II SA/Lu 563/19

II SA/Lu 563/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1890/20 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1508
art. 67; art. 68; art. 68a;
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 217 par. 2 pkt 2; art. 218; art. 7a; art. 81; art. 8; art. 16;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 737
art. 2 ust.1, ust 1a, ust.2 i 3
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r" nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] oraz lokali użytkowych nr [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] w L., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
W dniu [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] oraz lokali użytkowych nr [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] w L.. Stan samodzielności wnioskodawca udokumentował w przedłożonym opracowaniu, zawierającym tabelę z wykazem lokali oraz rzuty kondygnacji odnoszące się do lokali wraz z rysunkami obrazującymi ich położenie w obrębie budynku. Dokumentacja ta przedstawia łącznie 40 lokali, w tym 36 lokali mieszkalnych oraz lokale użytkowe: - nr [...] - pokój, kuchnia, przedpokój, łazienka, - nr [...] - pokój, kuchnia, przedpokój, łazienka, - nr [...] - pokój dzienny z jadalnią, kuchnia, zmywalnia, komora dostaw, wc, pomieszczenie porządkowe, wraz z pomieszczeniem przynależnym toaletą dla osób niepełnosprawnych, - nr [...] - pomieszczenie archiwum, administracji, gabinet lekarski, pomieszczenie farmaceutyczno - apteczne, wc, pokój pielęgniarek, pomieszczenie rehabilitacji, suszarnia, pralnia, przedsionek, pomieszczenie odpadów medycznych wraz z pomieszczeniem przynależnym toaletą dla osób niepełnosprawnych.
Jak ustalił organ, budynek, którego dotyczy złożony wniosek zaprojektowano i zrealizowano na terenie wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. L. - uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II ([...]) pod usługi publiczne w zakresie pomocy społecznej (dom pomocy społecznej) - zapis planu "[...]".
Z posiadanych przez organ administracji rejestrów i dokumentów wynika, że obiekt pomocy społecznej "Dom Seniora" zbudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., znak: [...], Budowa obiektu została zakończona pozwoleniem na użytkowanie - decyzją PINB m. L. nr [...], z dnia [...] r" znak: [...] Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanymi decyzjami administracyjnymi cały budynek przy ul. [...] w L. został zaprojektowany, zbudowany i oddany do użytkowania jako dom pomocy społecznej.
Z akt sprawy wynika, że inwestorem "Domu Seniora" jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, a w zbudowanym obiekcie będzie prowadzona komercyjna działalność gospodarcza, regulowana w Dziale II Rozdz. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., dalej jako u.p.s.) p.t. "Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku'". Zgodnie z art. 67 u.p.s. na prowadzenie domu pomocy społecznej konieczne jest zezwolenie właściwego wojewody, któremu przedkłada się koncepcję prowadzenia placówki. Prowadzenie domu pomocy społecznej jest obwarowane spełnieniem wielu ustawowych standardów, które dotyczą zakresu świadczonych usług i wyposażenia. Dom musi zapewniać usługi opiekuńcze i bytowe, m. in. pomoc w czynnościach życia codziennego, w miarę potrzeby pomoc w ubieraniu się, jedzeniu, myciu i kąpaniu, organizację czasu wolnego, pomoc w zakupie odzieży i obuwia, pielęgnację w chorobie oraz pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust 3 u.p.s.). Pokoje muszą spełniać ustawowe warunki: 1) pokoje mieszkalne - nie więcej niż trzyosobowe, 2) pokój jednoosobowy - nie mniejszy niż 9m2, pokój dwu- i trzyosobowy - o powierzchni nie mniejszej niż po 6 m2 na osobę, 3) pokoje mieszkalne - wyposażone w łóżko lub tapczan, szafę, stół, krzesła i szafkę nocną dla każdej osoby (art. 68 ust. 4 u.p.s.). 5. Placówka musi posiadać: 1) pokój dziennego pobytu służący jako jadalnia, 2) pomieszczenie pomocnicze do prania i suszenia, 3) jedną łazienkę dla nie więcej niż pięciu osób i jedną toaletę dla nie więcej niż czterech osób, wyposażone w uchwyty ułatwiające osobom mniej sprawnym korzystanie z tych pomieszczeń (art. 68 ust. 5
u.p.s.). Placówka powinna zapewniać co najmniej 3 posiłki dziennie, w razie potrzeby karmienie oraz sprzątanie pomieszczeń nie rzadziej niż raz dziennie (art. 68 ust. 6 u.p.s.).
Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 68a u.p.s., placówka musi prowadzić dokumentację każdego pensjonariusza. Z kolei § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie domów pomocy społecznej stanowi, że warunki prowadzenia domu pomocy społecznej są spełnione, gdy znajdują się w nim następujące pomieszczenia: a) pokoje mieszkalne jednoosobowe i wieloosobowe, b) pokoje dziennego pobytu, c) jadalnia, d) gabinet medycznej pomocy doraźnej, e) pomieszczenia do terapii i rehabilitacji, f) kuchenka pomocnicza, g) pomieszczenie pomocnicze do prania i suszenia, h) palarnia, jeżeli wśród mieszkańców domu są osoby palące, i) pokój gościnny, j) miejsce kultu religijnego zgodne z wyznaniem mieszkańca domu, jeżeli nie ma on możliwości uczestniczenia w nabożeństwach poza domem, k) inne pomieszczenia techniczne służące zaspokajaniu potrzeb sanitarnych mieszkańców domu.
Dom funkcjonuje w oparciu o regulamin organizacyjny opracowany przez podmiot prowadzący (§ 4 rozporządzenia). Organ wyjaśnił, że z cytowanej ustawy i rozporządzenia wynika, że dom pomocy społecznej to obiekt stanowiący zorganizowaną całość gospodarczą, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza - usługi pomocy społecznej. Na strukturę funkcjonalną budynku zamieszkania zbiorowego "Dom Seniora" składają się pokoje pensjonariuszy i szereg wymaganych przepisami prawa pomieszczeń. Poszczególne pomieszczenia są ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowią łącznie zorganizowaną całość usługową. Organ podniósł, że poszczególne pomieszczenia nie mogą więc stanowić odrębnych lokali, nawet gdy spełniają warunki samodzielności (np. pokój z kuchnią i łazienką).
Ich samodzielności sprzeciwia się funkcja całego obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego - domu pomocy społecznej. Zgodnie z przepisami prawa w budynku zamieszkania zbiorowego nie projektuje się, ani nie buduje mieszkań, tylko pomieszczenia mieszkalne. Pomieszczenie mieszkalne definiuje § 3 pkt 10 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn zm.) - są to sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 27 kwietnia 2009 r. II FPS 1/09 dotyczącej budynku zamieszkania zbiorowego - koszar
potwierdził, że: "W budynku koszarowym w ogóle nie ma żadnych lokali [...] nadających się do wyodrębnienia na zasadach określonych w ustawie o własności lokali. W budynku koszarowym znajdują się tylko pomieszczenia mieszkalne".
W ocenie organu, wyodrębnienie pomieszczeń "Domu Seniora" jako samodzielnych lokali mieszkalnych i użytkowych umożliwi ich sprzedaż i swobodne korzystanie z nich przez nabywców, a tym samym wyłączenie ich z budynku zamieszkania zbiorowego - domu pomocy społecznej jako całości gospodarczej. Stanowiłoby to zatem zmianę sposobu użytkowania z pomieszczenia w domu pomocy społecznej na inny lokal: mieszkalny lub użytkowy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że pomieszczenie w domu pomocy społecznej nie może stać się odrębnym lokalem bez zmiany funkcji d.p.s. (jeg° części) na inną w drodze stosownej procedury prawnej. Budynek z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi i użytkowymi przestaje być bowiem budynkiem zamieszkania zbiorowego, a staje się budynkiem mieszkalno - usługowym. Odrębny lokal, nawet gdyby był używany przez właściciela do świadczenia usług opiekuńczych, nie jest już pomieszczeniem w d.p.s., o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej. Zmiana sposobu użytkowania wymaga co do zasady dokonania zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego i musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy zmianie sposobu użytkowania "Domu Seniora" na zamierzony przez inwestora budynek mieszkalno - usługowy sprzeciwia się plan miejscowy - uchwała RM [...] z dnia [...] r. nr [...] - w którym ustala się dla terenu "[...]" realizację obiektów usług publicznych z zakresu pomocy społecznej - dom pomocy społecznej.
Organ podniósł, że z chwilą wprowadzenia do obrotu pierwszego odrębnego lokalu powstaje w budynku z mocy samego prawa wspólnota lokalowa (tak NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. I FSK 584/12), której organizacja i działanie podlega przepisom ustawy o własności lokali. Jest ona diametralnie różna od organizacji i działania d.p.s. podlegającego reżimowi przepisów szczególnych ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej. Charakter budynku zamieszkania zbiorowego jest nie do pogodzenia z działaniem w nim wspólnoty lokalowej.
W konkluzji organ stwierdził, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie wynika funkcja
obiektu przy ul. [...] w L. jako budynku zamieszkania zbiorowego - domu pomocy społecznej. Sam charakter "Domu Seniora'" jako budynku zamieszkania zbiorowego, którego działanie jedynie w formie zorganizowanej całości gospodarczej regulują odrębne przepisy, sprzeciwia się ustanowieniu w budynku samodzielnych lokali.
Ponadto organ wskazał, iż ze złożonych rzutów poszczególnych kondygnacji budynku wynika, że lokale użytkowe nr [...] oraz nr [...] przeznaczone do wyodrębnienia nie spełniają wymogu "samodzielności". Lokal użytkowy nr [...] składa się z kilku izb: pokój dzienny z jadalnią, kuchnia, zmywalnia, komora dostaw, wc, pomieszczenie porządkowe wraz z pomieszczeniem przynależnym toaletą dla osób niepełnosprawnych. Również lokal użytkowy nr [...] składa się z kilku izb : pomieszczenie archiwum, administracji, gabinet lekarski, pomieszczenie farmaceutyczno - apteczne, wc, pokój pielęgniarek, pomieszczenie rehabilitacji, suszarnia, pralnia, przedsionek, pomieszczenie odpadów medycznych wraz z pomieszczeniem przynależnym toaletą dla osób niepełnosprawnych. Większość tych izb posiada odrębne wejścia z części wspólnej budynku, natomiast izby te nie posiadają łączących je przejść pomiędzy sobą. W każdym przypadku są to izby faktycznie odrębne, położone obok siebie lecz nie połączone ze sobą, dlatego też nie tworzą zespołu izb stanowiącego jedną całość. Z tego względu, w ocenie organu lokale nr [...] i nr [...] nie mogą stanowić samodzielnych lokali.
Organ wskazał jednocześnie, że nie można stwierdzić, by lokale nr [...] i nr [...] stanowiły lokale użytkowe. Skoro bowiem, każdy z nich posiada on charakterystyczne cechy lokalu mieszkalnego i spełnia wymagania definicji lokalu mieszkalnego zawartej w art. 2 ust. 2 zdanie 1 ustawy o własności lokali, a także jest zgodny z definicją mieszkania określoną w § 3 pkt 9 rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych to tym samym nie stanowi on lokalu użytkowego, którego przeznaczeniem jest wykorzystanie na cele inne niż mieszkalne.
Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia [...] r., organ I instancji odmówił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Na powyższe postanowienie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła zażalenie, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy o własności lokali - przez wadliwe zastosowanie art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali oraz wadliwą wykładnię pozostałych przepisów, polegającą na przyjęciu przy ocenie samodzielności lokalu kryterium nieprzewidzianego w tych przepisach, tj. przeznaczenia budynku w jakim lokal się znajduje;
2) art. 7a i art. 81 a k.p.a. - przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do możliwości wydania zaświadczenia na niekorzyść skarżącego, co spowodowało pozbawienie skarżącego uprawnienia do uzyskania zaświadczenia;
3) art. 80 k.p.a - przez dowolną ocenę materiału dowodowego i wadliwe uznanie, że uzyskanie zaświadczenia oznacza zamiar sprzedaży lokali oraz, że układ lokali [...] i [...] oznacza, że nie są to lokale użytkowe lecz mieszkalne;
4) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. - przez brak zgodności między treścią rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem, przejawiającym się w tym, że w uzasadnieniu organ w zasadzie potwierdził samodzielność wskazanych przez skarżącego lokali, a mimo to odmówił wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że przywołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w ogóle nie dotyczy kwestii stwierdzania samodzielności lokali, a jedynie ich wyodrębniania. Wyodrębnienie lokalu może nastąpić tylko po stwierdzeniu jego samodzielności, ale samo stwierdzenie samodzielności nie musi się koniecznie wiązać z wyodrębnieniem lokalu i bezpośrednio takiego skutku nie wywołuje. W tych okolicznościach organ powinien więc badać jedynie przesłanki wskazane w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, a nie sięgać do art. 2 ust. 1a tej ustawy, który dotyczy innego postępowania.
Skarżąca wskazała ponadto, że przedmiotowy budynek, jako mający stanowić budynek pomocy społecznej, spełnia wszelkie wymagania techniczne określone przepisami ustawy o własności lokali, a nawet przywołanymi przez organy obu instancji ustawą o pomocy społecznej oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej , a wbrew wywodom organu, stwierdzenie samodzielności lokali nie koliduje z integralnością budynku ani jego funkcją.
W złożonym odwołaniu, zarzucono także, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania celów skarżącego (w szczególności zamiaru sprzedaży lokali), gdyż nie temu służy to postępowanie, uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali nie musi poprzedzać zbycia lokali, gdyż po uzyskaniu zaświadczenia skarżąca nie musi zbyć lokali (a nawet nie musi ustanowić ich odrębnej własności), a zatem dowolne jest twierdzenie, jakoby uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali miało prowadzić do zaburzenia integralności budynku.
Skarżąca podniosła, że istotą domu opieki społecznej jest realizowanie funkcji w budynku w którym on się znajduje zgodnie z przepisami art. 55 u.p.s., z którą to realizacją samodzielność lokali w budynku nie koliduje. To rzeczą podmiotu prowadzącego taki dom opieki społecznej jest należyta organizacja takiej działalności. Twierdzenia organów, jakoby ewentualna sprzedaż lokalu w takim budynku miała uniemożliwić realizację funkcji domu pomocy społecznej są jej zdaniem niezasadne, bowiem z żadnego przepisu nie wynika, aby pensjonariusz domu nie mógł być właścicielem lokalu, który zajmuje i jednocześnie korzystał ze wszystkich usług świadczonych w budynku przez prowadzącego dom opieki społecznej. Powołując się na zapis § 18 ust. 3 pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], skarżąca wskazała, że wprost przewidziana jest możliwość wzbogacenia funkcji podstawowej budynku o usługi w postaci gastronomii, opieki zdrowotnej i administracji na powierzchni do 20% powierzchni całkowitej budynku i nie ma żadnego powodu, aby takie lokale użytkowe nie mogły zostać zbyte podmiotom zajmującym się takimi działalnościami, co uzasadnia ustanowienie samodzielnych lokali w budynku w pełnym zakresie.
Ponadto, nawet przy przyjęciu stanowiska, że w budynku zamieszkania zbiorowego nie buduje się mieszkań, lecz pomieszczenia mieszkalne (nazwane we wniosku skarżącej Spółdzielni lokalami mieszkalnymi), to powyższa okoliczność nie stoi w sprzeczności z możliwością stwierdzenia ich samodzielności, ustanowienia odrębnej własności a nawet sprzedaży. Przypomnieć należy, że możliwość ustanawiania odrębnej własności i sprzedaży takich lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego w postaci akademików, była wielokrotnie przedmiotem akceptacji sądów administracyjnych i organów podatkowych, a jedyną sporną kwestią była wysokość stawki podatku VAT którą należało zastosować (czy 8% jak dla lokali mieszkalnych, czy 23% jak dla lokali usługowych).
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Kolegium, podzielając zaprezentowane przez organ I instancji stanowisko i przedstawioną argumentację, uznało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Organ wskazał, że wydzielenie odrębnych pomieszczeń w domu pomocy społecznej jako samodzielnych lokali umożliwi ich sprzedaż i swobodne korzystanie z nich przez nabywców, a tym samym wyłączenie ich z budynku zamieszkania zbiorowego jako całości gospodarczej. Stanowiłoby to zatem zmianę sposobu użytkowania z pomieszczeń domu pomocy społecznej na inne lokale, bez stosownej - wymaganej prawem - procedury. Pomieszczenia w domu pomocy społecznej nie mogą zatem stać się odrębnymi lokalami bez uprzedniej zmiany funkcji domu pomocy społecznej na inną zamierzoną i prawnie dopuszczalną funkcję. Budynek domu pomocy społecznej z wyodrębnionymi lokalami przestaje być budynkiem zamieszkania zbiorowego.
W ocenie Kolegium, wydzielenie samodzielnych lokali w przedmiotowym budynku byłoby możliwe dopiero po zmianie sposobu jego użytkowania, co wymaga dokonania stosownego zgłoszenia w trybie ustawy Prawo budowlane. Obecny charakter prawny budynku (dom pomocy społecznej), którego prowadzenie - zgodnie z przepisami obowiązującego prawa - wymaga formy zorganizowanej całości gospodarczej, sprzeciwia się ustanowieniu w nim samodzielnych lokali. Wyodrębnienie samodzielnych lokali w hotelu jest zatem sprzeczne z art. 2 ust. 1 a ustawy o własności lokali.
Ponadto, organ zauważył, że z przedłożonych przez wnioskodawcę rzutów poszczególnych kondygnacji budynku wynika, że niektóre pomieszczenia użytkowe przeznaczone do wyodrębnienia jako lokale samodzielne (zespół izb) nie spełniają wymogu "samodzielności". Lokal nr [...] (składający się z pokoju dziennego z jadalnią, kuchnią, zmywalnią, komorą dostaw, wc, pomieszczenia porządkowego wraz z pomieszczeniem przynależnym toaletą dla osób niepełnosprawnych) oraz lokal nr [...] (pomieszczenia archiwum, administracji, gabinetu lekarskiego, pomieszczenia farmaceutyczno- aptecznego, wc, pokój pielęgniarek, pomieszczenia rehabilitacji, suszarni, pralnia, przedsionka, pomieszczenia odpadów medycznych wraz z pomieszczeniem przynależnym toaletą dla osób niepełnosprawnych), pomimo, że posiadają osobne wejścia z części wspólnej budynku, to nie posiadają łączących je przejść pomiędzy sobą i nie tworzą zespołu izb stanowiących jedną całość. Z kolei lokale nr [...] i [...] (składające się - każdy z nich- z przedpokoju, pokoju, kuchni i łazienki- wskazują, że lokale te posiadają cechy lokalu mieszkalnego, nie zaś lokalu użytkowego, którego przeznaczeniem jest
»
wykorzystanie na cele inne niż mieszkalne. Uznanie zatem ich za lokale użytkowe byłoby sprzeczne z art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy o własności lokali.
Na powyższe postanowienie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:
1) art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy o własności lokali - przez wadliwe zastosowanie art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali oraz wadliwą wykładnię pozostałych przepisów, polegającą na przyjęciu przy ocenie samodzielności lokalu kryterium nieprzewidzianego w tych przepisach, tj. przeznaczenia budynku w jakim lokal się znajduje w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie dokonania ustaleń w zaskarżonym postanowieniu odmiennych od przyjętych przez organ I instancji ustaleń w przedmiocie możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokali z uwagi na zawarcie w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. projekcie budowlanym możliwości realizacji obiektu, w którym znajduje się 36 lokali mieszkalnych i 4 lokale użytkowe;
2) art. 7a § 1 i art. 81 a Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięciu na niekorzyść wnioskującej Spółdzielni;
3) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. - przez brak zgodności między treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, przejawiającą się w tym, że w uzasadnieniu organ w zasadzie potwierdził samodzielność wskazanych przez skarżącego lokali, a mimo to odmówił wydania zaświadczenia, potwierdzającego tę okoliczność;
4) art. 8 § 1 oraz art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie ponownej oceny zapisów treści planu zagospodarowania przestrzennego odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiocie realizacji w budynku przy ul. [...] w [...] lokali mieszkalnych oraz użytkowych, czym dopuścił do prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, jak również pominął zasadę trwałości decyzji (o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.), z której wynika obowiązek respektowania ustaleń w niej zawartych.
Skarżąca wskazała, że przywołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w ogóle nie dotyczy kwestii stwierdzania samodzielności lokali, a jedynie ich wyodrębniania. Wyodrębnienie lokalu może nastąpić tylko po stwierdzeniu jego samodzielności, ale samo stwierdzenie samodzielności nie musi się koniecznie wiązać z wyodrębnieniem lokalu i bezpośrednio takiego skutku nie wywołuje. W tych okolicznościach organ powinien więc badać jedynie przesłanki wskazane w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, a nie sięgać do art. 2 ust. 1a tej ustawy, który dotyczy innego postępowania. Natomiast organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia, które organ zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy, w istocie potwierdził, że - zwłaszcza wskazane przez skarżącego lokale mieszkalne, mają charakter samodzielny.
Skarżąca podniosła ponadto, że organy bezzasadnie przyjęły, choć nie ujęte w sentencji postanowienia, że podstawą odmowy wydania żądanego zaświadczenia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 734 z późn. zm.). Wobec faktu, że stwierdzenie samodzielności lokali jest określeniem stanu faktycznego i spełnienia warunków, którym powinien odpowiadać lokal mieszkalny lub użytkowy, w ocenie skarżącej organ I instancji wyszedł poza kompetencje, które wynikają z przepisu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, a zatem naruszył podstawą zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy w tym trybie wynikającą z przepisu art. 6 k.p.a.
Odnośnie lokali użytkowych [...] i [...], skarżąca podniosła, że przepisy prawa, a w szczególności przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie wyłączają możliwości posiadania przez lokal użytkowy cech podobnych do mieszkania, natomiast w zależności od przeznaczenia lokalu użytkowego nakazują go odpowiednio wyposażyć. Stanowisko organów, w jej ocenie jest zatem nieprawidłowe, gdyż odmowa stwierdzenia samodzielności tych lokali w oparciu o przesłankę ich podobieństwa do mieszkań nie znajduje uzasadnienia na gruncie ustawy o własności lokali, a odwołanie się do warunków technicznych budynków również świadczy o niezasadności takiej odmowy.
Ponadto, mając na uwadze fakt, że organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...] wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r., skarżąca przywołała ponownie argumenty stanowiące podstawę zażalenia z dnia [...] r. oraz jego uzupełnienie zawarte w piśmie Spółdzielni z dnia [...] r" znak: [...]
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt.
2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w wypadku gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wydanie więc zaświadczenia wymaga wiedzy organu o stanie faktycznym i prawnym przedmiotu, objętego żądaniem strony.
W doktrynie, zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72).
Podobnie w orzecznictwie podaje się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (NSA w wyroku 12 kwietnia 2018 r" II OSK 2527/17, LEX nr 2494340, podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z 13 lipca 2016 r" IV SA/Po 1050/15, LEX nr 2097912).
Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, że skarżąca we wniosku z [...] r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] oraz lokali użytkowych nr [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] w [...].
Skoro wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę, warunkującą powstanie w przyszłości nieruchomości lokalowej, a przy tym merytoryczna treść tego zaświadczenia nie podlega weryfikacji przez notariusza czy sąd wieczystoksięgowy, ustalenie, czy lokal spełnia warunki samodzielności powinno zostać poprzedzone rzetelnym zbadaniem stanu faktycznego. Według art. 2 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ( Dz. U z 2018r. poz. 716 ze zmianami, dalej jako u.w.l. ) samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne, niż mieszkalne. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stosownie do brzemienia art. 2 ust. 1a przy ustanowieniu odrębnej własności samodzielnego lokalu zasadą jest zgodność z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od ww. wymogów, zawarta w przepisie art. 2 ust. 1b stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Zgodnie z ust. 3 w/w artykułu, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (lub odpowiednio Prezydenta [...] na terenie miasta na prawach powiatu).
Zatem biorąc pod uwagę wyżej opisaną specyfikę dość mocno sformalizowanego i uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, strona ubiegająca się w nim o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych i użytkowych w przedmiotowym budynku, musi mieć na względzie, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 należy odczytywać łącznie - jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ustawy.
Z tego względu, przedmiotowy wniosek o zaświadczenie o samodzielności lokali powinien być w pierwszym rzędzie rozpatrzony pod kątem zgodności łącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Wprowadzenie do ustawy o własności lokali ust.la do art. 2 nie oznacza jednak, że organ wydający zaświadczenie samodzielnie ustala przesłanki w nim wymienione. Takiej oceny dokonuje bowiem organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego. To organ wydający takie pozwolenie dokonuje oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przedmiotowej sprawie inwestor taką decyzję uzyskał. Budynek, którego dotyczy złożony wniosek zaprojektowano i zrealizowano na terenie wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. [...] - uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod usługi publiczne w zakresie pomocy społecznej (dom pomocy społecznej) - zapis planu "[...]". Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uzyskano pozwolenie na budowę budynku opieki społecznej "Dom Seniora", a decyzją z [...] r. nr [...] uzyskano pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Obydwie decyzje są prawomocne. Należy, jednak zauważyć, że w ww. decyzjach przedmiotowy budynek jako całość został zakwalifikowany wg XI kategorii obiektów budowlanych, do których należą także budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, jak: szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, stacje krwiodawstwa, lecznice weterynaryjne, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty, schroniska dla bezdomnych oraz hotele robotnicze. Nie dokonano w nim wyodrębnienia jakichkolwiek lokali.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2368/15, w którym stwierdzono, że dom seniora będący budynkiem zamieszkania zbiorowego stanowi w całości obiekt usługowy, a zapewnienie pensjonariuszom zamieszkania wchodzi w zakres usług sprawowania opieki nad ludźmi starszymi. Zapewnienie mieszkania nie przesądza, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Choć budynek w znaczeniu faktycznym służy do zamieszkiwania większej liczby ludzi, to w znaczeniu prawnym już nie. Najistotniejsze jest bowiem jaką ma pełnić funkcję dany budynek jako całość. Prawidłowe jest uznanie go jako budynku usługowego, bo służącego sprawowaniu opieki nad pensjonariuszami.
Rozważając zagadnienie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku, jakim jest dom seniora, Sąd doszedł do przekonania , że obiekt ten stanowi zorganizowaną całość gospodarczą. Ustawa o pomocy społecznej w rozdziale 3 p.t. " Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku" ustanawia szereg warunków technicznych dla takich placówek. Przykładowo, warunki dla miejsca, wymiary pokoi, określa art. 68 ust. 4 ustawy, zaś art. 68 ust. 5 stanowi, że placówka powinna posiadać: 1) pokój dziennego pobytu służący jako jadalnia; 2) pomieszczenie pomocnicze do prania i suszenia; 3) jedną łazienkę dla nie więcej niż pięciu osób i jedną toaletę dla nie więcej niż czterech osób, wyposażone w uchwyty ułatwiające osobom mniej sprawnym korzystanie z tych pomieszczeń.
Z przepisów tych jasno zatem wynika, że dom seniora stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, w której oprócz pokoi dla pensjonariuszy muszą być zapewnione pomieszczenia wspólne, jak też pomieszczenia niezbędne do świadczenia usług opieki. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że wyodrębnienie w nim samodzielnych lokali umożliwia ich sprzedaż i wyłączenie z placówki. Byłoby to sprzeczne z funkcją jaką pełni dom pomocy społecznej jako zorganizowana całość i stanowiłoby niedozwoloną zmianę sposobu użytkowania jego części na obiekt inny niż dom seniora. W ocenie Sądu, zasadnie, organ wskazał, że aby pomieszczenie mieszkalne w domu seniora spełniające warunki samodzielności mogło stać się prawnie samodzielnym lokalem trzeba w pierwszej kolejności zmienić sposób jego użytkowania w drodze stosownej procedury prawnej.
Organ rozpatrujący wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali nie mógł zatem stwierdzić samodzielności lokali, które powstały w sposób nie wynikający z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a także nie były objęte decyzją organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ prowadziłoby to do wydania zaświadczenia we wnioskowanej sprawie z naruszeniem art. 2 ust.3 ustawy o własności lokali.
W świetle powyższego, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów, ani też innych regulacji prawnych, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawneao. a zatem Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.