II SA/LU 564/21

II SA/Lu 564/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 654/22 - Wyrok NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a. i c, art. 200, art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. O., K. S. i I. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz H. O., K. S. i I. S. kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
UZASADNIENIENIE
H. O., I. S. i K. S. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 26 stycznia 2021 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z 9 stycznia 1979 r., nr GTO-VII-8332/II/573/77, Prezydent Miasta Lublina ustalił miejsce i warunki realizacji inwestycji określonej jako budynek mieszkalny o wysokości IX-XI kondygnacji z usługami w kondygnacji parteru i I piętra wskazując jednocześnie, że przedpole budynku należy projektować i urządzić w formie placu miejskiego z przystosowaniem placu i otoczenia pod ustawienie elementu przestrzennego na tle projektowanego budynku.
Następnie pismem z 10 maja 1978 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami zwrócił się do Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska UM w Lublinie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wskazanego w decyzji terenu podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem realizacyjnym została przeznaczona pod budowę budynku mieszkalno-usługowego [...]" oraz pod pomnik [...].
Prezydent Miasta Lublina decyzją z 2 czerwca 1978 r. wydaną na podstawie art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustalonym w Dz.U. Nr 10 poz. 64) dokonał wywłaszczenia działki nr [...] o pow. 0,0994 ha wskazując, że wywłaszczenie następuje zgodnie z lokalizacją budowy budynku mieszkalno-usługowego "[...]" oraz pomnik [...].
Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. skarżący wystąpili o zwrot na ich rzecz proporcjonalnie do ich udziałów spadkowych udziałów w działce oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,098 ha położonej w L., przy ul. [...], wywłaszczonej ww. decyzją. Podnieśli, że do chwili obecnej, pomimo upływu 40 lat od wywłaszczenia nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Decyzją z 26 stycznia 2021 r. Starosta Lubelski, który został wyznaczony do rozpoznania sprawy, odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy Lublin.
W ocenie organu, z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że wywłaszczona nieruchomość, w całości była wykorzystywana pod wybudowanie pomnika [...], to jest pod realizację obiektu wymienionego w treści decyzji wywłaszczeniowej. Cel wywłaszczenia stanowiła budowa budynku mieszkalno-usługowego oraz pomnika [...] zlokalizowanego na placu miejskim przez ww. budynkiem. Ostatecznie planowany budynek nie powstał, a cała nieruchomość została zagospodarowana pod pomnik [...] i jego urządzone otoczenie. W ocenie organu, okoliczność ta nie niweczy realizacji celu wywłaszczenia. Po przejęciu nieruchomości, wskutek wyboru projektu pomnika, zaplanowany sposób zagospodarowania działki uległ modyfikacji - całość nieruchomości została przeznaczona pod budowę pomnika, który został wykonany i istniał w latach 1979-1989. W ocenie organu nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia nieruchomości, lecz jedynie do jego modyfikacji, a tym samym nie można przyjąć, że cel wywłaszczenie nie został zrealizowany, co wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Od decyzji Starosty Lubelskiego odwołanie wnieśli skarżący, domagając się jej uchylenia w całości. W ich ocenie organ wadliwie uznał, że wykonanie pomnika [...] wypełnia cel wywłaszczenia, podczas gdy zgodnie z decyzją wywłaszczeniową celem wywłaszczenia miała być budowa pomnika [...] oraz budowa budynku mieszkalno - usługowego, która to inwestycja nigdy nie została zrealizowana. Nadto dodali, że budowa pomnika, z uwagi na brak pozwolenia była samowolą budowlaną, a tym samym nie może być uznawana jako spełnienie celu wywłaszczenia.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 27 maja 2021 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w terminach określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją albo nie został on zrealizowany.
W ocenie Wojewody, Starosta Lubelski, prawidłowo uznał że cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku mieszkalno – usługowego oraz pomnika [...] został zrealizowany. Bezspornym bowiem jest, że pomnik został wykonany na spornym teranie, a z uwagi na jego gabaryty brak było możliwości wybudowania budynku mieszkalno-usługowego, o czym poinformowano PSM "[...]". Odsłonięcia pomnika dokonano w dniu [...] lipca 1979 r. i do czasu jego rozbiórki w 1989 r. pomnik istniał na tym terenie. Wprawdzie budynek mieszkalno - usługowy na wywłaszczonej nieruchomości nie powstał, lecz w całości grunt ten wykorzystano pod budowę pomnika, otaczającego go parku z utwardzonymi alejkami i urządzoną zielenią. Powyższe - w ocenie Wojewody - nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia. Doprecyzowanie celu nastąpiło po rozstrzygnięciu konkursu na projekt pomnika. Zatem nie można twierdzić, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, skoro budowa pomnika również była celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Co najwyżej można stwierdzić, że dokonano jedynie modyfikacji tego celu. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, przywołując stanowisko judykatury, że zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić, wtedy kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie. O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.
Jak natomiast wykazało przeprowadzone postępowanie, wnioskowana do zwrotu nieruchomość, nie stała się zbędna na cel na jaki ją wywłaszczono, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do jej zwrotu zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. nie zostały spełnione.
Skarżący we wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję, wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.; art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy mimo upływu ponad 40 lat od daty jej wydania nie zrealizowano głównego celu wywłaszczenia, tj. nie wybudowano budynku mieszkalno – usługowego oraz uznanie, że posadowienie na nieruchomości pomnika [...] stanowi o realizacji celu wywłaszczenie, dodatkowo w sytuacji zrealizowania go w ramach samowoli budowlanej oraz uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji, gdy doszło do jego zmiany poprzez zmianę funkcji wywłaszczonej działki przez zrezygnowanie z budynku mieszkaniowo - usługowej "[...]" z infrastrukturą uzupełniającą na rzecz budowy jedynie pomnika [...].
Ponadto zdaniem strony skarżącej organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego oraz nie dołączeniu do akt wnioskowanych dokumentów w postaci całościowych akt postępowania wywłaszczeniowego i dokumentacji projektowej i architektonicznej wraz z pozwoleniem na budowę oraz odbiorem końcowym pomnika [...] oraz pełnej dokumentacji postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na rozbiórkę pomnika.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że pojęcie "cel wywłaszczenia" winno być interpretowane wąsko, a podstawę do jego stwierdzenia stanowi decyzja wywłaszczeniowa. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalno – usługowego z garażem podziemnym, a nie pomnika [...], który stanowić miał tylko uzupełnienia infrastruktury wokół bloku.
Niedopuszczalne jest również przyjęcie, aby doprecyzowanie celu wywłaszczenia mogło nastąpić po rozstrzygnięciu konkursu na projekt pomnika i terenu otaczającego. Cel wywłaszczenia określony został jasno w decyzji wywłaszczeniowej, a jedyne jego doprecyzowanie może stanowić decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z 9 stycznia 1978 r., a nie wynik bliżej niesprecyzowanego konkursu.
Co więcej, zdaniem strony realizacja pomnika [...], w żadnym razie nie mogła stanowić podstawy wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10. poz. 64). obowiązującej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu celem, na który mogło dojść do wywłaszczenia z nieruchomości jest cel użyteczności publicznej, co rozumiane być powinno jako obiekt zaspokajający potrzeby ogółu społeczeństwa, a nie wąskiej jego grupy. Pomnik [...] nie spełniał tych wymagań.
Nadto podnieśli, że dla oceny, czy cel wywłaszczenia został realizowany koniecznym jest stwierdzenie legalności powstania danego obiektu. Jak natomiast wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, czy też pozwolenia na rozbiórkę pomnika [...], co prowadzi do wniosku, że dokumenty takie nigdy nie zostały sporządzone, a sam pomnik powstał nielegalnie.
Jednocześnie organy nie podjęły wszystkich czynności z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, mających na celu zebranie materiału dowodowego w całości pozwalającego na wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących organ bezzasadnie pominął wniosek o dołączenie do akt sprawy całościowych akt postępowania wywłaszczeniowego oraz innych dokumentów zawnioskowanych przez skarżących, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia.
Reasumując podnieśli, iż organy wydające decyzje w niniejszej sprawie pominęły, że celem wywłaszczenia jest pozbawienie właściciela prawa do jego własności i nie może odbywać się to w sposób niezgodny z przepisami prawa. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne, co potwierdza art. 21 Konstytucji RP. Zrealizowanie celu wywłaszczenia, tj. celu publicznego w sposób nielegalny, nie mieści się w ramach konstytucyjnych, jest najdalej idącą ingerencją Państwa w prawo własności i jest sprzeczne z jego istotą oraz konstytucyjnymi gwarancjami ochrony obywatela i jego własności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzją Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty L. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Kontrolowanymi decyzjami rozpoznano wniosek skarżących o zwrot nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] o aktualnym numerze [...] wywłaszczonej od ich poprzedników prawnych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydent Miasta Lublina z 2 czerwca 1978 r. w celu budowy budynku mieszkalno-usługowego "[...]" oraz pomnik [...].
Orzekające w niniejszej sprawie organy materialnoprawną podstawą realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo uczyniły przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Oczywiste przy tym jest, że użycie w art. 136 ust. 3 u.g.n. określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości" nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez u.g.n. Zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (por. G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II, Zielona Góra 2000, s. 181-182). Tym samym, katalog aktów prawnych, stanowiących podstawę wywłaszczenia nieruchomości, które umożliwiają złożenie wniosku o jej zwrot ma charakter otwarty. W niniejszej sprawie do wywłaszczenia doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Jak natomiast stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Stosownie zatem do przywołanych regulacji podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest przede wszystkim niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni okres dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18).
W kontekście niniejszej sprawy podniesienia wymaga, że w orzecznictwie podkreśla się, że "cel wywłaszczenia" należy rozumieć bardzo ściśle, wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001/7/216) Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.
Innymi słowy z art. 136 i 137 u.g.n. wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany.
W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został ustalony wystarczająco jasno i jednoznacznie. Zarówno z treści decyzji wywłaszczeniowej jak i decyzji lokalizacyjnej z 9 stycznia 1978 r. wynika, że celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalno-usługowego oraz pomnika [...], co zresztą pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie skarżący wskazując, że na spornej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenie twierdzą, że wybudowanie samego pomnika [...] nie stanowi realizacji celu wywłaszczenie, gdyż głównym celem wywłaszczenia była realizacja budynku mieszkalno-usługowego. Podnoszą przy tym, że sam pomnik nie był celem użyteczności publicznej co oznacza brak możliwości wywłaszczenia pod tego typu inwestycję, a dodatkowa jego realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej.
Zdaniem organów, brak realizacji budynku mieszkalno-usługowego i wykonanie jedynie pomnika na całości wywłaszczonego terenu oznacza, że nie doszło do zmiany celu, lecz jedynie do jego modyfikacji na skutek wyboru projektu pomnika.
W tak zakrojonym sporze rację - co do zasady - należy przyznać skarżącym, aczkolwiek nie wszystkie ich zarzuty można uznać za trafne.
W ocenie Sądu najistotniejsza w sprawie jest kwestia interpretacji, a tym samym właściwego odczytania celu wywłaszczenia. Jak już bowiem wskazano punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed złożeniem wniosku.
W przedmiotowej sprawie cel to: "budowa budynku mieszkalno-usługowego oraz pomnika [...]". Nie można przy tym nie dostrzec zawartego w tym wyrażeniu spójnika "oraz". Zawarty w analizowanym określeniu celu wywłaszczenia spójnik "oraz" oznacza, że muszą zaistnieć dwa wskazane tam elementy jednocześnie, aby uznać istnienie celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu użycie w określeniu celu wywłaszczenie spójnika "oraz" było celowy zamiarem. W szczególności potwierdza to treść decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 1978 r., gdzie wskazano nierozerwalny związek pomiędzy budynkiem mieszkalno-usługowym i przedpolem budynku na którym miał stanąć pomnik [...].
Tym samym niedopuszczalna jest interpretacja celu wywłaszczenia dokonana przez organy, tak jakby w wyrażeniu określającym cel wywłaszczenia znajdował się spójnik "lub", co oznaczałoby, że osiągnięcie celu wywłaszczenia spełnia wystąpienie jednego z dwóch wskazanych elementów. Cel wywłaszczenia należy rozumieć bowiem w sposób ścisły. W sprawie o zwrot nieruchomości nie bada się czy został na niej zrealizowany którykolwiek cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz czy zrealizowano cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w ujęciu całościowym.
Podsumowując, reguły wykładni prawa nakazują przyjąć, że spójnik "oraz" oznacza, że muszą być spełnione oba wskazane elementy. W tym przypadku – cel wywłaszczenie zostałby zrealizowany jedynie w sytuacji wykonania obu wskazanych elementów, a nie tylko jednego z nich. Innymi słowy podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenie, aby zrealizować cel wywłaszczenia nie miał prawa wyboru i realizacji jednego z elementów stanowiących podstawę wywłaszczenia, lecz był zobowiązany do zrealizowania ich obydwu (łącznie).
Z tych względów, poczynione w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia są nieprawidłowe.
Jednocześnie, Sąd dopuszcza możliwość modyfikacji celu wywłaszczenia, na czym oparły się organy odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak obrazowo to określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2020 r., I OSK 1384/20 "Dopuszcza się możliwość modyfikacji celów wywłaszczenia, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji". W ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika w sposób jasny i konkretny, że nieruchomość stanowiąca własność spadkodawców skarżących została wywłaszczona w celu budowy budynku mieszkalno-usługowego oraz pomnika [...]. Zatem o realizacji tego celu świadczyć może wyłącznie wykonanie zarówno budynku jak i pomnika, a nie wykonanie samego pomnika.
Jako nietrafne przy tym należało ocenić zarzuty skarżących dotyczą wadliwości wywłaszczenia, tj. czy pomnik na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. odpowiadał definicji "celu użyteczności publicznej", a tym samym mógł stanowić podstawę wywłaszczenie oraz kwestie związane z legalności wybudowania pomnika, tj. czy na jego wykonanie zostało udzielone stosowne pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, żadna z tych kwestii nie ma wpływu na ocenę przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W postępowaniu tym nie jest bowiem dopuszczalna ocena legalności samego wywłaszczenia, a zatem ocena czy budowa pomnika była ustawowo określonym celem publicznym. Przepisy k.p.a. zawierają przepisy umożliwiające podnoszenie tego typu, kwestii. Również brak ustaleń, czy na wybudowanie pomnika zostało udzielone stosowne pozwolenie, czy też powstał on w ramach samowoli budowlanej, nie ma żadnego związku z oceną dotycząca realizacji celu wywłaszczenia. W żadnym bowiem wypadku brak pozwolenia na budowę inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nie może oznaczać, że inwestycja ta nie została zrealizowana.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien mieć na uwadze poczynione wyżej ustalenia. Zatem winien, w świetle celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 2 czerwca 1978 r., poddać ponownej ocenie czy ww. nieruchomości stały się zbędne na cel tam wskazany, w świetle kryteriów określonych w art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 360 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego (200 zł) oraz odpowiednią cześć kosztów zastępstwa procesowego (160 zł).