II SA/Lu 56/23

II SA/Lu 56/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Marcin Małek /sprawozdawca/
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 199, art. 200, art. 205, art. 54, art. 154
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48-49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 40
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 listopada 2022 r. nr ZOA-II.7721.19.2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 8 września 2022 r., nr PNB.IO.I.1.5160.43.2021; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W związku z pismem D. O. z 22 lutego 2018 r. zainicjowane zostało postępowanie administracyjne dotyczące zbadanie legalności muru oporowego wybudowanego na granicy działek o nr [...] przy ul. [...] w L..
Ustalono w nim, że inwestor - L. z siedzibą w J. wykonał mur oporowy, usytuowany wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr [...], w technologii monolitycznej, posiadający, siedem stopni wysokości, podstawę ściany o grubości 25 cm oraz ostrogę skierowaną w stronę działki nr [...] o szerokości 160 cm. Grubość elementu podtrzymującego masyw ziemny wynosi 20 cm, natomiast wysokość 102 cm. Na murze oporowym zamontowano barierkę z profili stalowych o wysokości 90 cm.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (PINB) lokalizacja muru oporowego jest zgodna z projektem zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 kwietnia 2008 r. Nadto stwierdził, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem, utwardzeniem i układem komunikacji wewnętrznej, oraz ze zjazdem tymczasowym z ul. [...] na działkach nr [...] przy ul. [...] w L., a zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji decyzją z 5 czerwca 2018 r. PINB umorzył postępowanie.
W wyniku odwołania D. O., decyzją z 2 listopada 2018 r. Lubelski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (WINB) uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W jego ocenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na wykonanie spornego muru było udzielone pozwolenie na budowę. Wykonanie muru oporowego, który nie był objęty pozwoleniem na budowę dla budynku handlowo-usługowego, stanowi natomiast istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Decyzją z 27 maja 2019 r. PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wykonania muru oporowego z zamontowaną na nim barierką, usytuowanego na granicy działek nr [...] przy ul. [...] w L. wskazując, że mur oporowy został wzniesiony przed wydaniem decyzji z 30 czerwca 2008 r. o przyjęciu do użytkowania budynku handlowego, zaś zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b.
Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją WINB z 23 sierpnia 2019 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że zarówno budynek handlowy, jak i sporny mur oporowy zostały zinwentaryzowane, a dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi D. O. - wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 622/19 uchylił decyzję WINB z 23 sierpnia 2019 r. oraz decyzję PINB z 27 maja 2019 r.
Za wadliwy - w kontekście przedmiotowej sprawy - Sąd uznał argument organów, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem, utwardzeniem i układem komunikacji wewnętrznej oraz zjazdem z drogi publicznej jest przeszkodą prawną dla ponownej weryfikacji zgodności z prawem budowy spornego muru oporowego w trybie postępowania naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego).
Jak wskazał, stanowisko organu byłoby słuszne jedynie w przypadku, gdy sporny obiekt budowlany byłby objęty pozwoleniem na budowę. Zatem, jeżeli pierwotne pozwolenie na budowę nie obejmowało realizacji spornego obiektu (inwestor wykonał obiekt wykraczając poza ramy objęte pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem), to trudno mówić o wiążącym charakterze ustaleń co do zgodności wykonania obiektu z projektem i pozwoleniem, zawartych w pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu, organy nie przedstawiły dowodu z którego wynikałoby, że przedmiotowy mur objęty był pozwoleniem na budowę.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora od w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2504/20 oddalił skargę kasacyjną.
Mając na uwadze przywołane stanowisko Sądów, PINB przyjął, że budowa spornego muru oporowego wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego. W związku z tym właściwe jest przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 48 w/w ustawy.
W tych okolicznościach PINB postanowieniem z 18 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał właścicielowi działki - L. . - roboty budowlane związane z wykonaniem muru oporowego, z zamontowaną na nim metalową barierką, usytuowanym w granicy działek nr [...], przy ul. [...] w L. i zobowiązał do złożenia w terminie do 1 sierpnia 2022 r. następujących dokumentów:
1) zaświadczenia Prezydenta Miasta Lublina o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy,
2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego muru oporowego z zamontowaną na nim metalową barierką zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprawdzone pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu,
3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, PINB decyzją z 8 września 2022 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał L. rozbiórkę muru oporowego z zamontowaną na nim barierką, usytuowanego w granicy działek nr [...] przy ul. [...] w L..
Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone w drodze odwołania przez inwestora w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwość postanowienia PINB z 18 maja 2022 r., które zostało wydane bez pogłębionej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz bez podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Jego zdaniem, tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie samowoli budowlanych, a inwestycja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania do takich się nie zalicza. Została ona uznana przez PINB za samowolę budowlaną bez żadnych podstaw, niejako automatycznie, wyłącznie na podstawie błędnego zrozumienia wyroku WSA w Lublinie z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 622/19. Nadto dodał, że PINB zupełnie zignorował obecność i udział w postępowaniu pełnomocnika inwestora, nie doręczając mu korespondencji w sprawie oraz decyzji, pomimo iż pełnomocnictwo to zostało skutecznie złożone, czym naruszyła art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. Tym samym został pozbawiony możliwości działania w sprawie, z uwagi na faktyczne wyłączenie z niej ustanowionego przez siebie pełnomocnika, który nie mógł podejmować działań w postępowaniu.
W toku postępowania odwoławczego WINB wydał w dniu 7 listopada 2022 r. decyzję mocą której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
W jej uzasadnieniu wskazał, że bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostaje zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., polegający na braku doręczenia zaskarżonej decyzji organu I instancji pełnomocnikowi inwestora. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem skutecznie ustanowionego w sprawie pełnomocnika niegenerujące negatywnych skutków procesowych, jakkolwiek pozostaje naruszeniem proceduralnym, nie stanowi wady kwalifikowanej ani mającej istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie obowiązek przedłożenia określonych dokumentów został nałożony postanowieniem PINB z 18 maja 2022 r., z którego strona miała się wywiązać w terminie do 1 sierpnia 2022 r., a czego nie uczyniła. Nie mają przy tym znaczenia zarzuty dotyczące tego postanowienia, gdyż zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, strona miała możliwość jego zaskarżenia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia oraz przedstawienia zarzutów dot. prowadzonego postępowania przed jego wydaniem. Z powyższego środka zaskarżenia strona nie skorzystała, przez co postanowienie to stało się ostateczne. Na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego brak jest podstaw do rozpatrywania zarzutów dotyczących tego postanowienia oraz prowadzonego przed jego wydaniem postępowania.
Jego zdaniem PINB zasadnie uznał, że budowa przedmiotowego muru oporowego została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, którego brak uzasadnia uruchomienie trybu określonego w art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Trafnie uznał ponadto, iż zachodziły przesłanki umożliwiające legalizację powstałej w wyniku samowoli budowlanej muru oporowego, dlatego postanowieniem z 18 maja 2022 r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał samowolne prowadzenie robót budowlanych przy budowie muru oporowego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie określonych dokumentów, których niezłożenie (co miało miejsce w niniejszej sprawie) skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej: "p.p.s.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB z 8 września 2022 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jak podkreślił, stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) organ nadzoru budowanego nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia. Zatem przepis ten dotyczy wyłącznie tzw. samowoli budowlanych, a zatem nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem legalność inwestycji była badana przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Organ wydając pozwolenie na użytkowanie obiektu, przesądził o legalności tej inwestycji. Zatem, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a. Inwestor miał pełne prawo przypuszczać, że po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli przez uprawniony organ nadzoru budowlanego posiada inwestycję w pełni legalną. Usiłowanie wymuszenia zapłaty 125.000,00 zł opłaty legalizacyjnej po kilkunastu latach od przyjęcia inwestycji wydaje się wyjątkowo krzywdzące i naruszające zarówno zasady prawa (zasada zaufania obywateli do organów władzy, trwałości decyzji ostatecznych, interpretacji wątpliwości na korzyść obywatela) jak i elementarnej uczciwości, zwłaszcza w kontekście znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, w myśl których po 5 latach nie można już stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli była wydana z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie inwestor dochował należytej staranności i spełnił wszelkie wymogi przepisów prawa budowlanego, a uprawniony organ uznał inwestycję za legalną, co przesądza o legalności muru oporowego.
Końcowo podniósł, że organ pierwszej instancji naruszył również dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. gdyż zupełnie zignorował obecność i udział w postępowaniu pełnomocnika inwestora, nie doręczając mu korespondencji w sprawie oraz decyzji, pomimo złożenia odpowiedniego pełnomocnictwo do działania w imieniu inwestora. W ten sposób strona została pozbawiona możliwości działania w sprawie, z uwagi na faktyczne wyłączenie z niej ustanowionego przez siebie pełnomocnika, który nie mógł podejmować działań w postępowaniu.
Gdyby natomiast korespondencja w toku postępowania była doręczana w sposób prawidłowy, do ustanowionego w sprawie pełnomocnika, to wówczas strona miałaby możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji z 18 maja 2022 r. Zmieniłoby to zasadniczo sytuację procesową strony, bowiem jak przyznaje nawet sam organ odwoławczy, brak takowego zażalenia miał istotny wpływ na wynik sprawy, wręcz determinował jej rozstrzygnięcie.
W podpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuję:
Wniesiona skarga jest zasadna co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sprawy jest nałożony na stronę skarżącego przez organ nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki muru oporowego z zamontowaną na nim barierką, usytuowanego na granicy działek nr [...] przy ul. [...] w L. wykonanego - w ocenie organów - w ramach samowoli budowlanej, której na skutek niezłożenia przez stronę skarżącą odpowiednich dokumentów nie można było zalegalizować.
Rozważania dotyczące przedmiotowej sprawy należy jednak rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) postępowanie dotyczące popełnionej samowoli budowlanej jest kilkuetapowe.
Odnosi się bowiem najpierw do badania przez organ nadzoru budowlanego możliwości dokonania legalizacji popełnionej samowoli (w tym celu organ sprawdza czy wykonana samowola jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem). Po uzyskaniu pozytywnej odpowiedzi organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów umożliwiających ową legalizację. Co istotne na postanowienie to stronie przysługuje zażalenie.
Dopiero w dalszej kolejności i w zależności od wykonania lub nie wskazanego postanowienia organ wydaje określoną decyzję orzekającą co do istoty sprawy, tj. wydaje nakaz rozbiórki - w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wskazanych w postanowieniu albo zatwierdza projekt budowlany, jeżeli budowa została zakończona - w przypadku przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów oraz uiszczenia międzyczasie odpowiedniej opłaty legalizacyjnej.
Z tego względu dla sprawy dotyczącej samowoli budowlanej kluczowe jest wskazane wyżej postanowienie, gdyż to w istocie od jego wykonania zależy los samowoli budowlanej.
W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące przedmiotowego muru oporowego zakończyło się w pierwszy wskazany sposób, gdyż organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a to z uwagi na fakt nie wykonania zawartego w postanowieniu PINB z 18 maja 2022 r. wezwania do złożenia określonych tam dokumentów umożliwiających kontynuacje procesu legalizacji.
Strona skarżąca opiera natomiast swoje żądanie uchylenia wydanych w sprawie decyzji między innymi na tezie, że PINB pominął pełnomocnika skarżącej spółki, w ten sposób, że postanowienie to doręczył samej spółce z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika. Tego rodzaju uchybienie strona skarżąca kwalifikuje jako naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. dające postawę do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Zdaniem Sądu, z tak przedstawionym stanowiskiem nie można się nie zgodzić.
Mianowicie, Sąd zauważa, że w orzecznictwie wskazuje się, że z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za jego pośrednictwem lub też łącznie z nim, organ administracji publicznej natomiast staje przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 k.p.a. Regulacja ta ustala, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika organ administracji publicznej pisma doręcza temu pełnomocnikowi. Przepis ten nie przewidują żadnych modyfikacji tej zasady. Należy wobec tego wnioskować, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Z tego wynikają takie konsekwencje, że jeżeli strona powinna o czynnościach organu dowiadywać się przez pełnomocnika, albowiem inna forma w przepisach k.p.a. nie jest przewidziana, to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym musi być traktowane i jest równoznaczne z pominięciem strony. Bez znaczenia prawnego zatem będzie fakt osobistego udziału strony w toczącym się postępowaniu, jeżeli nie może ona korzystać z pomocy swego pełnomocnika. Stanowisko to wydaje się być utrwalone w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2019 r., II GZ 97/19; wyrok NSA z 14 marca 2014 r., II OSK 2536/12; wyrok NSA z 11 września 2018 r., II FSK 2966/13).
Jednak pominięcie pełnomocnika w postępowaniu może przybrać różną postać w realiach danej sprawy. Może sprowadzać się "tylko" do pozbawienia go udziału w czynnościach procesowych w toku postępowania (np. w oględzinach nieruchomości), a może też polegać na braku doręczenia pełnomocnikowi aktu administracyjnego, w tym rozstrzygnięcia stanowiącego o finalnym zakończeniu postępowanie administracyjne, np. jak w przedmiotowej sprawie. W tym ostatnim przypadku należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu doręczone stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wchodzi do obrotu prawnego. Nie rozpoczyna się zatem bieg terminu do jej zaskarżenia, a w konsekwencji nie można mówić, że staje się ono ostateczne.
Ta problematyka była ostatnio przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21. Wskazano w niej, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika, z naruszeniem art. 145 § 2 O.p., należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 O.p. także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie. Co prawda teza uchwały odnosi się do postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże uwagi poczynione w uzasadnieniu uchwały expressis verbis mają charakter uniwersalny i odnoszą się do doręczenia stronie, z pominięciem pełnomocnika, także innych aktów, w szczególności decyzji administracyjnych lub postanowień mających bezpośredni wpływ na sposób zakończenia postępowania.
W kontekście argumentów z uzasadnienia tej uchwały, zaistniała w sprawie okoliczność doręczenia postanowienia PINB z 18 maja 2022 r. stronie skarżącej, z pominięciem jej pełnomocnika, należało uznać, za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Oczywistym przy tym jest, że treść przywołanej uchwały, należy uznać za niewiążącą wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od postanowienia lub decyzji doręczonych z pominięciem pełnomocnika odpowiedni środek zaskarżenia.
Bezspornym bowiem jest, że naruszenie przepisów o doręczeniach jest tego rodzaju uchybieniem, które nie zawsze musi mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zatem naruszenia zasady oficjalności wskutek niezgodności działania organu z przepisami o doręczeniach, czynność, której ono dotyczyło może być uznana za pozbawioną znaczenia, jednak ocena w tym zakresie wymaga indywidualizacji. W tym więc kontekście wskazuje się, że okoliczność, iż doręczenie decyzji było wadliwe i nastąpiło z oczywistym naruszeniem przepisów o doręczeniach, nie może być utożsamiana z brakiem doręczenia. Prawidłowy jest bowiem pogląd, że czym innym jest brak doręczenia, a czym innym doręczenie wprawdzie wadliwe, ale ostatecznie dokonane. Doręczenie wadliwe i brak doręczenia to dwie odmienne sytuacje, które winny być traktowane i oceniane inaczej, w szczególności z punktu widzenia ewentualnych skutków procesowych. Jeśli wadliwe doręczenie skutkowałoby pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw, to wówczas można mówić o uchybieniu przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego typu sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. W jej realiach bezsporna jest okoliczność, że doręczenie stronie postanowienia PINB z 18 maja 2022 r. nastąpiło z pominięciem podmiotów, którym udzieliła stosownego pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy. To nieprawidłowe doręczenie wpłynęło natomiast na możliwość czynnego w nim udziału strony, co wywołało negatywne dla niej skutki, skoro zażalenie na nie w ogóle nie zostało wniesione. Wadliwe doręczenie decyzji (postanowienia), nie stanowi uchybienia przepisom postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tylko wtedy gdy strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania (zażalenia), czego nie można uznać w przypadku braku złożenia takiego środka zaskarżenia, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Tylko w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r. II GSK 3/08, z 28 kwietnia 2009 r. II GSK 887/08, z 6 listopada 2008 r. II GSK 463/08, z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16). Bezspornym natomiast w sprawie jest, że postanowienie PINB z 18 maja 2022 r. nie zostało zaskarżone.
Podsumowując, brak doręczenia w sposób zgodny z przepisami powoduje konieczność przyjęcia, że decyzja czy też postanowienie niedoręczone są aktami nieistniejącymi. Wynika to z tego, że decyzja czy postanowienie rozpoczyna swój byt prawny dopiero z chwilą doręczenia. Szczególne znaczenie nabiera to przy doręczaniu postanowień umożliwiających prowadzenie postępowania legalizującego, skoro skutkiem takiego aktu, może być wydanie najdotkliwszej w skutkach dla strony decyzji nakazującej rozbiórkę.
Podniesienia przy tym wymaga, że z uwagi na charakter i skutki dokonanego w sprawie uchybienia, zbędne na tym etapie sprawy jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, a zwłaszcza do kwestii zasadności wydania przez organ postanowienia z 18 maja 2022 r. Taka ocena może być dokonana po ponownym przeprowadzeniu postępowania, z udziałem pełnomocnika procesowego strony, i po doręczeniu mu wydanych przez organy rozstrzygnięć.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB, orzekając jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa.
Jednocześnie, Sąd nie mógł orzec o zasądzeniu kosztów na rzecz uczestnika postępowania, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 199 p.p.s.a. strony (w tym również uczestnicy postepowania) ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Możliwość zasądzenia kosztów postępowania istnieje tylko w przypadku skarżącego - od organu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, a także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., natomiast żaden przepis nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania, i to niezależnie od treści wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia.