II SA/LU 563/21

II SA/Lu 563/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 736/22 - Wyrok NSA z 2025-04-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs ust. 1 i art. 15 zzr ust. 1 pkt 6; art. 68 ust. 2 i 8
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1; art. 124 § 1 i 2; art. 126 w zw. z art. 107 § 3; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. ust. 3, ust. 7 w zw. z art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Przewidziany w art. 136 ust. 7 u.g.n. termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, nie jest ani terminem sądowym, ani terminem procesowym.
Termin sądowy to termin wyznaczony przez sąd. Natomiast termin procesowy to termin do dokonania czynności w toku już trwającego postępowania.
Termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. nie ma charakteru procesowego albowiem nie jest terminem do dokonania czynności w toku już trwającego postępowania administracyjnego. Termin ten jest terminem do złożenia wniosku o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, a więc jest terminem określającym w jakim czasie można wystąpić z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Termin taki, analogicznie jak przykładowo termin do wytoczenia powództwa w prawie cywilnym, nie jest terminem procesowym, lecz terminem prawa materialnego. Dodatkowo art. 136 ust. 7 u.g.n. łączy z upływem terminu skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny).
Kwestie związane z zawieszeniem biegu terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulował art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a nie art. 15zzs ust. 1 tej ustawy.
Podzielić należy stanowisko, że zawieszenie biegu terminów nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a więc z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19. Wprawdzie przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to jednak w sytuacji, gdy statuowane nim wstrzymanie rozpoczęcia lub zawieszenie biegu terminów dotyczyło okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, za właściwą uznać należy taką wykładnię powyższych przepisów, która prowadzi do wniosku, że mają one charakter retroaktywny – działają wstecz, regulują bowiem zdarzenia sprzed dnia wejścia ich w życie m.in. w postaci stanu zagrożenia epidemicznego, który trwał już od 14 marca 2020 r.
Zawieszenie biegu terminu polega na wstrzymaniu dalszego biegu tego terminu na czas występowania okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu. Okresu trwania tych okoliczności nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu. Po ustaniu przyczyn zawieszenia termin biegnie dalej, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia sumuje się z czasem po zawieszeniu.
Okresem jaki należy doliczyć po ustaniu zawieszenia do okresu sprzed zawieszenia jest okres pomiędzy zawieszeniem biegu terminu a dniem, w którym termin byłby upłynął, gdyby nie doszło do jego zawieszenia, a nie okres przez który w związku z zawieszeniem termin nie biegł.  Nie można więc do czasu sprzed zawieszenia doliczać całego okresu, przez który bieg termin pozostawał w zawieszeniu, lecz okres, przez który nie biegł on do dnia, w którym, gdyby nie zawieszenie, termin ten by upłynął. Termin ten - rzecz jasna - doliczamy do czasu sprzed zawieszenia dopiero od momentu ustania przyczyny zawieszenia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] (w sentencji postanowieniu wskazano datę postanowienia jako [...] stycznia 2020 r.) odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,0907 ha, stanowiącej część działki nr [...] (obr. [...]
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem, który wpłynął do Starosty L. w dniu [...] sierpnia 2020 r., przekazanym zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta L. w dniu [...] września 2020 r., uzupełnionym w dniu [...] października 2020 r. A. G. reprezentowany przez pełnomocnika [...] M. G., jako spadkobierca byłego właściciela nieruchomości (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 1989 r., sygn. Akt: II Ns 407/89), wystąpił o zwrot przypadającego mu udziału w ww. wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej, zgodnie z załączoną do wniosku mapą, działkę ewidencyjną nr [...] ([...]).
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot udziału w nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. znak: [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,0907 ha, stanowiącej zgodnie z oznaczeniem wnioskodawcy aktualną działkę ewidencyjną nr [...] (obr. [...]), położoną w L. przy ul. [...].
W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta L. wskazał, że żądanie A. G. zostało oparte o przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 7 ww. ustawy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w terminie tym uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Organ I instancji powołał się na ustawę z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że termin składania wniosków o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone ponad 20 lat temu i które okazały się zbędne na cel wywłaszczenia miał minąć [...] maja 2020 r. Organ powołał się również na przepisy obowiązujące w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, w szczególności przepis art. 15zzr ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ww. przepis stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a został uchylony przepisem art. 46 pkt. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Organ powołał się również na art. 68 ust. 1,2,6 i 7 ww. ustawy i wprowadzony tym przepisem 7-dniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg a terminy zawieszone biegną dalej.
Organ I instancji, powołując się na orzecznictwo dotyczące określenia daty, od której nastąpiło zawieszenie biegu terminów w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, przyjął, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r.
Prezydent Miasta L. uznał, że skoro termin na złożenie wniosku w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynąłby 14 maja 2020 r., a zawieszenie biegu terminów nastąpiło w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (czyli na okres 45 dni), to ostatecznym dniem do złożenia wniosku w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości był dzień 6 lipca 2020 r.
W wyniku zażalenia wniesionego przez A. G. w sprawie orzekał Wojewoda, który postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta L. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...].
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 7 ww. ustawy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.
Jak wyjaśnił organ w okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 obowiązywał przepis art. 15 zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r. poz. 374), który stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w m.in. postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Stan zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19 został ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433). Następnie z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. Poz. 490), a w jego miejsce z dniem 20 marca 2020 r. został ogłoszony do dowołania stan epidemii na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491). Przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 na podstawie którego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, został dodany na podstawie art. 1 pkt. 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o ..szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Poz. 569). Ustawa ta weszła w życie 31 marca 2020 r.
Przepis ten został uchylony na podstawie art. 46 pkt. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz. U. Poz. 875). Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 7 i 8 tej ustawy wprowadził termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, a zawieszone biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2).
Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wskazywane są dwie daty od jakiej wstrzymane terminy rozpoczynają bieg, a zawieszone biegną dalej, tj. 23 maja 2020 r. albo 24 maja 2020 r. W ocenie organu odwoławczego bieg terminów rozpoczyna się z dniem 24 maja 2020 r. Wskazuje na to zapis, że terminy te biegną po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, przyjmując, że termin ten zaczyna biec z dniem 16 maja 2020 r. (wejście w życie ustawy), termin ten nie obejmowałby pełnych siedmiu dni.
Jak zauważył organ wątpliwości interpretacyjne budzi także data z jaką nastąpiło wstrzymanie lub zawieszenie biegu terminów tj. 14 marca 2020 r. - data ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19, czy też 31 marca 2020 r. - wejście w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.
Zdaniem organu odwoławczego wstrzymanie lub zawieszenie biegu terminów nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. tj. z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19.
Jak stwierdził w konkluzji Wojewoda wobec powyższego należy przyjąć, że bieg terminów został wstrzymany albo zawieszony z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego tj. 14 marca 2020 r. a wstrzymane terminy rozpoczęły bieg dalej z dniem 24 maja 2020 r.
W sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], został złożony przez A. G. w dniu [...] sierpnia 2020 r., co oznacza, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a § 1 Kpa, tj. gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Do innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, kiedy nastąpił upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia.
Odnosząc się do ustaleń organu I instancji Wojewoda stwierdził, że jego zdaniem ostatnim dniem do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był dzień nie 6 lipca, a 7 lipca 2020 r., co jednak nie zmienia faktu, że wniosek strony został złożony po terminie w związku z czym postępowanie nie może być wszczęte i co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Postanowienie Wojewody zostało zaskarżone przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze postanowieniu zarzucono:
I. obrazę przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy:
1) naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 15 i 77 § 1, 80 kpa poprzez: dokonanie w sposób błędny oceny dowodów, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego postępowania przy ocenie stanu sprawy i wyciągnięciu odpowiednich konkluzji prawnych, niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy dotyczącego kwestii zastosowania odpowiednich przepisów dotyczących możliwości złożenia przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości, brak rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego wszelkich podniesionych zarzutów, całkowite pominięcie części argumentacji przedstawianej w zażaleniu, brak rozpoznania istoty sprawy i analizy merytorycznej sprawy;
2) art. 61a § 1 kpa poprzez uznanie jego prawidłowego zastosowania przez organ I instancji mimo braku ku temu podstaw;
3) naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa, art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak w skarżonym postanowieniu prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym w zakresie oceny dowodów zebranych w postępowaniu, braku pełnej i dokładnej oceny stanu faktycznego sprawy, a także nieodniesienie się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, w szczególności do kwestii braku możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ rozpoczął postępowanie, nieuzasadnienie odmowy zasadności poszczególnych zarzutów, nieodniesienie do poszczególnych zarzutów, określenie w rozstrzygnięciu postanowienia, a także w uzasadnieniu, o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. mimo braku istnienia takiego postanowienia w sprawie, brak powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem wskazanie jedynie art. 138 § 1 kpa jest zbyt ogólne i nie stanowi wskazania właściwej podstawy prawnej postanowienia organu odwoławczego;
4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowego postanowienia organu I instancji, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do jego uchylenia, a także orzeczenie w sentencji postanowienia, a także wskazywanie w uzasadnieniu, o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. mimo braku istnienia takiego postanowienia w sprawie.
Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewody, który utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2020 r., odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,0907 ha, stanowiącej część działki nr [...] (obr. [...]).
Formalnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Co do zasady nie budzi wątpliwości, że za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, w tym również brak podstaw spowodowany upływem terminu zakreślonego przez prawo materialne do zachowania roszczenia lub uprawnienia.
W sprawie odmówiono wszczęcia postępowania uznając, że zgłoszony przez skarżącego wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, złożony został z uchybieniem terminu prawa materialnego określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy o zmianie u.g.n. i przepisami tzw. tarczy antykryzysowej.
Niewątpliwie więc kwestią podstawową pozostaje w sprawie zbadanie, czy skarżący składając w dniu 27 sierpnia 2020 r. wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości uchybił terminowi przewidzianemu w prawie administracyjnym na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części.
Mając na uwadze, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. uznać należało, że w sprawie miał zastosowanie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), który stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.
Przepis ten w realiach niniejszej sprawy stosować należało w powiązaniu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r, poz. 801), zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Wymieniona nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że przewidziany nią 12 miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, upływał z dniem 14 maja 2020 r.
Skoro skarżący złożył wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości dopiero w sierpniu 2020 r. to oczywistym jest, że nie dochował on terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Konstatacja taka nie jest jednak wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w związku z wprowadzaniem na terenie naszego kraju stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, doszło do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że przewidziany w art. 136 ust. 7 u.g.n. termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, nie jest ani terminem sądowym, ani terminem procesowym.
Termin sądowy to termin wyznaczony przez sąd. Natomiast termin procesowy to termin do dokonania czynności w toku już trwającego postępowania.
Termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. nie ma charakteru procesowego albowiem nie jest terminem do dokonania czynności w toku już trwającego postępowania administracyjnego. Termin ten jest terminem do złożenia wniosku o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, a więc jest terminem określającym w jakim czasie można wystąpić z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Termin taki, analogicznie jak przykładowo termin do wytoczenia powództwa w prawie cywilnym, nie jest terminem procesowym, lecz terminem prawa materialnego. Dodatkowo art. 136 ust. 7 u.g.n. łączy z upływem terminu skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny).
W konsekwencji też kwestie związane z zawieszeniem biegu terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulował art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. - dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19"), tak jak przyjął to organ I instancji, a nie art. 15zzs ust. 1 tej ustawy jak wskazywał to organ odwoławczy.
Nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wynik sprawy albowiem oba te przepisy, tj. art. 15zzr ust. 1 i 15zzs ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, choć dotyczą różnych terminów, to jednak wszelkie aspekty związane z ich zawieszeniem regulują w sposób identyczny. Wadliwość uzasadniania organu II instancji sprowadzała się więc jedynie do przywołania niewłaściwego przepisu ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, a nie do zastosowania wadliwych reguł dotyczących zawieszenia biegu terminu.
Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego, w tym także terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5).
Jako, że bieg terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpoczął się przed wejściem w życie art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, w sprawie nie doszło do wstrzymania rozpoczęcia biegu termin, lecz jego zawieszenia.
Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., przy czym jak trafnie zauważył to organ II instancji w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności co do tego, czy do zawieszenia biegu terminów w takiej sytuacji doszło z dniem 31 marca 2020 r., tj. z dniem wejście w życie art. 15zzr ust. 1 i 15zzs ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, czy też już wcześniej z dniem 14 marca 2020 r., tj. z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19.
W ocenie Sądu w kwestii tej podzielić należy stanowisko Wojewody, który przyjął, że zawieszenie biegu terminów nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a więc z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19.
Konieczność takiej interpretacji powyższego zagadnienia trafnie w piśmiennictwie prawniczym uzasadnia się tym, że wprawdzie nowelizacja ustawy COVID-19 weszła w życie z dniem jej ogłoszenia w dzienniku ustaw, tj. 31.03.2020 r., jednakże zawieszenie i brak rozpoczęcia biegów terminów dotyczy okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonych z powodu COVID-19. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego od 14.03.2020 r., w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Następnie od 20.03.2020 r. do odwołania rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. Makowski Marcin, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, System Informacji Prawnej Lex).
Wprawdzie więc przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to jednak w sytuacji, gdy statuowane nim wstrzymanie rozpoczęcia lub zawieszenie biegu terminów dotyczyło okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, za właściwą uznać należy taką wykładnię powyższych przepisów, która prowadzi do wniosku, że mają one charakter retroaktywny – działają wstecz, regulują bowiem zdarzenia sprzed dnia wejścia ich w życie m.in. w postaci stanu zagrożenia epidemicznego, który trwał już od 14 marca 2020 r.
Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który formalnie upływał z dniem 14 maja 2020 r., doszło z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19, tj. z dniem 14 marca 2020 r.
Zawieszenie biegu terminu polega na wstrzymaniu dalszego biegu tego terminu na czas występowania okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu. Okresu trwania tych okoliczności nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu. Po ustaniu przyczyn zawieszenia termin biegnie dalej, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia sumuje się z czasem po zawieszeniu.
Okresem jaki należy doliczyć po ustaniu zawieszenia do okresu sprzed zawieszenia jest okres pomiędzy zawieszeniem biegu terminu a dniem, w którym termin byłby upłynął, gdyby nie doszło do jego zawieszenia, a nie okres przez który w związku z zawieszeniem termin nie biegł. Nie można więc do czasu sprzed zawieszenia doliczać całego okresu, przez który bieg termin pozostawał w zawieszeniu, lecz okres, przez który nie biegł on do dnia, w którym, gdyby nie zawieszenie, termin ten by upłynął. Termin ten - rzecz jasna - doliczamy do czasu sprzed zawieszenia dopiero od momentu ustania przyczyny zawieszenia.
W realiach niniejszej sprawy będzie to okres pomiędzy dniem 14 marca 2020 r., w którym doszło do zawieszenia biegu terminu, a dniem 14 maja 2020 r., w którym upłynąłby termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby nie doszło do zawieszenia jego biegu.
W okresie tym upłynęło 62 dni. Do obliczenia tego okresu nie stosuje się art. 57 § 1 k.p.a. albowiem w tego rodzaju sytuacji nie chodzi o obliczenie końca terminu, lecz ustalenie okresu, w którym doszło do zawieszenia biegu terminu.
Istota zawieszenia biegu terminu polega nie na jego przerwaniu i ponownym biegu, lecz na tym, że po ustaniu przyczyn zawieszenia termin taki biegnie dalej, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia należy zsumować z czasem po zawieszeniu.
Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, identycznie jak art. 15zzs ust. 1, został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 2 i 8 tej ustawy postanowił, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr i 15zzs ustawy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z powyższego wynika więc, że dalszy bieg terminu zawieszonego na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 rozpoczął się z dniem 24 maja 2020 r. (16 maja 2020 r. + 7 dni = 24 maja 2020 r.). W kwestii tej podzielić należy stanowisko Wojewody, że dniem tym będzie 24 maja 2020 r., a nie dzień 23 maja 2020 r., albowiem zgodnie z przywoływanym wyżej przepisem przejściowym terminy biegną dalej po upływie 7 dni, co oznacza, że konieczne jest odliczenie od tego okresu pełnych 7 dni.
Od dnia 24 maja 2020 r. termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami biegł dalej co oznacza, że do terminu sprzed zawieszenia doliczyć należało wyżej opisany okres 62 dni.
Okres 62 dni liczony od dnia 24 maja 2020 r. upłynął z dniem 25 lipca 2020 r.
Podsumowując należy zatem stwierdzić, że wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, zawieszony w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, upłynął z dniem 25 lipca 2020 r.
W przypadku skarżącego termin ten upłynął bezskutecznie albowiem skarżący wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości złożył już po jego upływie, a mianowicie dopiero w dniu 27 sierpnia 2020 r.
Jak wskazanego już wyżej termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. ma charakter zawity (prekluzyjny), w związku z czym jego bezskuteczny upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części.
Skoro skarżący nie złożył wniosku w przypisanym ustawą terminie to jego uprawnienie do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości wygasło. Wygaśniecie uprawnienia do żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznie załatwiającej wniesione żądanie. Powyższe stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., co w sprawie dostrzegły także organy obu instancji.
Wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda uznał, że ostatnim dniem do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był dzień [...] lipca 2020 r.
Jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań stanowisko takie jest błędne albowiem termin ten upłynął dopiero z dniem [...] lipca 2020 r.
Powyższa nieprawidłowość nie ma jednak wpływu na wynik sprawy albowiem nawet przy bardziej korzystnym dla wnioskodawcy sposobie interpretacji tego zagadnienia w sposób przedstawiony przez Sąd niewątpliwym jest, że wniosek strony został złożony po terminie, wobec czego postępowanie nie mogło być wszczęte, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.
Z tych też przyczyn odmienne w swej treści zarzuty i wywody skargi uznać należy za nieuzasadnione.
Podkreślić należy także, że w sprawie rozstrzygnięciu podlegała okoliczność o charakterze formalnym, tj. to czy skarżący zachował wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami termin do złożenia wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości.
W takiej sytuacji za zbyteczne należało uznać badanie merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro bowiem w związku z niedochowaniem przez skarżącego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie skarżącego do złożenia wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości wygasło to w sprawie w ogóle nie można było orzekać o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym nie mogła być badana tak rozumiana merytoryczna istota sprawy.
Wbrew odmienny wywodom skargi wskazać należy także, że w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy, tj. co do kwestii zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości. wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z art. 124 § 2 k.p.a.
Jeszcze raz podkreślić należy natomiast, że w sprawie rozstrzygnięciu podlegała kwestia o charakterze formalnym, tj. to czy skarżący zachował wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami termin do złożenia wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, a nie merytoryczne przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. W odniesieniu do tak rozumianego przedmiotu sprawy uznać należy, że Wojewoda w sposób wystarczający odniósł się zarówno do ustaleń i ocen zawartych w postanowieniu organu I instancji, jak także do dotyczących tej kwestii zarzutów skargi.
Za nietrafne uznać należy także te zarzuty skargi, w których skarżący wywodzi, że zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. było niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia.
Analiza akt sprawy administracyjnej nie wskazuje, by organ I instancji w sprawie tej podejmował czynności prowadzące do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym w szczególności czynności związane z zebraniem i rozpatrzeniem merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Przeciwnie lektura akt administracyjnych wskazuje, że przedmiotem typowych czynności wyjaśniających organu było wyjaśnienia stanu sprawy pod kątem zachowania lub uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości.
Istotnie natomiast w sentencji postanowienia Wojewody datę postanowienia organu I instancji oznaczono jako [...] stycznia 2020 r., zamiast jak powinno być prawidłowo [...] stycznia 2021 r. Mając jednak na uwadze już choćby treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym prawidłowo identyfikowano i oznaczano postanowienie organu I instancji, powyższe traktować należy w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej. Tego rodzaju oczywista omyłka pisarska nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze, że zaskarżonym postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji za wystarczające należy uznać przytoczenie w sentencji postanowienia przepisów o charakterze proceduralnym. Znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy o charakterze merytorycznym przywołane zostały przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, które również stanowi element wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.