II SA/Lu 569/24

II SA/Lu 569/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jacek Czaja /przewodniczący/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną o w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 29 maja 2024 r. znak: SKO.II.41/585/OGRiL/2024 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 maja 2024 r., znak: SKO.II.41/585/OGRiL/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 marca 2024 r., znak: RO.6124.20.2024 odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 20 stycznia 2023 r. znak: RO.6124.182.2022 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w m. S. II, obręb [...] - S. II, gm. F..
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 stycznia 2023 r., znak RO.6124.182.2022 z upoważnienia Starosty Krasnostawskiego p.o. Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, podjął decyzję w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą w punkcie 1. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej 0,0268 ha gruntów rolnych o po w.: klasy Rllla - 0,0196 ha, R lllb - 0,0072 ha z działki nr ewid.[...] położonej w m. S. II, obręb [...] - S. II, gm. F. przeznaczonych pod planowaną budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w granicach określonych na projekcie zagospodarowania działki. W punkcie 2. ustalił należność w wysokości [...] zł z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej 0,0268 ha gruntów rolnych klasy Rllla - 0,0196 ha, R lllb - 0,0072 ha z działki nr ewid.[...] W punkcie 3. ustalił opłaty roczne w wysokości [...] zł.
Wnioskiem z dnia 14 lutego 2024 r. strona wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Krasnymstawie o zmianę, ostatecznej decyzji [...] o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w zakresie zmiany powierzchni podlegającej wyłączeniu z 0,0268 ha na 0,0144 ha zgodnie z załączonym do wniosku projektem zagospodarowania terenu. Wniosek umotywowała m.in. tym, że stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stacja bazowa telefonii komórkowej, będąca urządzeniem infrastruktury technicznej, nie wymaga zapewnienia drogi dojazdowej. Przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie określają jasno, iż planowane zamierzenie budowlane nie wymaga budowy stałej drogi dojazdowej i miejsc parkingowych, a stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem bezobsługowym ograniczając w ten sposób organizację drogi jedynie do terenu budowy na czas prowadzonych prac budowlanych. Zorganizowana w ten sposób droga dojazdowa będzie jedynie tymczasowa i nie zostanie utwardzona jako stały ciąg komunikacyjny do obiektu.
Decyzją z dnia 19 marca 2024 r., Starosta Krasnostawski działając w trybie art. 104 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpatrzył ww. wniosek negatywnie, przedstawiając argumentację odmownego stanowiska.
W wyniku odwołania wniesionego przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, które decyzją z dnia 29 maja 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty Krasnostawskiego odmawiające zmiany ostatecznej decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: RO.6124.182.2022 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.
W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 155 k.p.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjął się pogląd, że także ten tryb nadzwyczajny może być stosowany zarówno w odniesieniu do decyzji niewadliwych oraz wadliwych, ale wyłącznie dotkniętych innymi wadami niż wady kwalifikowane, bowiem wady kwalifikowane uzasadniają prowadzenie spraw w innych trybach nadzwyczajnych tj. wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji.
Jak wskazał organ przedmiotem postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne, merytoryczne jej rozpoznanie. Sprawa taka ogranicza się wyłącznie do badania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie - przede wszystkim istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które mają uzasadniać podjęcie jednego z określonych rozstrzygnięć. Ramy prawne i faktyczne sprawy są natomiast znaczone ostatecznym rozstrzygnięciem, stanowiącym podstawę tego postępowania. Oznacza to, że na podstawie art. 155 k.p.a. postępowanie dowodowe winno być prowadzone przede wszystkim pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak pojęcia te nie zostały zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, każdorazowo organ ocenia je indywidualnie. Rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. oparte są na uznaniu administracyjnym, a badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.
W ocenie Kolegium nie dopatrzono się w sprawie występowania słusznego interesu strony czy też interesu społecznego w rozumieniu wyżej wskazanym.
Jak stwierdził organ odwoławczy nie można zgodzić się ze stroną odwołującą, że sporna droga dojazdowa będzie miała charakter tymczasowy tj. na czas prowadzenia prac budowlanych. Wbrew tym twierdzeniom inaczej stanowią zapisy umowy najmu nr [...] w § 5, która została dołączona przez stronę do wniosku z dnia 22.12.2022 r. o wyłączenie gruntów.. Jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, z zapisów ww. umowy cywilno-prawnej m.in. wynika, iż najemca będzie korzystał z powierzchni (powierzchnia określona na planie załączonym do niniejszej umowy) w celu zainstalowania, obsługi konserwacji stacji bazowej oraz do celów bezpośrednio związanych z powyższym. Z kolei z załącznika do umowy (plan sytuacyjno-prawny opis terenu) wynika, że do inwestycji zaplanowany został dojazd, oznaczony na rysunku planu strzałkami. Jak zauważył organ pierwszej instancji zarówno treść umowy, jak i szkic ww. załącznika zakładają swobodny dostęp najemcy do urządzenia nie tylko w celu jego zainstalowania na gruncie ale też jego późniejszej obsługi przez 24 godziny na dobę we wszystkie dni roku (porównaj: § 5 pkt 2, 9 i 14 umowy). Natomiast w § 5 pkt 16 wprost zapisano cyt.: "Wynajmujący zobowiązuje się do zapewnienia drożności drogi dojazdowej do Przedmiotu Najmu oraz utrzymywania Nieruchomości w stanie technicznym umożliwiającym wykorzystywanie Przedmiotu Najmu przez Najemcę zgodnie z Umową".
Kolegium wskazało, że należy zgodzić się ze Starostą Krasnostawskim, iż z praktyki wynika, że każde tego typu urządzenie ulega zużyciu i awariom, wymagającym fizycznej konserwacji jak i naprawom. Wprawdzie dostęp do samego urządzenia stacji bazowej podczas jej eksploatacji nie będzie stały, codzienny - co jednak nie zmienia faktu wytyczenia drogi, która ma zapewnić dostęp do anteny w ww. sytuacjach. Zatem niezależnie od tego, że na etapie eksploatacji dostęp do obiektu nie będzie stały, codzienny, niemniej jednak wymaga drogi dojazdowej. W praktyce oznacza, iż realizacja obiektu spowoduje ruch drogowy na ww. działce, nie tylko w okresie inwestycyjnym, ale również z tytułu przeprowadzenia stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadku zdarzeń losowych. Trudno wyobrazić sobie właściwy sposób użytkowania tego obiektu budowlanego - bez istnienia szlaku komunikacyjnego umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszy, ale również pojazdem mechanicznym. Powyższe oznacza, że zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych na działce budowlanej powinno obejmować taką powierzchnię, na której zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze wykorzystanie gruntów, a zatem powierzchnię nie tylko pod stacją bazową ale i towarzyszącą jej infrastrukturę niezbędną do jej funkcjonowania. Zatem do obszaru wyłączonego z produkcji rolnej należy także zaliczyć teren niezbędny do funkcjonowania obiektu budowlanego m.in. jak w tej konkretnej sprawie - teren znajdujący się pod zaplanowaną drogą dojazdową, nawet jeśli będzie nieutwardzony.
Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku WSA w Łodzi, wyjaśniono, że wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego a mianowicie we wskazanej sprawie na łąkach i rowach melioracyjnych samowolnie był wybierany torf a więc grunty rolne zostały poprzecinane wytworzonymi drogami dojazdowymi. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy zaplanowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdzie nie tylko pod stacją bazową grunt nie będzie mógł być użytkowany rolniczo ale również grunt wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania tego obiektu tj. w tej konkretnej sprawie z drogą dojazdową - grunt pod drogą traci również wówczas charakter rolny, ponieważ usytuowana na nim droga dojazdowa nie obsługuje już gruntu wykorzystywanego rolniczo obsługuje stację bazową.
Podobnie - jak stwierdziło Kolegium - powołanie się na decyzje organów administracji architektonicznej-budowlanej wyższej instancji tj. Wojewody Lubelskiego i Wojewody Mazowieckiego nie ma istotnego znaczenia w sprawie - z fragmentów ww. decyzji zacytowanych przez stronę wynika, że dla obiektów telekomunikacyjnych obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności zapewnienia dostępu obiektu telekomunikacyjnego do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ww. umowy cywilno-prawnej zawartej między inwestorem a stroną wynajmującą nieruchomość - taki dojazd jednak przewidziano.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę powyższe, w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym, organ pierwszej instancji trafnie odmówił zmiany decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dla obszaru drogi dojazdowej, bowiem w tej indywidualnej sprawie jest ona niezbędna w kontekście planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie została zaskarżona przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej zasługuje na uchylenie, w sytuacji gdy za jej zmianą przemawia słuszny interes skarżącej;
2. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, która miała wpływ na wynik niniejszej sprawy i doprowadziła do nieprawidłowych ustaleń faktycznych organu II instancji polegających na stwierdzeniu, że odmowa zmiany decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dla obszaru drogi dojazdowej jest słuszna, ponieważ jest ona niezbędna w kontekście planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy — jak sam zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - teren nie będzie utwardzony, a w konsekwencji nie dojdzie do zaniechania dotychczasowego sposobu jego użytkowania;
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżąca zamierza zmienić sposób użytkowania całego gruntu rolnego z rolniczego na nierolniczy, co doprowadziło organy obu instancji do stwierdzenia, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji powinno obejmować również powierzchnię drogi dojazdowej do planowanej inwestycji, podczas gdy stanowi ona telekomunikacyjny obiekt budowlany, do którego nie jest wymagane zapewnienie stałego dostępu do drogi publicznej na takich zasadach jak do budynku czy działki budowlanej.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.
Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te związane z istotą i okolicznościami, w jakich wydana została decyzja ostateczna, objęta żądaniem zmiany.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności ze złożonego projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.
Podkreślić należy również, że także strona skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.
W sprawie strona skarżąca domagała się, na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji ostatecznej wydanej w dniu 20 stycznia 2023 r. o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów o pow. 0,0268 ha z działki oznaczonej w ewidencji nr [...] położonej w S..
Decyzja z dnia 20 stycznia 2023 r. o wyłączeniu z produkcji rolnej wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm. - dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów" lub "u.o.g.r.l.").
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty Krasnostawskiego odmawiające zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: RO.6124.182.2022 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.
W takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy zależało w pierwszej kolejności od oceny tego czy decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji może w ogóle zostać zmieniona lub uchylona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a.
Nie wdając się w szersze wywody teoretyczne co do charakteru i istoty instytucji z art. 155 k.p.a., wskazać należy, że kwestia ta budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, podziela w tym przedmiocie mniej rygorystyczny pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 155 k.p.a., że przepis ten co do zasady ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, jednakże w pewnych szczególnych przypadkach nie wyklucza się jego zastosowania także do decyzji związanych (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1473/21). Dokonując oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 1457/17).
W sytuacji, gdy konsekwencje (skutki) prawne danych stanów faktycznych określone są w sposób autorytatywny i bezwzględnie wiążący, wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści pozostaje jedynie prostą konsekwencją stwierdzenia pewnych faktów. Organ nie może w tego typu sprawach orzekać na innych przesłankach niż te wynikające wprost z bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa, w tym także nie może modyfikować opartych na nich rozstrzygnięć z odwołaniem do ogólnych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., a więc jedynie do kryterium zgody strony oraz istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Generalnie decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest tzw. decyzją związaną, czyli taką, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa.
Co więcej decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji nie jest decyzją przyznającą stronie wyłącznie uprawnienia, czy też ściślej rzecz biorąc prawa, o których mowa w art. 155 k.p.a. Przeciwnie decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, określające tak prawa, jak i obowiązki strony.
Powyższe przemawiałoby za przyjęciem, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji nie może w ogóle zostać zmieniona lub uchylona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a.
Mając jednak na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dopuszcza się taką możliwość (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1168/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1058/13) ostatecznie opowiedzieć należało się za dopuszczalnością zmiany decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji w trybie art. 155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W powyższym trybie decyzja może być zmienione tylko wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie choć oba te rodzaje interesów zostały wymienione w art. 155 k.p.a. w ramach alternatywy, to zasadny jest pogląd uzależniający istnienie słusznego interesu strony od jego zgodności z interesem społecznym. Interes strony musi być bowiem "słuszny", co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 468/24, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14).
Interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., musi więc być słuszny. Nie może być sprzeczny z interesem społecznym, ani też niezgodny z prawem. Nie wystarczy też samo to, że żądana zmiana jest korzystna dla strony. Interes strony musi być obiektywnie słuszny.
W sprawie strona domagała się zmiany ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej w zakresie zmiany powierzchni podlegającej wyłączeniu z 0,0268 ha na 0,0144 ha motywując to tym, że planowane przedsięwzięcie (stacja bazowa telefonii komórkowej) nie wymaga budowy stałej drogi dojazdowej i miejsc parkingowych, zaś zorganizowana droga dojazdowa będzie jedynie tymczasowa i nie zostanie utwardzona jako stały ciąg komunikacyjny.
Również we wniesionej skardze jej zasadnicze zarzuty dotyczyły tego, że będący przedmiotem żądania oraz sporu w sprawie obszar drogi dojazdowej nie będzie utwardzony, zaś stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, do którego nie jest wymagane zapewnienie stałego dostępu do drogi publicznej na takich zasadach jak do budynku czy działki budowlanej.
Co do zasady zgodzić należy się ze skarżącym, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie należy do obiektów budowlanych, do których - w myśl obowiązujących przepisów - należy zapewnić stały dojazd, czy też dostęp do drogi publicznej na takich zasadach jak w przypadku działek budowlanych czy budynków mieszkalnych.
Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z przyczyn, które wskazało już Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Kolegium, odnosząc się przy przywołanych w odwołaniu orzeczeń sądowych i decyzji innych organów, wskazało, że choć dla obiektów telekomunikacyjnych obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności zapewnienia dostępu obiektu telekomunikacyjnego do drogi publicznej to jednak w przedmiotowej sprawie, jak wynika z umowy cywilno-prawnej zawartej między inwestorem a stroną wynajmującą nieruchomość - taki dojazd jednak przewidziano.
Kolegium wskazało także, że niniejsza sprawa dotyczy zaplanowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdzie nie tylko pod stacją bazową grunt nie będzie mógł być użytkowany rolniczo, ale również grunt wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania tego obiektu tj. w tej konkretnej sprawie - z drogą dojazdową - grunt pod drogą traci również wówczas charakter rolny, ponieważ usytuowana na nim droga dojazdowa nie obsługuje już gruntu wykorzystywanego rolniczo - obsługuje stację bazową.
W realiach przedmiotowej sprawy stanowisko takie należy w całości podzielić.
To, że obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności zapewnienia dostępu obiektu telekomunikacyjnego do drogi publicznej nie oznacza jeszcze, że same strony takiego przedsięwzięcia, projektując i wykonując przedsięwzięcie, nie ukształtowały go i zrealizowały w sposób, którego skutkiem było zaniechanie prowadzenia na określonym obszarze nieruchomości działalności rolniczej.
Z taką sytuacja zaś mamy do czynienie w niniejszej sprawie albowiem to sama skarżąca ukształtowała i zrealizowała przedmiotowe przedsięwzięcie w sposób, który niewątpliwie skutkował zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej także na obszarze projektowanej drogi dojazdowej.
Z map załączonych tak do wniosku o zmianę decyzji, jak i do wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, wynika, że to sama skarżąca zaprojektowała i wytyczyła na tych gruntach drogę dojazdową do stacji bazowej telefonii komórkowej.
Słusznie zatem organ, odwołując się do postanowień umowy najmu zawartej przez stronę skarżącą, stwierdził, że nie można zgodzić się ze stroną odwołującą, iż sporna droga dojazdowa będzie miała charakter tymczasowy tj. na czas prowadzenia prac budowlanych.
Trafnie w tym kontekście wskazano, że z zapisów umowy najmu nr [...] w § 5 wynika, iż najemca będzie korzystał z powierzchni (powierzchnia określona na planie załączonym do niniejszej umowy) w celu zainstalowania, obsługi konserwacji stacji bazowej oraz do celów bezpośrednio związanych z powyższym. Z kolei z załącznika do umowy (plan sytuacyjno-prawny opis terenu) wynika, że do inwestycji zaplanowany został dojazd, oznaczony na rysunku planu strzałkami. Jak zauważył organ pierwszej instancji zarówno treść umowy, jak i szkic ww. załącznika zakładają swobodny dostęp najemcy do urządzenia nie tylko w celu jego zainstalowania na gruncie ale też jego późniejszej obsługi przez 24 godziny na dobę we wszystkie dni roku (porównaj: § 5 pkt 2, 9 i 14 umowy). Natomiast w § 5 pkt 16 wprost zapisano cyt.: "Wynajmujący zobowiązuje się do zapewnienia drożności drogi dojazdowej do Przedmiotu Najmu oraz utrzymywania Nieruchomości w stanie technicznym umożliwiającym wykorzystywanie Przedmiotu Najmu przez Najemcę zgodnie z Umową".
Skoro więc strony umowy zaprojektowały i wytyczyły na tych gruntach drogę dojazdową do stacji bazowej telefonii komórkowej oraz postanowiły, że musi być ona drożna przez 24 godziny na dobę we wszystkie dni roku, to z powyższego wywieść należy, że sporna droga nie ma charakteru tymczasowego, jak też, że skutkuje to wyłączeniem tych gruntów z produkcji rolniczej.
Wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, a warunek ten jest spełniony przez samo zaniechanie prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej.
Skoro więc wynajmujący, zgodnie z postanowieniem zawartej umowy najmu, ma obowiązek zapewnienia drożności wyznaczonej drogi dojazdowej do stacji bazowej telefonii komórkowej przez 24 godziny na dobę we wszystkie dni roku, to oczywistym jest, że spełnienie takiego obowiązku musi łączyć się z zaniechaniem prowadzenia na tym terenie jakiejkolwiek działalności rolniczej.
Dodatkowo trafnie także wywodził organ, że z praktyki wynika, iż każde tego typu urządzenie ulega zużyciu i awariom, wymagającym fizycznej konserwacji jak i naprawom. Wprawdzie dostęp do samego urządzenia stacji bazowej podczas jej eksploatacji nie będzie stały, codzienny - co jednak nie zmienia faktu wytyczenia drogi, która ma zapewnić dostęp do anteny w ww. sytuacjach. Zatem niezależnie od tego, że na etapie eksploatacji dostęp do obiektu nie będzie stały, codzienny, niemniej jednak wymaga drogi dojazdowej. W praktyce oznacza, iż realizacja obiektu spowoduje ruch drogowy na ww. działce, nie tylko w okresie inwestycyjnym, ale również z tytułu przeprowadzenia stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadku zdarzeń losowych. Trudno wyobrazić sobie właściwy sposób użytkowania tego obiektu budowlanego - bez istnienia szlaku komunikacyjnego umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszy, ale również pojazdem mechanicznym. Powyższe oznacza, że zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych na działce budowlanej powinno obejmować taką powierzchnię, na której zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze wykorzystanie gruntów, a zatem powierzchnię nie tylko pod stacją bazową ale i towarzyszącą jej infrastrukturę niezbędną do jej funkcjonowania. Zatem do obszaru wyłączonego z produkcji rolnej należy także zaliczyć teren niezbędny do funkcjonowania obiektu budowlanego m.in. jak w tej konkretnej sprawie - teren znajdujący się pod zaplanowaną drogą dojazdową, nawet jeśli będzie nieutwardzony.
Podzielić należy więc konkluzje organu odwoławczego, że w takich okolicznościach do obszaru wyłączonego z produkcji rolnej należy także zaliczyć teren niezbędny do funkcjonowania obiektu budowlanego m.in. jak w tej konkretnej sprawie - teren znajdujący się pod zaplanowaną drogą dojazdową, nawet jeśli będzie nieutwardzony.
Przy czym, jak już wskazywano, to sama skarżąca ukształtowała i zrealizowała przedmiotowe przedsięwzięcie w sposób, który skutkował zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej także na obszarze projektowanej drogi dojazdowej.
Skarżąca nie wykazała w sprawie, by taki stan rzeczy, ukształtowany m.in. umową najmu zawartą przez strony, w jakikolwiek sposób zmienił się po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji.
Reasumując należy zatem stwierdzić, że to sama skarżąca ukształtowała i zrealizowała przedmiotowe przedsięwzięcie w sposób, który skutkował zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej także na obszarze projektowanej drogi dojazdowej.
Skoro więc sporny teren przewidziany pod drogę dojazdową do stacji telefonii komórkowej jest terenem, na którym należało zaniechać prowadzenia działalności rolniczej, to tym samym brak było podstaw do wykluczenia tego terenu z obszaru wyłącznego decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W konsekwencji też interes strony skarżącej w żądaniu zmiany decyzji nie miał interesu obiektywnie słusznego w rozumieniu art. 155 k.p.a.
Żądanie wykluczenia z obszaru objętego wyłączeniem gruntów z produkcji terenu, na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, jest również sprzeczne z interesem społecznym.
Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.