupełnienia decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a wnioskodawczyni podała, że interesem strony jest doprowadzenie do sytuacji umożliwiającej przeprowadzenie budowy lokali usługowych, a następnie uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie, gdy poprzednia decyzja wskutek przerwy trwającej powyżej [...] lat przy braku dziennika budowy nie może być zrealizowana. Według Spółdzielni decyzja może zostać uznana za nieważną jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa , a taką wadą mogącą powodować nieważność decyzji jest brak zapewnienia należytej obsługi komunikacyjnej lokali usługowych w dokumentacji załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę. W kwestii wygaszenia decyzji wskazano, że warunkiem, którego nie dopełniono podczas realizacji pozwolenia na budowę, było wybudowanie pasażu komunikacyjnego. Organ stwierdził wygaśnięcie decyzji pozwoleniu na budowę budynku przyległego w tym pasażu komunikacyjnego przez wybudowanie dojścia stało się niemożliwe. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dla uzupełnienia treści decyzji muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki wymienione w art. 111 § 1 k.p.a., mianowicie musi zostać zachowany czternastodniowy termin oraz żądanie uzupełnienia decyzji musi dotyczyć rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach zaskarżenia. Co prawda Spółdzielnia zachowała termin do złożenia wniosku o uzupełnienie, niemniej jednak w ocenie Prezydenta Miasta L. w/w decyzja nie wymaga uzupełnienia. Wniosek Spółdzielni stanowi w istocie modyfikacje uprzednio złożonego wniosku, zaś przepis art. 111 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie. Organ przypomniał, że nadal obowiązuje decyzja z [...] r o pozwoleniu na użytkowanie lokali usługowych w budynku [...]. Wskazał również, że właściwym organem do rozpoznana wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym albo interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W myśl zaś art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeśli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ zaznaczył, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja z art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy (państwa) w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10). Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Decyzja o wygaśnięciu wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki do wygaśnięcia, co powoduje konieczność dokonania ustaleń przez organ wydający niniejszą decyzję, opartych na materiale dowodowym nie budzącym żadnych wątpliwości. Ustalenie, czy przedmiotowe przesłanki zostały spełnione, następuje w ramach postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę powinien w sposób jednoznaczny określić datę, w której przedmiotowa decyzja wygasła. Wszelkie roboty budowlane podjęte lub kontynuowane po tej dacie należy uznać za prowadzone bez podstawy prawnej. Również organ odwoławczy uznał, ze przedmiotowa decyzja o pozwolenie na budowę została już wykonana. Na potwierdzenie tej tezy przytoczył, podobnie jak organ I instancji, decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie [...] lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L.. Budowa lokali usługowych nie została wówczas zakończona. Pismem z dnia [...] r. inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych w lokalach usługowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] i decyzją z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na użytkowanie 4 lokali usługowych w w/w budynku. Niezasadnym zatem jest zarzut skarżącej, że lokale usługowe nie zostały wybudowane. Dodatkowo z załączonego aktu notarialnego z dnia [...] r., repertorium [...] nr [...] wynika, że nieruchomość położona przy ulicy [...] jest zabudowana. Organ wyjaśnił przy tym, że pomimo przyjęcia w niniejszej sprawie lokali usługowych do użytkowania, na potrzeby stosowania przepisów o wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym jest przyjęcie rozumienia pojęcia zakończenia budowy w sensie techniczno-budowlanym, tj. o zakończeniu budowy świadczy to, że wybudowany obiekt odpowiada warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane i jest w takim stanie, że nadaje się do normalnej eksploatacji i użytkowania. Kwestia przyjęcia do użytkowania poszczególnych lokali nie ma znaczenia dla oceny, czy pozwolenie na budowę zostało wykonane. W świetle przywołanego materiału dowodowego ma podstaw by kwestionować, iż budowa, prowadzona na podstawie kontrolowanej decyzji, została zakończona. Wnioskodawczyni również nie wykazała okoliczności, że budowa nie została zakończona. W ocenie organu Spółdzielnia nie wykazała interesu w wygaszeniu decyzji. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że interes strony należy wywodzić z posiadanego prawa własności jaki i faktycznego celu Spółdzielni jakim jest zakończenie budowy lokali usługowych, a strona podjęła czynności zmierzające do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak nie może ich kontynuować ponieważ koliduje to ze "starą decyzją". Wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie leży także w interesie społecznym, albowiem z budynku korzystają jego mieszkańcy, a część z nich posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Dodatkowo decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Warunkiem zawartym w treści kontrolowanej decyzji nie było, jak podnosi skarżąca Spółdzielnia, wybudowanie pasażu komunikacyjnego. W ocenie organu dla zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia fakt, iż inwestor: Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" utraciła byt prawny i została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Dla rozstrzygnięcia czy budowa została zakończona nie ma również znaczenia okoliczność, że właściwe organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego nr [...] w przedmiotowym budynku. Odnośnie odmowy uzupełnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że może ono dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach zaskarżenia bądź o uprawnieniu wytoczenia powództwa do sądu powszechnego. Decyzja wymaga również uzupełnienia, gdy jest niekompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne oraz nie zawiera pouczenia o zakresie i trybie weryfikacji decyzji lub tez zamieszczone w niej pouczenie nie daje pełnej informacji co do uprawnień stron. Przy czym przez rozstrzygnięcie należy rozumieć rozstrzygnięcie, które odpowiada zgłoszonemu przez stronę żądaniu, a nie jakiekolwiek rozstrzygnięcie przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Niekompletność rozstrzygnięcia będzie widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony oraz zakresem postępowania wyjaśniającego. Zaskarżona decyzja rozstrzyga w całości o żądaniu strony, a nadto zawiera pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, które nie wymaga sprostowania. Prezydent Miasta L. prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny i dokonał prawidłowej kwalifikacji wniosku z dnia [...] r. jako żądania wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z racji zaś tego, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jedynie ocena wystąpienia przesłanek, których skutkiem jest wygaśnięcie decyzji administracyjnej, co wskazano powyżej, niedopuszczalnym w ramach tego postępowania jest badanie możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czy też zaistnienia przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 kpa, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego oraz art. 37 ust. 1 ustawy prawa budowlanego i uznanie, że nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji w części dot. niewybudowanych lokali użytkowych gdy budowa nie została zakończona bowiem lokale są niewybudowane i sama budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata i z mocy prawa decyzja wygasła. Wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:
1) postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak [...] dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. z uwagi na niespełnianie warunków określonych dla lokalu samodzielnego brak wybudowanego dojścia do lokali nr [...] - na okoliczność braku kontynuowania budowy do chwili obecnej,
2) postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. znak [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak [...] dot. odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. z uwagi na niespełnianie warunków określonych dla lokalu samodzielnego brak wybudowanego dojścia do lokali nr [...]
3) fotografii wykonanej w dniu [...] r. przedstawiającej stan segmentu [...] z niewybudowanymi lokalami usługowymi nr [...] - na okoliczność stanu faktycznego lokali i (niezrealizowania w części dot. lokali usługowych obsługi komunikacyjnej).
Ostatecznie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo i ma charakter decyzji uznaniowej, wywiedzionej na podstawie domniemań i urzędniczego uznania przy pominięciu obowiązujących przepisów prawa i zaistniałego stanu faktycznego. Zaznaczyła, że zaskarżyła decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej nie oddanych do użytkowania (niewybudowanych) lokali usługowych, a nie całą decyzję jak błędnie zinterpretował organ. Według skarżącej błędne jest stanowisko organów, według których o zakończeniu budowy lokali usługowych świadczy faktyczne ich ukończenie i użytkowanie, nie jest natomiast wymagane formalne zakończenie budowy. Organy nie wskazały na podstawie jakich dowodów ustaliły, że budowa jest zakończona, skoro nie był badany dziennik budowy, nie odebrano oświadczenia od kierownika budowy jak również nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków na okoliczność braku prowadzenia budowy przez okres wskazany w art. 37 § 1 prawa budowlanego ewentualnie co do kompletnego zrealizowania inwestycji. Skoro budowa została zakończona to brak jest podstaw, aby uzyskać pozwolenie na zrealizowanie niewykonanych robót budowlanych w tym dojść do lokali, które to dojścia nie zostały wybudowane i " wejścia do lokali wiszą w powietrzu". Tymczasem, aby rozpocząć użytkowanie nowego obiektu budowlanego, należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku bądź złożyć zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zgodnie z treścią znowelizowanej ustawy prawo budowlane - art. 54 ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, można przystąpić, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Inwestor może przystąpić do użytkowania budynku, pomimo że nie zakończył wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem, że uzyska decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (odbiór częściowy). Wskazała, że jeśli inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez przyjętego "milczącą zgodą" zawiadomienia o zakończeniu budowy grozi mu kara finansowa. Przez obiekt budowlany - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania. W ocenie skarżącej taki sposób postępowania daje inwestorowi poczucie bezpieczeństwa, gdyż organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma obowiązek przeprowadzenia kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Bezspornym w sprawie jest, iż została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku [...] z wyłączeniem lokali użytkowych. Lokale [...] i [...] pomimo niewybudowania wszystkich koniecznych elementów do korzystania z nich, uzyskały pozwolenie na użytkowanie. Stan prawny zaistniały co do lokali użytkowych nr [...] pozwala na stwierdzenie, że nie zostały one wybudowane bowiem budowa ich nie została zakończona. Nie zostały wybudowane dojścia do lokali usługowych w segmencie [...] a wejście do nich nie jest możliwe. Zatem decyzja została wykonana jedynie w części dotyczących lokali mieszkalnych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje niezależnie od tego czy nierozpoczęcie lub też przerwanie budowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora lub też spowodowane było wystąpieniem czynników zewnętrznych. W ocenie skarżącej istotny w sprawie jest również fakt wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego dotychczasowego inwestora. W dniu [...] r. została ogłoszona upadłość [...] "[...]". Przyczyną upadłości inwestora był m.in. stan zadłużenia spółdzielni, który spowodował brak możliwości realizacji inwestycji i w rezultacie wstrzymanie robót budowlanych i brak zakończenia budowy lokali usługowych w budynkach przy ul. [...] i [...] w L.. Niewątpliwie okres trwania upadłości, która zakończyła się w dniu [...] r. trwał dłużej niż ustawowy okres wymaganych ustawowo 3 lat przerwania budowy. Stan w jakim została zaprzestana budowa uwidoczniony jest na załączonej fotografii, wbrew twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu, że decyzja została wykonana. Zapoznając się z uzasadnieniem obu organów, osoba trzecia może odnieść wrażenie, że budowa została zrealizowana. Od strony faktycznej i prawnej tak jednak nie jest. Skarżąca zaznaczyła, że mając w posiadaniu nieruchomości budynkowe (w tym z niedokończoną budową) ma uzasadniony interes prawny jak również faktyczny aby zaistniałą sytuację niedokończonej budowy bloku uregulować. Sytuacja nie zakończonej budowy wpływa destrukcyjnie na konstrukcję budynków mieszkalnych (nieustanne wyziębienie dolnych mieszkań usytuowanych nad budową), na walory użytkowe i estetyczne. Na skutek przerwania budowy ponad okres ponad 3 lat (okres 3 lat obowiązuje od 23 sierpnia 2008 r.) interes spółdzielni został naruszony, a ścisłej rzecz ujmując interes członków spółdzielni, których spółdzielnia reprezentuje z uwagi na przysługujące im spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. Zaistniały stan nie dokończonej przez kilkanaście lat budowy narusza też interesy osób - członków spółdzielni, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu i udział w nieruchomości z niedokończoną budową. Ma zatem interes prawny w uzyskaniu decyzji stwierdzającej wygaszenie pozwolenia na budowę w części dot. lokali usługowych nr [...] w budynku [...].
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tak jak sądzi skarżąca pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Zwraca się uwagę, że wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 37 § 1 kpa. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz jedynie badanie przesłanek wygaśnięcia decyzji. Trafnie zauważył organ, podobnie zresztą jak i skarżąca, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 22 luty 2018r. ( II OSK 2398/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) przepisy ustawy Prawo budowlane co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Ponieważ podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy (art. 45 ust. 1 prawa budowalnego ), zgodzić należy się ze skarżącą, że ten właśnie dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzać wszelkich innych, niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Z tego też powodu, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie sposób zarzucić organom wadliwego ustalenia stanu faktycznego z powodu braku tego dokumentu z tej przyczyny, że budynek objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę został już zrealizowany. Tak jak konsekwentnie wskazywały organy obu instancji po zgłoszeniu inwestora [...] " [...]" prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...]. udzielił pozwolenia na użytkowanie 16 lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku mieszkalnym nr [...] oraz zobowiązał inwestora do zgłoszenia zakończenia budowy lokali usługowych oraz garaży wbudowanych w jego części podziemnej. Zakończenie prac budowlanych w tych lokalach Spółdzielnia zgłosiła [...]. Z pisma wynika, że z uwagi na brak możliwości zapewnienia nieograniczonego użytkowania lokali usługowych nr [...] wnoszono o zezwolenie na ich użytkowanie tymczasowo dla potrzeb Spółdzielni ( Biuro ) oraz zezwolenie na użytkowanie lokali 1 i 2 zgodnie z ich przeznaczeniem mimo prowizorycznego dojścia. Informowano również, że ostateczne zagospodarowanie ciągów pieszych nastąpi po zrealizowaniu budynku przeznaczonego na planie zagospodarowania literą "[...]". Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. udzielił Spółdzielni pozwolenia na użytkowanie 4 lokali usługowych w przedmiotowym budynku [...], czyli dla wszystkich objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]., jednocześnie zobowiązano inwestora do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej budynku. Skoro wspomniane lokale usługowe miały znajdować się w parterze tego samego budynku, nie ma zatem żadnych powodów, aby twierdzić, że w ogóle nie zostały wybudowane, a tym samym nastąpiła przerwa w wykonywaniu robót budowlanych i co więcej trwająca dłużej niż 3 lata. Zwrócić ponadto należy uwagę na zależność jak występuje między decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku i części usługowej, a kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 16 stycznia 2019r. ( II OSK 334/17 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że podstawa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje obowiązująca i prawidłowo wykonana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wniosek zatem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może odnieść skutku po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Odmiennego wniosku nie uzasadniają powołane w skardze decyzje Prezydenta Miasta L. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., dotyczą one bowiem zupełnie innego zagadnienia wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku [...] Jednak również i w tej decyzji lokal ten opisano jako wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, nie mający wspólnych pomieszczeń i urządzeń z innymi lokalami, do korzystania z niego nie jest wymagane korzystanie, ani przejście przez inne lokale, sam również nie pomieszczeniem przynależnym, ani pomocniczym dla innych lokali, ma osobne drzwi wejściowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że lokal ten został wybudowany wraz z budynkiem. Warto zaznaczyć, że organ posługuje się sformułowaniem nie w pełni ukończonej budowy zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, skoro nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej. Stanowisko powyższe musi budzić wątpliwości wobec ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie także tego lokalu, co przecież zostało zauważone również przez organy. Bezzasadny jest zarzut odmowy wygaśnięcia decyzji z powodu utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co wiąże się ze zbyciem aktem notarialnym z [...]. przez syndyka masy upadłości Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],75,[...] i [...] i własności znajdujących się na nich budynków na rzecz skarżącej Spółdzielni. Rzeczywiście w wyroku z dnia II OSK 2351/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Wobec zakończenia budowy jeszcze w 2000r. i co więcej uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku i lokali usługowych, argumentacji skarżącej nie sposób podzielić. Pogląd ten nie jest zresztą jednolity, odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 13 maja 1991r. IV SA 366/90 ( ONSA 1991, Nr 3-4 poz. 59 przytoczonym w Komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.Beck Warszawa 2021r. str. 493 ). Słusznie natomiast uważa skarżąca odpierając zarzut braku legitymacji strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020r. ( II OSK 844/18 opbl. w CBOSA ) w postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony winien być oceniany przez pryzmat art. 28 kpa, nie jest to bowiem kolejna sprawa w ramach postępowania nadzwyczajnego Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z reguły stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, musi wykazać, ze ma materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem, a zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Skarżąca zasadnie wskazuje, że jej interes prawny wynika ze wspomnianego nabycia notarialnym z [...]. od syndyka masy upadłości Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] prawo użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i własność znajdujących się na nich budynków. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 37 §1 prawa budowlanego w żadnym razie nie może być wykorzystywany do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego następcą prawnym, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tego rodzaju badaniu organu podlegają jedynie przesłanki nierozpoczęcia bądź przerwania budowy na okres w nim wskazany. Przepis ten nie nakłada natomiast na organ administracji obowiązku badania, jaki podmiot faktycznie prowadził roboty budowlane. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została zrealizowania, przy czym roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.