II OSK 1489/24

II OSK 1489/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Wr 697/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek-Rak, , po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 697/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 22 września 2023 r. Nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 697/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 września 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca spółka, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 22 września 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 2 sierpnia 2023 r. odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej spółki warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", planowaną do realizacji na terenie części działki nr ..., obręb K., gmina R.
W niniejszej sprawie wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. strona skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 20 MW z możliwością realizacji w etapach - każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki ewidencyjnej nr ..., obręb K., gmina R..
Wójt pismem z 20 czerwca 2023 r. przedłożył Staroście Lubińskiemu, celem uzgodnienia w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Pismem w tej samej dacie organ I instancji przesłał stronom postępowania projekt decyzji odmownej. Organ uzgodnieniowy nie udzielił odpowiedzi, co oznacza, że projekt decyzji został uzgodniony w sposób milczący.
Skarżąca spółka w piśmie z 30 czerwca 2023 r. wyraziła swoje zastrzeżenia do przedstawionego projektu decyzji. Jako główne i podstawowe zastrzeżenie wskazała, że zgodnie z aktualnym nurtem orzeczniczym prezentowanym przez NSA, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej.
Decyzją z 2 sierpnia 2023 r. (Nr ...), Wójt odmówił ustalenia na rzecz strony skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", planowaną do realizacji na terenie części działki nr ..., obręb K., gmina R..
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do kategorii inwestycji o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) - dalej jako: u.p.z.p. i tym samym zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagało ustalenia warunków zabudowy. Organ oceniając łączne spełnienie warunków, które umożliwiałyby wydanie wnioskowanej decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p.) stwierdził, że zostały spełnione warunki jedynie z pkt 2 oraz z pkt 3. Wójt stwierdził natomiast, że nie spełniono warunku z pkt 4, a także warunku z pkt 5. Podkreślono, że inwestycja planowana jest do lokalizacji na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolami RIVa, RIVb, RV, RVI, N o powierzchni 18,1756 ha. Cała działka nr ... w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolami Rlllb, RIVa, RIVb, RV, RVI, Lz, N o łącznej powierzchni 21,79 ha. Zakres inwestycji przedstawiony we wniosku o wydanie decyzji dotyczy części działki, przez co pominięto aspekt ochrony całych gruntów klasy I-III w obrębie działki ewidencyjnej. Z racji niespełnienia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. odstąpiono od analizy zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym. W zakresie warunku postawionego przez ustawodawcę w pkt 6 Wójt wskazał, że zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka zarzucając w nim naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4, 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji jego niezastosowanie. W odwołaniu podkreślono, że błędne jest przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu założenie, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś do tej części, która w wyniku realizacji będzie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Jednocześnie wskazano, że w złożonym wniosku inwestor oznaczył teren przeznaczony pod inwestycję jako część działki z pominięciem obszaru sklasyfikowanego jako grunt orny klasy IIIb.
Po rozpatrzeniu odwołania SKO wydało przywołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, iż Wójt zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr ..., obręb K., gmina R., tak jak to zakreślił inwestor we wniosku. Kolegium wskazało, że działka nr ... o łącznej powierzchni 21,79 ha składa się z następujących użytków i klas: Rlllb - 2,20 ha; RIVa - 2,03 ha; RIVb - 4,05 ha; RV - 6,00 ha; RVI - 5,87 ha; Lz - 1,23 ha; N - 0,41 ha. Zdaniem SKO nie było jednak podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia przez inwestora we wniosku tylko części działki. Kolegium dostrzegając wprowadzone od 3 stycznia 2022 r. do u.p.z.p. zmiany uznało, że uzasadnione są one szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części. a nie całości działki ewidencyjnej. Jednak jak wskazano, w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna uzasadniona przyczyna, dla której należałoby ustalić warunki zabudowy dla części działki nr .... W ocenie Kolegium za takim stanowiskiem przemawiał fakt, że na działce nr ... wyznaczony przez inwestora teren pod planowaną inwestycję, co prawda znajduje się na gruntach rolnych klasy RIVa, RIVb, RV, RVI, N, ale jednocześnie wewnątrz tego obszaru znajdują się grunty rolne Rlllb, objęte szczególną ochroną prawną. Kolegium wskazało na wątpliwości dotyczące możliwości zachowania rolniczego charakteru gruntów klasy RIIIb w czasie funkcjonowania farmy fotowoltaicznej. Zdaniem SKO trudno przyjąć, iż grunty te będą nadal uprawiane rolniczo, gdy będą dookoła otoczone wnioskowaną inwestycją, a nawet gdyby nie były uprawiane rolniczo, to mając na względzie, że żywotność farm fotowoltaicznych jest przewidziana na około 29 lat, to sam upływ tego czasu spowoduje, że stracą one charakter rolniczy, bowiem przez cały ten czas, w związku z nieprzeprowadzaniem na nich zabiegów agrotechnicznych w ramach upraw polowych, nie będą utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Nadto Kolegium wskazało na brak możliwości zastosowania w sprawie wyjątku od ogólnie obowiązującej regulacji z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) - dalej jako: u.o.g.r.l., ponieważ nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki w nim określone, np. przesłanka z pkt 4, gdyż powierzchnia gruntu klasy RIIIb wynosi 2,20 ha, a nie maksymalnie 0,5 ha. Konkludując, SKO stwierdziło, że analizie należy poddać teren całej działki nr ..., a nie jedynie jej części, na których inwestor planuje budowę elektrowni fotowoltaicznej.
W skardze na decyzję SKO zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ, że wniosek skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinien być rozpatrywany w oparciu o całość działki ewidencyjnej nr ..., podczas gdy dotyczył on tylko części działki ewidencyjnej nr ..., co wynika z wniosku oraz załącznika graficznego; art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poprzez określenie "granice terenu objętego wnioskiem" rozumieć należy istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej; 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W rezultacie wniesiono o: zmianę zaskarżonej decyzji; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta; zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka umotywowała zarzuty skargi, podkreślając m.in., że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są tożsame, a nadto w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest wyodrębnienie części działki jako terenu inwestycji.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji na części działki geodezyjnej. Powołany przez organy brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki był w niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej.
Sąd zaznaczył, że przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia należało uwzględnić, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było wskutek wniosku, który wpłynął do organu I instancji 7 czerwca 2023 r. Z kolei 3 stycznia 2022 r. weszła zaś w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p. dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) w której, między innymi, wprowadzono zmianę w treści art. 52 ust. 2 pkt 1, dodano również do tego artykułu pkt 1a oraz dokonano zmiany w art. 61 dodając ust. 5a.
W związku z powyższym Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Z kolei na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przywołane przepisy na mocy odesłania z art. 64, znajdują zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W powyższych normach mowa jest zatem o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prawodawca jednoznacznie przy tym odwołał się do szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, a nie o szerokości frontu działki ewidencyjnej. Także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. Do pojęcia terenu prawodawca odwołał się wprost w § 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 9 ust. 1 tego aktu prawnego, co wskazuje, że jego zamiarem jest dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są bowiem pojęciami tożsamymi. Z przedstawionych powodów normatywnych w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. np. wyrok NSA z 10 października 2023 r., sygn. akt. II OSK 83/23 – nie publ., wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22, publ. CBOSA). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób.
Odnosząc się do przywołanej przez Kolegium linii orzeczniczej, która opowiada się za niedopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że także w tym stanowisku dopuszcza się odstępstwo od tej zasady ze względu na występujące w danym przypadku szczególne względy faktyczne lub prawne (por. NSA w wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, publ. CBOSA). Sąd stwierdził, że analiza orzecznictwa prowadzi także do wniosku, że do wskazanych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, zalicza się między innymi sytuacje, w której teren inwestycji na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyroki NSA z: 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, publ. CBOSA). W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy powinna określać, między innymi, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Za pomocą tych linii powinno nastąpić wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki na której zamierzenie budowlane ma być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Jak się wskazuje taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p). W rezultacie wykładania taka pozwala także zachować przewidzianą w art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. zasadę uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, dopuszcza się zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20, 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, publ. CBOSA).
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przywołane wyżej poglądy orzecznicze oraz opisane sytuacje w których stwierdzono wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, ze względu na objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej. Sąd uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Niewątpliwie mamy również do czynienia z dużą działką ewidencyjną. Dla uzasadnienia zasadności przeciwnego stanowiska na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystarcza tylko powołanie się na linię orzeczniczą dopuszczającą ustalenie warunków zabudowy jedynie w odniesieniu do działki ewidencyjnej rozumianej jako całość a nie część, która ma być faktycznie zabudowana. Jak bowiem wcześniej zaznaczono także ten pogląd dopuszcza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki w szczególnych sytuacjach faktyczno-prawnych. Podzielając powyższe stanowisko Kolegium nie przeprowadziło szczegółowej analizy i rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie nie występuje jedna ze szczególnych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Tymczasem z przywołanego wyżej orzecznictwa wynika, że zakres szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki może być znaczenie większy niż przykładowo wskazany przez Kolegium. Zatem każdy przypadek w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla części działki niewątpliwie wymaga szczegółowej analizy pod tym kątem, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób, że faktycznie nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia ze szczególnym przypadkiem uzasadniającym uwzględnienie wniosku strony. Co istotne organ pominął zupełnie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją instalacji OZE. Tego rodzaju inwestycje mają zaś szczególny priorytetowy charakter, o czym świadczą szczególne regulacje związane z ich realizacją. Tymczasem nawet w orzecznictwie akceptującym stanowisko Kolegium (ograniczającym możliwość ustalenia warunków zabudowy na części działki tylko do szczególnych, wyjątkowych przypadków) przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym - a za taką uznać należy instalacji OZE - kwalifikować należy właśnie jako sytuację wyjątkową, uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla tego rodzaju inwestycji w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (por. WSA w Gdańsku w wyroku z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 679/22, publ. CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyroku NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 w którym wskazano, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.
Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że wbrew stanowisku Kolegium, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie musi stanowić całości działki ewidencyjnej nr .... Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczona graficznie część działki. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób, a przy tym pozbawiony wątpliwości co do motywów i kryteriów takiego działania. Jednocześnie jednak Sąd podzielił zastrzeżenia Kolegium, iż wobec faktu, że wewnątrz wyznaczonego przez inwestora na działce nr ... terenu zainwestowania, znajdują się grunty rolne RIIIb, objęte szczególną ochroną prawną, wątpliwości budzi zachowanie ich charakteru rolniczego w czasie funkcjonowania farmy fotowoltaicznej. Dlatego kierując się zasadą dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ l instancji w powtórzonym postępowaniu powinien wskazać inwestorowi, że obecnie jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudnić realizację przedsięwzięcia. Organ powinien zatem stworzyć inwestorowi możliwość - w oparciu o art. 79a § 1 k.p.a. – zmiany w tym zakresie wniosku, np. poprzez takie skorygowanie terenu objętym wnioskiem aby nie tworzyć wewnętrznych wydzieleń lub ewentualnie zobowiązać inwestora do jego dodatkowego uzasadnienia aby wykazać, że będzie istniał nadal swobodny dostęp do spornej części działki celem jej dalszego wykorzystania rolniczego.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania o zasadności skargi i stwierdził, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów) oraz prawa procesowego (przez niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik spraw). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji Kolegium, spowodowane niezasadnym zarzutem Sądu pod adresem organu, że w oparciu o przepis art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), należy umożliwić inwestorowi zmianę wniosku przez jego skorygowanie i takie ukształtowanie granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia, aby nie obejmował gruntów klasy III, zlokalizowanych wewnątrz tego terenu, ewentualnie zobowiązać inwestora do dodatkowego uzasadnienia wniosku celem wykazania, że dostęp do gruntów klasy III będzie swobodny i możliwy, gdy tymczasem przepis art. 79a § 1 k.p.a. służy wyłącznie do wykazania stronie przesłanek od niej zależnych, w tym środków dowodowych, które strona winna spełnić, a dowody przedstawić, aby organ mógł przychylić się do żądania strony i nie służy do tego, aby ingerować w prawo strony do formułowania żądania załatwienia sprawy i określenia odmiennego terenu zainwestowania, co w istocie powoduje zmianę przedmiotu sprawy;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niespójnym sporządzeniu uzasadnienia wyroku przez sformułowanie pod adresem Kolegium zarzutu, że nie rozważyło szczególnej sytuacji umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na części działki i jednoczesne podzielenie zastrzeżeń Kolegium co do możliwości zachowania rolniczego charakteru gruntów rolnych znajdujących się wewnątrz terenu objętego wnioskiem po zrealizowaniu inwestycji i w konsekwencji sformułowanie pod adresem organu administracji zalecenia co do konieczności zastosowania przepisu art. 79a § 1 k.p.a. w celu zmiany treści żądania strony.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 52 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie teren całej działki ewidencyjnej i w związku z tym uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególne okoliczności do ustalenia warunków zabudowy dla części działki, podczas gdy w niniejszej sprawie takie szczególne względy faktyczne i prawne umożliwiające objęciem wnioskiem części działek nie zachodzą.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się wszystkie zawarte w niej zarzuty.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., trafnie Kolegium wskazało na niespójność stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, jak też wadliwą ocenę co do wystąpienia w sprawie okoliczności warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej farmy fotowoltaicznej (o łącznej mocy do 20 MW) wraz z infrastrukturą techniczną – na części działki ewidencyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił wykładnię przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w powiązaniu ze stanowiskiem reprezentowanym w wybranych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z konkluzją, że nie jest wykluczona możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA z 10 października 2023 r. II OSK 83/23, 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22).
Jednocześnie Sąd wskazał na linię orzeczniczą, do której przychyla się Skład orzekający, zgodnie z którą co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 23 stycznia 2025 r. II OSK 1313/24).
Przyjmując poprawne założenia wynikające z uwzględnionych poglądów wyrażonych w judykaturze, Sąd Wojewódzki trafnie wywiódł, że "każdy przypadek, w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla części działki niewątpliwie wymaga szczegółowej analizy pod tym kątem (...)".
Jednak dalej wadliwie stwierdził, że takiej analizy zabrakło w niniejszej sprawie. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny przedstawiło okoliczności przemawiające za odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 20 MW. Mianowicie Kolegium zwróciło uwagę, że chociaż jest możliwe w wyjątkowych sytuacjach ustalenie warunków zabudowy dla części działki, to jednak w niniejszej sprawie nie dostrzegło żadnej uzasadnionej przyczyny, dla której należałoby ustalić warunki zabudowy dla części działki nr ..., z pominięciem gruntów kl. III, na których – według twierdzeń inwestora – nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie.
Przede wszystkim Kolegium stwierdziło, że rozpoznanie wniosku inwestora z pominięciem gruntów kl. III w ramach wymaganych uzgodnień, prowadziłoby do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych.
Kolegium zauważyło, że chociaż teren inwestycji wyznaczony został przez inwestora na gruntach rolnych klasy RIVa, RIVb, RV, RVI, N, ale wewnątrz tego obszaru znajdują się grunty rolne klasy IIIb, objęte szczególną ochroną prawną. Dlatego Kolegium zakwestionowało możliwość dalszej uprawy gruntów klasy III, bądź utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, w sytuacji gdy otoczone byłyby przedmiotową inwestycją.
Ponadto Kolegium zaakcentowało, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przypadku gruntów rolnych klasy I-III przeznaczenie ich na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgodny ministra do spraw rozwoju wsi.
W takim stanie sprawy zgodzić się należało z oceną organów obu instancji, że badanie dopuszczalności inwestycji w świetle wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. dotyczyć musiało całości gruntów występujących w ramach działki nr ..., a nie tylko jej części wydzielonej pod lokalizację przedmiotowej farmy wiatrowej.
To, że w praktyce orzeczniczej dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianych do realizacji na oznaczonej części działki ewidencyjnej nie oznacza, że dotyczy to przypadków determinowanych obejściem wymogów prawnych.
Wielokrotnie w orzecznictwie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia w każdej sprawie, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 r. II OSK 1181/20, 23 stycznia 2025 r. II OSK 1313/24).
W niniejszej sprawie sam fakt, że przedmiotem wniosku jest instalacje OZE, nie stwarzał przesłanki do pominięcia ograniczeń w zagospodarowaniu tereny, wynikających z prawnej ochrony gruntów rolnych.
Kolegium w sposób przekonujący wyjaśniło, że z uwagi na planowany teren inwestycji (18.1756 ha) oraz układ gruntów rolnych w ramach działki nr ..., dopuszczenie wnioskowanej lokalizacji przedmiotowej farmy fotowoltaicznej naruszałaby rolny charakter gruntów III klasy, podlegających szczególnej ochronie.
Podkreślić należy, że wyrażone w sprawie stanowisko Kolegium znajduje silne oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 9 kwietnia 2024 r. II OSK 1870/23 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż w odniesieniu do gruntów rolnych klasy bonitacyjnej IV-VI nie obowiązuje zasada dopuszczalności przeznaczenia ich na cele rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego ministra (art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.), nie oznacza, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie główne ma pełną swobodę w ustalaniu innego niż rolniczego sposobu wykorzystania tych gruntów, w tym swobodę w przeznaczeniu takiego gruntu pod urządzenia farm fotowoltaicznych. W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono, że przedmiotem prawnej ochrony są bowiem nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-VI, co uwzględnia również organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym to, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, iż planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie warunków zabudowy intensywność ochrony gruntów rolnych winna być proporcjonalna do jakości tego gruntu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na potrzebę szczególnej ochrony gruntów rolnych klasy IV w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje m.in. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 lipca 2023 r. (obecnie art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b u.p.z.p.).
Podzielając powyższe uwagi odnotować należy, że w niniejszej sprawie Kolegium jako istotną uznało ochronę gruntów rolnych zaplanowanych pod farmę fotowoltaiczną dużej mocy (20 MW), wśród których są też grunty klasy bonitacyjnej RIVa i RIVb. Co istotne, projekt odmownej decyzji został milcząco uzgodniony przez organ właściwy z zakresu ochrony gruntów rolnych. W rezultacie należało uznać, że organy orzekające w sprawie prawidłowo dostrzegły fakt, że realizacja farmy fotowoltaicznej doprowadzi nie tylko do utraty rolnego charakteru gruntów przeznaczonych pod tę inwestycję, ale też ograniczy rolne wykorzystanie gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej (RIIIb), położonych w granicach tej samej działki ewidencyjnej (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r. I OSK 338/23).
Omówione aspekty niniejszej sprawy nie zostały w sposób właściwy uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, co skutkowało niezasadnym zakwestionowaniem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wobec eksponowania przez Sąd Wojewódzki kwestii priorytetowego charakteru inwestycji OZE (w tym farm fotowoltaicznych), trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie może to powodować lokalizowania inwestycji o charakterze przemysłowym na gruntach rolnych objętych ustawową ochroną oraz w przypadkach, gdy będzie to burzyło rolny charakter gruntów rolnych zlokalizowanych w sąsiedztwie.
Słusznie nadto Kolegium zwróciło uwagę, że o ile ustawodawca w sprawach warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączył stosowanie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, to brak jest takiego wyłączenia w zakresie stosowania przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych, do których odsyła art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
Zgodzić się przy tym należy z Kolegium, że instalacje odnawialnych źródeł energii nie są traktowane tak priorytetowo, jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, bowiem stosownie do wprowadzonego nowelizacją art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu dotycząca instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych na użytkach rolnych klasy I-III (a), na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej (b), na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW (c) – następuje na podstawie planu miejscowego.
Przypomnieć trzeba, że również wcześniejszy przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wprowadził ograniczenia w lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, podyktowane ochroną gruntów rolnych.
W kontekście tych unormowań rację ma Kolegium, że skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazują objęcie gruntów rolnych ochroną, to nie można oczekiwać pozytywnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jedynie odwołując się do celów związanych z promowaniem stosowania energii ze źródeł odnawialnych, jak to uczynił Sąd Wojewódzki.
W konsekwencji na aprobatę zasługiwały rozstrzygnięcia podjęte w sprawie przez organy obu instancji, oparte na ustaleniu braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
Tym samym wadliwe okazało się orzeczenie Sądu Wojewódzkie uchylające kontrolowane decyzje.
Jako zasadne uznać należało również zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 79a § 1 k.p.a.
Mylnie bowiem przyjął Sąd Wojewódzki, że wobec zastrzeżeń Kolegium związanych z potrzebą ochrony gruntów rolnych RIIIb, organ powinien wskazać inwestorowi mankamenty wniosku i stworzyć w oparciu o art. 79a § 1 k.p.a. – możliwość zmiany wniosku poprzez odpowiednie skorygowanie terenu inwestycji.
Zgodzić się należało z organem odwoławczym, że wytyczne Sądu prowadziłyby do nieuprawnionej ingerencji w treść żądania zawartego we wniosku, a także zmiany przedmiotu sprawy w efekcie nowego wyznaczenia terenu zainwestowania.
Skoro Sąd Wojewódzki podzielił zastrzeżenia Kolegium odnoszące się do określonego przez inwestora terenu przewidzianego pod budowę przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, to niekonsekwentne było zanegowanie oceny Kolegium co do niedopuszczalności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.
Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
16