VII SA/Wa 2202/23

VII SA/Wa 2202/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) asesor WSA Aneta Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 569/OPON/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez C. P. ("skarżący") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") nr 569/OPON/2023 z 10 sierpnia 2023 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, wznowienia postępowania administracyjnego, w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S.A. w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym, garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. w W.
Decyzją nr 126/BIA/2022 z 3 czerwca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy przeniósł ww. decyzję nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r. na rzecz M. Sp. z o. o. w W.
W dniu 2 września 2022 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r. We wniosku tym skarżący powołał się na przesłankę wznowienia uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") i podał, że kwestionowana decyzja akceptuje projekt budowlany niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji i ilości miejsc postojowych.
Postanowieniem nr 506/BIA/2022 z 19 września 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r.
Dalej, decyzją nr 83/BIA/2023 z 10 maja 2023 r., organ ten, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. w W, przeniesionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 126/B1A/2022 z 3 czerwca 2022 r. na rzecz M. Sp. z o. o. w W. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że przesłanka wznowienia powołana przez skarżącego nie wystąpiła; nadto uznał, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem.
Odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem terminu wniósł skarżący, nie zgadzając się z oceną Prezydenta m.st. Warszawy.
Po rozpatrzeniu tego odwołania wydana została wskazana na wstępie decyzja nr 569/OPON/2023 z 10 sierpnia 2023 r., którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 83/BIA/2023 z 10 maja 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał w pierwszej kolejności na tryb, w jakim orzeka i zasady/reguły w nim obowiązujące. Zaznaczył m.in., że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Wskazał również, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony oraz, że dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewoda zaznaczył także, że gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie strony, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Wojewoda podał przy tym, że we wniosku o wznowienie postępowania C. P. wskazał, że o skarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r. dowiedział się w dniu 26 sierpnia 2022 r. (tj. w dniu otrzymania kopii ww. decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej). Podał też, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu m.st. Warszawy w dniu 2 września 2022 r. Powołując się na powyższe przyjął, że został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/B1A/2022 z 21 stycznia 2022 r.
Wojewoda zauważył następnie, że przesłanką, na którą we wniosku o wznowienie postępowania powołał się skarżący, jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka ta dotyczy przede wszystkim nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania bez udziału strony postępowania. Kolejnym elementem tej przesłanki jest brak winy strony. Oznacza to sytuację, gdy strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Istotne jest, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Przepis nie wymaga więc stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli wówczas na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego.
Uznając zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy za prawidłowe, Wojewoda wskazał, że w sprawie należało uwzględnić art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682, "pr.bud."), zawierający definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Wskazał również, że postępowanie nadzwyczajne jakim jest wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 pr.bud. będący normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Przytoczył w tym miejscu brzmienie art. 28 ust. 2 pr.bud. i art. 3 pkt 20 tej ustawy.
Wyjaśnił w efekcie, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Podał, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zabudowy jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje możliwość jej zabudowy w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Zasada ta odnosi się tak do inwestora, jak i właścicieli nieruchomości, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji.
I dalej Wojewoda podał, że z dokumentacji sprawy wynika, że skarżący legitymuje się prawem własności działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Weryfikacja zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r. projektu budowlanego wykazała, że inwestycja polega na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym, garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. w W. W skład zespołu budynków wchodzą: na działce nr ew. [...] trzy budynki oznaczone symbolami A, B i C oraz na działce nr ew. [...] budynek oznaczony symbolem D. Układ budynków tworzy i uzupełnia pierzeje zabudowy wzdłuż istniejących ulic: [...] i [...], zaś wewnątrz kwartału wytwarza dwa dziedzińce otwarte na południową stronę, dostępne tylko pieszym. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. Nr GLE/X/PB/A/1/1, str. 25 Tomu I projektu budowlanego) wynika, że zabudowana nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest od strony zachodniej działki inwestycyjnej nr ew. [...] z obrębu [...]. Nieruchomość inwestycyjna nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącego; nieruchomości te oddziela od siebie teren ul. [...]. Ze wskazanego rysunku wynika, że wskazane nieruchomości są od siebie oddalone o ok. 20 m, zaś najbliżej usytuowany IV kondygnacyjny budynek C o wysokości 15,10 m oddalony jest od nieruchomości skarżącego o ok. 40 m. Z rysunku wynika ponadto, że od strony zachodniej granicy działki inwestycyjnej zaprojektowano drogę pożarową na potrzeby sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz pas zieleni na gruncie rodzimym z drzewami. Nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 14 ww. rozporządzenia dotyczący dojazdu do działek budowlanych i budynków, § 19 ww. rozporządzenia dotyczący usytuowania miejsc postojowych, § 22 i 23 dotyczące usytuowania miejsc gromadzenia odpadów, § 31 dotyczący usytuowania studni, § 271-273 dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu pkt 7 Określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (str. 20 Tomu I projektu budowlanego), także nie wynika, aby działka należąca do skarżącego objęta była opracowanym przez projektanta obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Projektant wskazał, że "Obszar oddziaływania inwestycji ma charakter lokalny, ze względu na nasłonecznienie, przesłanianie i zacienianie ogranicza się do następujących działek: [...] z obrębu [...]". Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że "Projektowane budynki o wysokości 4 kondygnacji (ok. 15,2 m) z lokalnymi obniżeniami do 3 kondygnacji spełnia wymagania dotyczące naturalnego oświetlenia, nasłonecznienia i przesłaniania określone w dziale II i III (§ 13, 40, 60) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) dla projektowanych mieszkań, które wynosi 3 godziny. (...). Projektowany budynek również uwzględnia spełnienie ww. warunków dla lokali znajdujących się w budynkach sąsiednich. Analizy nasłonecznienia i przesłaniania stanowią część rysunkową dokumentacji projektowej: GLE/X/PB/A/l/2, GLE/X/PB/A/l/3, GLE/X/PB/A/l/4, GLE/X/PB/A/l/5".
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, Wojewoda wskazał, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 pr.bud., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji pośrednich, czy też ewentualne trudności związane z korzystaniem z infrastruktury technicznej mogą rodzić określone roszczenia, ale na gruncie cywilnoprawnym i nie dają praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Wojewoda wskazał nadto, że z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że "W projekcie budowlanym zostały uwzględnione wymagania dotyczące ochrony środowiska zapisane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Nr [...] z dnia [...].06.2016 r. (...). W projektowanym budynku zaprojektowano w poziomie parteru pomieszczenia do gromadzenia odpadów stałych, przystosowane do selektywnej zbiórki odpadów (m.in. 4 typy pojemników). Projekt został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. SANEPID, BHP, i ds. zabezpieczeń ppoż." (str. 18A -19 Tomu I projektu budowlanego). Podsumowując Wojewoda wskazał, że podnoszone przez skarżącego kwestie świadczą co najwyżej o posiadaniu przez niego interesu faktycznego, którego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym. W kontekście powoływania się przez skarżącego na niezgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wojewoda podał natomiast, że powołanie się na naruszenie przez planowaną inwestycję zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu indywidualnego interesu prawnego jest niezasadne, gdyż nie można wskazać, że jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud.
W kontekście stanowiska skarżącego, Wojewoda wyjaśnił, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę i organ właściwy do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia odrębnie w prowadzonych przez siebie postępowaniach dokonują oceny obszaru oddziaływania, tak aby prawidłowo określić strony postępowania. Dodał, że brak jest uregulowań prawnych wskazujących na konieczność powielenia kręgu stron z decyzji środowiskowej na etapie wniosku o pozwolenie na budowę.
Przyjął, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą stanowić legitymacji procesowej do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spornej inwestycji. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że nie można obszaru oddziaływania obiektu budowlanego utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu, takie jak: potencjalne zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, emisją spalin czy wzmożonym ruchem samochodowym na drodze lokalnej czy dojazdowej. Tego rodzaju ewentualne zagrożenia stanowią (jak wyjaśnił), jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Wskazał jednocześnie, że przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji, w tym sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej, analiza przepisów prawa materialnego o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. wykazała, że sporna inwestycja, nie powoduje ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Zauważył też, że aby skutecznie powołać się na argument braku udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. W warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na układ planowanej zabudowy, zaprojektowany gabaryt i wielkość działki inwestycyjnej ocena wielu przepisów wykazała, że żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie i użytkowaniu sąsiedniej nieruchomości. Przyjął, że przymiot strony nie zależy od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy sytuacja taka nie zaistniała.
W związku z powyższym Wojewoda uznał, że obszar oddziaływania spornej inwestycji określony w pierwotnym postępowaniu ustalony został prawidłowo i nie obejmuje należącej do skarżącego nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Powyższe oznacza, że skarżącemu-wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r. Zatem w niniejszej sprawie nie zaistniała przywołana przez skarżącego przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiąca, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powyższe w pełni uzasadniało wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji nr 83/BIA/2023 z 10 maja 2023 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S.A. w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym, garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. w W., przeniesionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 126/BIA/2022 z 3 czerwca 2022 r. na rzecz M. Sp. z o. o. w W.
Na koniec Wojewoda podał, że ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu wyklucza możliwość procedowania co do ewentualnego wystąpienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody, skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z oceną organu odwoławczego. Podał, że organ ten nie uwzględnił kwestii przekroczenia dopuszczalnej liczby miejsc postojowych określonej w decyzji środowiskowej oraz liczby kondygnacji określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił brak rzetelnego postępowania dowodowego i naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.
Podniósł także, że był stroną postępowania środowiskowego, a więc powinien zostać uznany za stronę w niniejszym postępowaniu, skoro wady projekty wpływają na pogorszenie środowiska. Zarzucił w efekcie też rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Wskazał, że zwiększenie liczby kondygnacji ponad ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że na sąsiednim terenie będzie parkowała ponadnormatywna liczba samochodów, co wpływa na zanieczyszczenie środowiska. Dodał, że odrębną kwestią jest wpływ inwestycji na obniżenie jakości korzyści wynikających z korzystania z jego nieruchomości "skutkiem nadmiernej eksploatacji publicznej infrastruktury, której parametry są kalkulowane przez odpowiednie organy i dostawców mediów w stosunku do ustaleń MPZP. Oznacza to nadmierne zużycie okolicznych dróg, powstanie korków, potencjalne obniżenie parametrów dostarczanych mediów – obniżenie ciśnienia wody, e.t.c". Skarżący powołał się w końcu na naruszenie jego prawa do spokojnego korzystania ze swojej nieruchomości i zarzucił naruszenie art. 5, art. 74 ust. 2 oraz art. 86 Konstytucji RP statuujących, jak dodał, obowiązek dbałości o środowisko naturalne każdego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody nr 569/OPON/2023 z 10 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 83/BIA/2023 z 10 maja 2023 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego ostatniego organu nr 9/BIA/2022 z 21 stycznia 2022 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S.A. w Warszawie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym, garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. w W.
W ocenie Sądu, decyzja ta nie narusza prawa.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że ww. decyzja z 10 sierpnia 2023 r. została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku skarżącego – C. P., opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcie) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś -mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu- dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu czy inaczej - stwierdzeniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, że wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146), stosując wówczas nowy stan prawny. Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznego oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wyjaśnia też, że art. 151 k.p.a. reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).
Zdaniem Sądu, wskazane zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w niniejszej sprawie zachowane; prawidłowo wznowiono postępowanie przyjmując, że skarżący dochował terminu miesięcznego uregulowanego w art. 148 § 2 k.p.a.; prawidłowo także uznano, że badanie przesłanki wznowienia określonej we wniosku może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu. Prawidłowo w końcu przyjęto, że ustalenia poczynione - uzasadniały zastosowanie w I instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację mają bowiem organy orzekające, że w sprawie nie wystąpiła przyczyna wznowienia podniesiona we wniosku inicjującym to postępowanie. Tym samym brak było podstaw do dokonywania dalszych ocen merytorycznych i ponownego ustalania (tym razem we wznowionym postępowaniu), czy inwestycja jest zgodna m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wobec zarzutów w tym kontekście formułowanych przez wnioskodawcę postępowania).
Odnośnie do oceny organów dotyczącej wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a więc: pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy), Sąd zauważa, że ważne w tym zakresie było wyjaśnienie czy wnioskodawca winien być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z 21 stycznia 2022 r. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją wnoszący o wznowienie nie brał udziału.
Dokonując ustaleń we wskazanej kwestii należało z jednej strony uwzględnić okoliczności podnoszone przez skarżącego, z drugiej zaś: art. 28 ust. 2 pr.bud., który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (także, zgodnie z dominującym orzecznictwem, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 pr.bud. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę ww. stan prawny, przedmiot kwestionowanej decyzji, rozwiązania projektowe oraz argumentację skarżącego. W konsekwencji zasadnie wywiedziono o braku wystąpienia w niniejszej sprawie wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie bowiem uznano, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zwalczanej przez niego inwestycji, a podnoszone przez niego okoliczności wskazują co najwyżej na jego interes faktyczny w tej sprawie.
I tak, w ww. kontekście Sąd zauważa, że w myśl ww. przepisów, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) sąsiedniej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu do organu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania (i wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej), wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, "ustawa zmieniająca"), przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z tego ostatniego wynika, że chodzi wyłącznie o ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej, a więc tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych czy inne - regulujące dodatkowe wymogi. Inne formy ograniczenia wobec obecnej treści art. 3 pkt 20 pr.bud. dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie mają natomiast prawnego znaczenia. Przy czym w orzecznictwie na tle tego przepisu dotychczas przyjmowano, że właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie do zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. Podtrzymując to stanowisko także obecnie, tj. po zmianie treści art. 3 pkt 20 pr.bud. (i dostrzegając, że wpływ inwestycji należy odnosić wyłącznie do zabudowy), Sąd stwierdza więc, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Niemniej jednak samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja ogranicza w zabudowie jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie może o tym świadczyć ograniczenie w zagospodarowaniu terenu będące następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji, przy czym znaczenie prawne mają wyłącznie te dotyczące zabudowy terenu. Ustawodawca na skutek nowelizacji art. 3 pkt 20 pr.bud., która weszła w życiem z dniem 19 września 2020 r., zawężył bowiem pojęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu; obecnie dotyczy on tylko terenu wyznaczonego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie, a nie ograniczenia w szeroko rozumianym zagospodarowaniu tego terenu.
Wojewoda, orzekając w sprawie uwzględnił właściwą treść art. 3 pkt 20 pr.bud. i zastosował prawidłową jego wykładnię. Zastosował bowiem obecnie obowiązującą (wąską) definicję obszaru oddziaływania obiektu; przy czym – co należy także dostrzec – uzasadniając swoje stanowisko w istocie wykazał, że projekt spornej inwestycji nie tylko nie wpływa na możliwość zabudowy, ale też na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Organ ten uwzględnił charakter inwestycji, jej usytuowanie, parametry (w tym wysokość, v. str. 3-4 uzasadnienia decyzji; zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. w W.), nadto – położenie względem nieruchomości, z którą skarżący wiąże swój przymiot strony w sprawie (zabudowana nieruchomość skarżącego znajduje się od strony zachodniej działki inwestycyjnej nr ew. [...] z obrębu [...]; nie graniczy z nią bezpośrednio; nieruchomości te są od siebie oddalone o ok. 20 m). Analizując projekt budowlany, w tym zagospodarowania terenu, zasadnie uznał, że inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy (zabudowanej już) działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. (z którą skarżący wiąże swój przymiot strony w sprawie) w odniesieniu m.in. do § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), jak również § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 -17:00) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Słusznie w ramach tej analizy zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka należąca do skarżącego nr ew. 130, jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej terenem ul. [...]. Natomiast planowany budynek mieszkalny wielorodzinny (najbliżej usytuowany) o wysokości 15,10 m znajduje się w odległości ok. 40 m od nieruchomości należącej do skarżącego. Zasadnie w efekcie stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń także związanych z przesłanianiem obiektu na działce nr ew. [...] należącej do skarżącego. Wysokość projektowanego budynku C oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od granicy działki skarżącego sprawiają, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Co więcej, wobec usytuowania projektowanej inwestycji względem nieruchomości skarżącego (i z uwagi na jej parametry), zawarte w projekcie budowlanym analizy czasu nasłonecznienia i przesłaniania nie obejmują jego nieruchomości i nie wykazują w tej sytuacji ograniczenia zabudowy działki nr ew. 130. Interesu prawnego w sprawie nie sposób też wywieść, na co również zasadnie wskazał Wojewoda, z § 14, § 19, § 22 czy § 23 ww. aktu wykonawczego. Wojewoda prawidłowo także przyjął, że brak jest uregulowań prawnych wskazujących na konieczność powielenia kręgu stron z decyzji środowiskowej na etapie wniosku o pozwolenie na budowę oraz że powołane przez skarżącego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie liczby kondygnacji) nie stanowią przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud.
Poza tym Wojewoda zasadnie stwierdził, że (dla prawidłowego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i wyznaczenia strefy oddziaływania obiektu), nie mogły mieć prawnego znaczenia w sprawie immisje w rozumieniu art. 144 k.c. Fakt immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie pozostaje jednak w sferze zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, bo wykracza poza definicję obszaru oddziaływania obiektu; tym bardziej w brzmieniu obecnie obowiązującym i znajdującym zastosowanie w sprawie, a wprowadzonym ustawą zmieniającą. Sąd zauważa przy tym, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Podniósł to NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1126/19, zauważając, że "Przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże (...) przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. (...) ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) (...) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 905/14)."
Podsumowując, Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi; uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone właściwie, z uwzględnieniem również okoliczności ważnych dla samego zainteresowanego; uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia pełną analizę spornego zagadnienia, z odniesieniem się do zarzutów odwołania (spełniając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.), a analiza ta jest prawidłowa. Należy zgodzić się bowiem z organami orzekającymi, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną Prezydenta m.st. Warszawy z 21 stycznia 2022 r. nie obejmuje działki skarżącego. Skoro zaś skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., to uzasadniona jest ocena ww. organów, że przesłanka wznowienia wskazana we wniosku nie wystąpiła. Taka ocena uniemożliwiała zaś ponowną, merytoryczną ocenę sprawy załatwionej decyzją ostateczną i skutkować w efekcie musiała orzeczeniem o odmowie uchylenia (w I instancji) decyzji ostatecznej na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym nie sposób zarzucić wskazanym organom naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a to: z przyczyn już powyżej wyjaśnionych, a związanych ze specyfiką postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Nie sposób z tego samego powodu zarzucić tym organom naruszenia art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a. Odnośnie do tych zarzutów skargi, które dotyczą braku oceny co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Sąd stwierdza natomiast, że wynikają one z niezrozumienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, które wbrew ocenie skarżącego nie umożliwia wzruszenia każdej decyzji ostatecznej, nadto - nie daje podstaw do przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego (czynienia nowych ustaleń faktycznych i prawnych) w sytuacji, gdy przesłanka wznowienia nie wystąpiła.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.