II SA/Lu 571/22

II SA/Lu 571/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 218/23 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2, art. 28, art. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91, art. 93, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 101
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rada Miasta Lublin z dnia 26 maja 2022 r. Nr 1201/XL/2022 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 13 lipca 2022 r. Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr 1201/XL/2022 Rady Miasta Lublin z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I - obszar północno-wschodni dla obszaru D - rejon alei Spółdzielczości Pracy w części obejmującej wydzielenie wewnętrzne oznaczone symbolem KS w ramach terenu oznaczonego symbolem 1MW/U na rysunku planu, wyznaczone od terenu parkingu oznaczonego symbolem 1KS do granicy opracowania zmiany planu przy ul. Bazylianówka, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała ta została podjętą z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a to w związku z brakiem jednoznacznego określenia charakteru obszaru obsługi komunikacji stanowiącego wydzielenie wewnętrzne w ramach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej.
Mianowicie - jego zdaniem - uchwała ta narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy poprzez brak wydzielenia na rysunku planu liniami rozgraniczającymi terenu ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. Bazylianówka z al. Spółdzielczości Pracy i terenem obsługi komunikacji oznaczonym symbolem 1KS.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolem 1MW/U wyznaczyła na działkach, które nie są własnością Gminy Lublin obszar obsługi komunikacji oznaczony symbolem KS, opisując go jako "wydzielenie wewnętrzne", bez wyodrębnienia tego obszaru liniami rozgraniczającymi, pomimo, iż, jak wynika z analizy całości ustaleń planu obszar ten będzie pełnił funkcję publicznego ciągu pieszo - jezdnego łączącego ul. Bazylianowka z al. Spółdzielczości Pracy i terenem obsługi komunikacji oznaczonym symbolem 1KS. W obrębie obszarów KS ustalono nakaz lokalizacji ciągów komunikacji kołowej i pieszej oraz dopuszczono lokalizację miejsc parkingowych.
Obszar wydzielenia wewnętrznego KS będący przedmiotem niniejszej skargi wyznaczony został na części działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 3/12, 3/20, 3/8, 3/19. Działka nr 3/12 stanowi własność prywatną, pozostałe działki są natomiast własnością Gminy Lublin lub Skarbu Państwa.
Zdaniem Wojewody, wyznaczony obszar obsługi komunikacji KS jako wydzielenie wewnętrzne przebiegający m. in. przez działkę nr 3/12, w zamierzeniu będzie pełnił rolę drogi wewnętrznej lub ciągu pieszo-jezdnego dostępnego publicznie, co w ocenie organu nadzoru obligowało organ planistyczny do wydzielenia tego terenu liniami rozgraniczającymi. Obszar objęty przedmiotową zmianą przylega do publicznych dróg gminnych z których będzie realizowana obsługa komunikacyjna całego terenu, co przesądza o publicznym charakterze obszaru komunikacji. Tym samym Gmina wyznaczając obszar komunikacji wewnętrznej dla znacznej części terenu 1MW/U, nie tylko na działkach należących do Gminy ale również na działce stanowiącej własność prywatną (której właściciel ma dostęp do drogi publicznej) i nie wydzielając tego terenu liniami rozgraniczającymi utworzyła system komunikacji wewnętrznej dla całego obszaru bez zamiaru realizacji celu publicznego jakim byłby wydzielony ciąg pieszo - jezdny wykorzystując przy tym nieruchomość prywatną.
Ponadto, dokonane w planie wydzielenie wewnętrzne obszaru komunikacji KS od ul. Bazylianówka powoduje złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu nakazujący właścicielowi terenu lokalizację ciągu komunikacji kołowej i pieszej przewidzianej na gruntach prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z niego przez inne osoby niż właściciel. Skoro natomiast przedmiotowy obszar posiada wszelkie cechy publicznego terenu komunikacji, to powinien on mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.
Powyższe uchybienia - zdaniem Wojewody - stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym w ocenie organu nadzoru naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Kończąc organ nadzoru podniósł, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze że jako akt prawa, kształtuje on sposób wykonywania prawa własności - art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Uznanie legalności zakwestionowanych w niniejszej skardze ustaleń oznaczałoby zaakceptowanie braku stabilności porządku prawnego. Nie można bowiem mówić o stabilności planistycznej w sytuacji gdy mimo uchwalenia planu miejscowego nie jest wiadomo jakie przeznaczenie będzie miał teren objęty ustaleniami tego planu, w jaki sposób plan ten będzie stosowany oraz kto i w jaki sposób będzie mógł z tego terenu korzystać.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin nie zgadzając się z zarzutami skargi, wniósł o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności podkreślił, że skarga została wniesiona na skutek działań właściciela działki nr [...], na terenie której wprowadzono obszar obsługi komunikacji KS jako wydzielenie wewnętrzne w ramach funkcji podstawowej 1MW/U. W zmienianym planie działka ta położona była w terenie oznaczonym symbolem AG - aktywność gospodarcza. W zaskarżonym natomiast planie działka ta znalazła się w terenie oznaczonym symbolem 1MW/U - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i tereny usług. Jednocześnie w ramach ww. funkcji podstawowej wprowadzono jako dodatkowy (szczegółowy) element zagospodarowania działki wydzielenie wewnętrzne - obszar obsługi komunikacyjnej KS w ramach, którego nakazano lokalizację ciągów komunikacji kołowej i pieszej oraz dopuszczono lokalizację miejsc parkingowych. Projekt planu był dwukrotnie wykładany do wglądu publicznego. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu właściciel działki nr [...] zaakceptował ustalenia planu - nie wnosząc uwag. Po drugim wyłożeniu właściciel działki [...] złożył 3 uwagi, które zostały rozpatrzone zgodnie z intencją ich autora. Mianowicie, na skutek stwierdzenia właściciela działki nr [...], że nie będzie blokował inwestycji wobec wyznaczenia ciągu pieszo-jezdnego KS przebiegającego przez jego posesję tylko i wyłącznie wtedy, gdy Urząd Miasta i jemu podległe jednostki, nie będą ingerowały w przejęcie pasa drogowego jego nieruchomości czy to poprzez wywłaszczenie (ZRID) czy w jakichkolwiek inny sposób - założono akceptację przez właściciela założeń przestrzennych ustalonych w planie, a w uzasadnieniu do rozpatrzenia uwag wyjaśniono, że plan nie wydziela odrębnie, liniami rozgraniczającymi terenu pod drogi publiczne. Jest to wydzielenie wewnętrzne w ramach terenu 1MW/U (podstawowego) i jest bilansowane w ramach powyższego terenu/działki budowlanej. Powyższe oznacza, że właściciel działki nr [...] może lokalizować na własnej nieruchomości zarówno budynek usługowy, usługowo-mieszkalny lub mieszkalny w sposób określony ustaleniami planu, w tym ciąg komunikacji kołowej i pieszej lub parkingi w określonej strefie. Z tych przyczyn wydzielony obszar obsługi komunikacyjnej, nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki, a określa sposób jej zagospodarowania.
Z założeń projektowych, plan celowo nie wyznaczył w obszarze obejmującym m.in. działkę nr [...] terenów przestrzeni publicznej dostępnych dla każdego obywatela. Intencją planu nie było tworzenie tu obowiązującego układu komunikacyjnego w formie układu wydzielonego liniami rozgraniczającymi.
Tym samym Wojewoda nieprawidłowo interpretuje zapisy planu w zakresie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem KS, które są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżący błędnie zakłada, że intencją organu było ustalenie dla przedmiotowego obszaru KS przestrzeni publicznej ogólnodostępnej, która powinna być w związku z tym wydzielona liniami rozgraniczającymi. Taka (nieprawidłowa) interpretacja zmierza w istocie do pozbawienia prawa własności działki przez jej właściciela, a nie taka była wola organu uchwałodawczego.
Brak wydzielenia obszaru obsługi komunikacji KS w formie linii rozgraniczających był działaniem celowym i zamierzonym, a wynikał z faktu, że obszar ten jest wydzieleniem wewnętrznym (w ramach funkcji podstawowej, nie terenem o innym przeznaczeniu) i jako taki podporządkowany jest głównej funkcji terenu - tzn. MW/U obok innych wydzieleń w terenie funkcjonalnym np. ZT - obszar zieleni towarzyszącej czy IT - obszar lokalizacji stacji transformatorowej.
Obszary wydzielenia wewnętrznego to obszary mające za zadanie wspomaganie funkcji podstawowej np. w zakresie komunikacji czy w zakresie zieleni. Funkcje te nie mogą powstać samoistnie, nie są osobnym bytem wymagającym rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi. Są to zawsze funkcje towarzyszące funkcji podstawowej. Ustawodawca ustalił jedynie podstawowe oznaczenia planistyczne - nie jest to katalog zamknięty, wobec tego ustalenia zastosowane w zaskarżonym planie są dopuszczalne i zgodne z prawem.
Nadto podniesiono, że Rada Miasta uchwalając plany miejscowe zawsze dąży do zachowania stabilności planistycznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości przeznaczenie terenów objętych granicami planu, jest jasne w jaki sposób plan będzie stosowany, przez kogo i w jaki sposób będzie można korzystać z terenu objętego opracowaniem planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia temu organowi. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu jest stosownie do przywołanej regulacji niedopuszczalne. Zgodnie jednak ze zdaniem drugim przytoczonego powyżej przepisu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc związany jakimkolwiek terminem.
W przedmiotowej sprawie kwestionowana uchwała Rady Miasta Lublin będąca aktem prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 15 czerwca 2022 r., po wcześniejszym doręczeniu jej Wojewodzie Lubelskiego jako organowi nadzoru. Wojewoda Lubelski, jako organ nadzoru, nie skorzystał jednak z drogi rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zakwestionował natomiast zgodność z prawem uchwały w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, wnosząc skargę do sądu. Działanie takie jakkolwiek prawnie dopuszczalne podważ autorytet organu nadzoru i stawia pod znakiem zapytania skuteczność nadzoru zakreślonego w art. 91 u.s.g., w szczególności gdy wniesienie skargi następuje, niemalże bezpośrednio po upływie zakreślonego tym przepisem terminu do dokonania oceny aktu organu gminy, przez Wojewodę.
Abstrahując od powyższego, w ocenie Sądu skarga Wojewody Lubelskiego nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu brak bowiem podstaw, że ta została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rozważania należy rozpocząć od ważnego dla sprawy przypomnienia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Lubelskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Co istotne, postępowanie z takiej skargi jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Postępowanie sądowoadministracyjne z skargi nadzorczej stanowi w istocie kontynuację postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały służącego tylko i wyłącznie ochronie obiektywnego porządku prawnego. Skarga z art. 93 u.s.g. jest swoistą skargą o charakterze actio popularis. Nie może ona natomiast służyć ochronie prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Tym celom służy bowiem skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., która to jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07).
W konsekwencji, kognicja sądu administracyjnego w zakresie orzekania o zgodności z prawem skarg wniesionych na uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. jest oparta na zupełnie odmiennych przesłankach analizy zgodności z prawem tego aktu. Skarga organu nadzoru może opierać się jedynie na ogólnej przesłance "sprzeczności z prawem", oderwanej od indywidualnych interesów i uprawnień podmiotów, których postanowienia zaskarżonej uchwały mogą dotyczyć, czego dotyczy z kolei skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g.
W konsekwencji, skarga nadzorcza nie może odwoływać się do naruszenia indywidualnych uprawnień i interesów podmiotów prawa, a także ich naruszeń. Stąd nie podlegały jakiejkolwiek ocenie sądu te zarzuty skargi, które odwołują się do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela działki nr [...], w tym kwestii dotyczących ograniczenia możliwości zagospodarowania działki związanych z określonym w zaskarżonej uchwale sposobem jej zagospodarowania. Jak wskazano wyżej organ nadzoru może podnosić jedynie fakt naruszenia prawa i jego wpływ na obowiązywanie uchwały bez możliwości powiązania tego naruszenia z czyimkolwiek interesem prawnym.
Przystępując do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać obowiązkowo określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, a także musi zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przepisy u.p.z.p. upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p w planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać jednak w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost wynika, że każdy podmiot ma prawo do zagospodarowania swojego terenu, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewoda wskazując na naruszenie zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przywołał art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wskazując, że organ gminy dopuścił się ich naruszenia poprzez brak wydzielenia na rysunku planu liniami rozgraniczającymi terenu ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. Bazylianówka z terenem obsługi komunikacji oznaczonym symbolem 1KS.
W ocenie sądu powyższy zarzut i cała powiązana z nim argumentacja nie zasługują na uwzględnienie.
Nie budzi najmniejszych wątpliwości sądu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednym z podstawowych i obowiązkowych ustaleń jest określenie przeznaczenia terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaskarżona uchwała nie oddziela natomiast spornego terenu oznaczonego KS (obszar obsługi komunikacji, teren parkingów) od pozostałej części obszaru oznaczonego 1MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren zabudowy usługowej) mimo, że tereny te posiadają różne przeznaczenie. Obszar KS traktuje bowiem jako wydzielenie wewnętrzne w ramach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej. W ocenie sądu w okolicznościach niniejszej sprawy taki sposób ukształtowania planu nie wymagał rozgraniczenia obu tych obszarów.
Konieczność dokonania wymaganego przywołanymi przepisami rozgraniczenia wymaga wyłącznie sytuacja gdy obok siebie istnieją dwa wykluczające się przeznaczenia terenu. Wbrew uwagom organu nadzoru obszar KS stanowi natomiast funkcję uzupełniającą terenu 1MN/U, nie jest on sprzeczny z przeznaczeniem podstawowym obszaru i jako taki nie wymagał rozgraniczenia na rysunku planu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy, tj. nie wykluczają się wzajemnie, w razie realizacji osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11). Linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania, musi zostać poprowadzona miedzy nimi linia rozgraniczająca. Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inna interpretacja tego zagadnienia wykluczałaby możliwość stosowania funkcji uzupełniających i wydzieleń wewnętrznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów, bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi. Przedmiotowe wydzielenie wewnętrzne w ramach funkcji podstawowej to nic innego jak wprowadzenie dodatkowych wymogów zagospodarowania tego terenu poprzez określenie miejsca lokalizacji ciągów komunikacji kołowej i pieszej, z dopuszczeniem lokalizacji miejsc parkingowych (które są obligatoryjnym elementem zagospodarowania działki budowlanej).
Nie ma zatem racji organ nadzoru, że przedmiotowy obszar wydzielenia wewnętrznego w ramach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (na którym na być lokalizowany ciąg komunikacji kołowej i pieszej) powinien zostać wyznaczony jako odrębny teren wydzielony liniami rozgraniczającymi stanowiący funkcję drogi publicznej oznaczony symbolem KDD. Organ nie dostrzega bowiem, że w zaskarżonym planie w terenie oznaczonym 1 MW/U zostały wyznaczone wydzielenia wewnętrzne oznaczone symbolem KS jako obszary, które mają stanowić przestrzeń półprywatną lub prywatną, nie publiczna.
Z racjonalnych argumentów gminy wynika, że plan celowo nie wyznaczył w obszarze obejmującym m.in. działkę nr [...] terenów przestrzeni publicznej dostępnych dla każdego obywatela. Intencją planu nie było tworzenie tu obowiązującego układu komunikacyjnego w formie układu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, a pozostawienie przedmiotowego kwartału w całości do zagospodarowania właścicielom nieruchomości. Wydzielenie wewnętrzne 1MN/U nie oznacza, że plan wprowadza zupełnie inne przeznaczenie terenu, osobny obszar funkcjonalny co do którego niezbędne byłoby rozgraniczenie liniami rozgraniczającymi. W ramach funkcji podstawowej 1MW/U plan wprowadza jedynie dodatkowe wymogi zasad zagospodarowania działki poprzez określenie miejsca lokalizacji ciągów komunikacji kołowej i pieszej, z dopuszczeniem lokalizacji miejsc parkingowych, który jest obligatoryjnym elementem zagospodarowania działki budowlanej, w kwartale zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej uwzględniającym urbanistyczne zasady kreowania przestrzeni miejskiej. Skarżący błędnie zatem zakłada, że intencją organu było ustalenie dla przedmiotowego obszaru KS przestrzeni publicznej ogólnodostępnej, która powinna być w związku z tym wydzielona liniami rozgraniczającymi. Z zapisu § 9 ust. 9 pkt 5 uchwały wynika jasno, że na terenie tym należy zlokalizować ciąg komunikacji kołowej i pieszej z możliwością lokalizacji miejsc parkingowych, bez jakiegokolwiek określania ich funkcji jako publicznej.
Nie można więc podzielić twierdzenia skargi, że sporny obszar KS w zamierzeniu gminy będzie pełnił rolę drogi wewnętrznej lub ciągu pieszo - jezdnego dostępnego publicznie. Nie ma też żadnych podstaw ku temu aby traktować sporne wydzielenie wewnętrzne w sposób tożsamy z drogą wewnętrzną. Byłaby to interpretacja nadmierna, wyraźnie zniekształcająca jasne i jednoznaczne zapisy planu i wprowadzająca w błąd potencjalnych inwestorów. Wprowadzone rozwiązanie ma w zamiarze jedynie umożliwić dostęp do zrealizowanych w ramach głównego przeznaczenie terenu budynków. Jak trafnie wskazuje pełnomocnik gminy jest to możliwość, a nie nakaz, możliwości zaś nie możną utożsamiać z publicznym charakterem przedmiotowego obszaru. W zależności zatem od woli/chęci, a nie przymusu właścicieli wprowadzony obszar obsługi komunikacji KS może, ale nie musi - pełnić swoją funkcję dla jednej działki - nr [...] - lub dla kilku - jeśli dojdzie do porozumienia właścicieli między sobą. Jeśli nie dojdzie do porozumienia obszar obsługi komunikacji KS będzie służył tylko jednemu właścicielowi (właścicielowi działki nr [...] do celów obsługi działki i realizacji miejsc parkingowych przynależnych funkcji mieszkaniowo-usługowej.
Nie ma więc żadnych podstaw aby traktować oznaczenie KS jako teren drogi publicznej. Teren ten nie posiada bowiem jakichkolwiek cech publicznego obszaru komunikacji.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zmiana planu miejscowego poprzez wyznaczenie dodatkowo obszaru obsługi komunikacyjnej, oznaczonego na rysunku planu ukośnym szrafem w kolorze szarym i symbolem KS w terenie 1MW/U nie naruszyła istotnie zasad sporządzania planu miejscowego, w tym przywołanych w skardze przepisów. Jednocześnie zapisy planu w zakresie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem KS, są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości.
Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną.