II SA/Lu 543/16

II SA/Lu 543/16 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Dudek /przewodniczący/
Marta Laskowska-Pietrzak /sprawozdawca/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 446
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
art. 19 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
art. 5 ust. 5 g
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie przekazania fundacji prowadzenia Szkoły Podstawowej w [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
UZASADNIENIE
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady G. W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej im. [...] [...] z [...] w [...] fundacji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwała Nr [...] Rady G. W. została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] marca 2016 r.
Podstawą prawną uchwały jest art. 5 ust. 5 g ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.), zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 5 g a, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły.
Organ nadzoru wskazał, że w myśl § 1 uchwały postanawia się przekazać z dniem [...] października 2016 roku, w drodze umowy Fundacji [...] w L. Nr KRS: 0000264605 prowadzenie Szkoły Podstawowej im. [...] [...] z [...] w [...].
W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy z [...] maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) bowiem w związku z jej podjęciem nie został dopełniony obowiązek poddania projektu uchwały do zaopiniowania przez właściwe władze statutowe związków zawodowych.
Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 powyższej ustawy organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia [...] lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.
W myśl art. 19 ust. 2 powyższej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z wymienionych przepisów wynika, iż związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych.
Odnosząc się do pojęcia aktu prawnego Wojewoda wskazał, że jest ono niezwykle szerokie i nie zostało dotychczas zdefiniowane w doktrynie, odniósł się przy tym do uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt I OPS [...] (ONSAiWSA Nr [...] z 2011 r. poz. 2), w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął szeroką wykładnię aktu prawnego na gruncie ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem NSA aktem prawnym jest w zasadzie każda uchwała organu samorządu terytorialnego, lecz nie oznacza to, iż wszystkie uchwały bez wyjątku podlegają procedurze opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z [...] maja 1991 r. Zdaniem organu nadzoru należy przede wszystkim badać, czy przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływałyby skutki zewnętrzne, to należy jej poddawać opiniowaniu.
Wojewoda stwierdził, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty, jest aktem prawnym wymagającym przeprowadzenia procedury opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Uchwała taka dotyczy bowiem zagadnień wykraczających poza sferę stosunków wewnętrznych. Dotyka ona interesu grupy osób - pracowników przekazywanej szkoły, uczniów, ich rodziców bądź innych opiekunów prawnych. Ponadto uchwała dotyczy zadań związków zawodowych. Związkom zawodowym winien zatem zostać przedstawiony projekt uchwały, o której mowa w art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty.
Wojewoda podkreślił, iż art. 5 ust. 5 l ustawy o systemie oświaty nakazuje powiadomić zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Powiadomienie takie winno nastąpić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły. Celem uregulowania określonego w art. 5 ust. 5 l powyższej ustawy jest umożliwienie związkom zawodowym uczestniczenia w procesie przekazywania szkoły, wyrażanie ich stanowiska oraz ochrony interesów pracowników szkoły. Związki zawodowe w momencie ich powiadomienia nie mają jednak już żadnego wpływu na sam fakt przekazania szkoły gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie podjął już organ samorządu terytorialnego. Jest to zatem powiadomienie już po zdecydowaniu przez organ gminy o przekazaniu szkoły.
Organ nadzoru podkreślił przy tym, że nawet jeżeli związek zawodowy jest przeciwny takiemu przekazaniu, nie ma to jednak żadnego znaczenia gdyż kwestia ta została już przesądzona przez organ gminy. Opiniowanie, o którym mowa w art. 19 ustawy umożliwia natomiast związkom zawodowym przedstawienie własnych argumentów co do konieczności przekazania szkoły bądź warunków przekazania jeszcze przed podjęciem uchwały przez organ samorządu terytorialnego i organ może uwzględnić tę argumentację, a nawet odstąpić od zamiaru przekazania szkoły.
Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, iż opiniowaniu przez związki zawodowe w trybie przewidzianym w art. 19 ustawy o związkach zawodowych niewątpliwie podlegają projekty uchwał podejmowanych w wykonaniu delegacji zawartej w art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty niezależnie od obowiązku powiadomienia związków zawodowych na podstawie art. 5 ust. 5 l tej ustawy.
Organ nadzoru wskazał, że z dokumentacji przedłożonej przez sekretarza G. W. (pismo z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]) wynika, że projekt uchwały przekazany do zaopiniowania reprezentatywnym organizacjom związkowym miał inne brzmienie niż podjęta uchwała. W wersji przekazanej organizacjom związkowym przekazanie Szkoły Podstawowej w [...] miało nastąpić z dniem [...] września 2016 r., a nie jak zostało to uchwalone z dniem [...] października 2016 r.
Z powyższego pisma wynika, że organizacje związkowe otrzymały projekt uchwały w powyższej sprawie w dniach 26 stycznia - [...] lutego 2016 r. W dacie zbieżnej tj. w dniu [...] stycznia 2016 r. Wójt G. W. wystąpił również do L. Kuratora Oświaty o opinię w sprawie zamiaru przekazania z dniem [...] września 2016 r. prowadzenia Szkoły Podstawowej w [...] (pismo znak:ORiK.0123.1.2016) Fundacji [...] w L.. Opinia Kuratora dotyczyła zatem, podobnie jak w przypadku organizacji związkowych, innego stanu faktycznego, niż ma to miejsce w uchwale Nr [...]
Potwierdza to również pismo [...]" z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Wojewoda zauważył, że skutki prawne przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej dotykają pracowników tej szkoły, w tym głównie nauczycieli, którzy w następstwie tegoż przekazania utracić mogą większość przywilejów określonych w ustawie z [...] stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, albowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a nauczyciele zatrudnieni w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego podlegają tej ustawie nie w pełnym, a tylko w ograniczonym zakresie określonym ustawą.
Wojewoda podkreślił, że termin przekazania prowadzenia szkoły ma doniosłe znaczenie. Organizacje związkowe wyraziły opinię jedynie w przedmiocie przekazania szkoły z dniem [...] września 2016 r. Nie zajęły natomiast stanowiska w sprawie przekazania szkoły z dniem [...] października 2016 r.
W ocenie organu nadzoru opisane działania nie mogą być uznane za wypełnienie obowiązku zaopiniowania projektu uchwały w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Niepoddanie projektu uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty zaopiniowaniu przez właściwe organy reprezentatywnych organizacji związków zawodowych jest istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK [...], w którym Sąd podkreślił, iż naruszenie obowiązku poddania opiniowaniu uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły stowarzyszeniu jest naruszeniem prawa, które daje podstawę stosowania sankcji nieważności, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest to naruszenie, które można zakwalifikować do nieistotnego naruszenia prawa Zastosowanie art. 5 ust. 5 l ustawy o systemie oświaty nie wyłącza stosowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, który nie ogranicza prawa opiniowania do zakładowej organizacji związkowej, stanowiąc w art. 19 ust. 2 o odpowiednich władzach statutowych związku, a nie zakładowej organizacji związkowej.
Organ nadzoru podkreślił, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić należy konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom, w tym przypadku reprezentatywnym organizacjom związków zawodowych. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku - zdaniem Wojewody - jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.
Organ nadzoru wskazał, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt G. W. złożyła wyjaśnienia w sprawie wskazując, że założeniem, które poddano zaopiniowaniu związków zawodowych było wskazanie, iż zamiarem Gminy jest przekazanie szkoły do prowadzenia fundacji.(...) Tak więc (związki) miały pełną wiedzę co do faktu, iż Gmina zamierza przekazać szkołę do prowadzenia fundacji i wypowiedziały się w tej kwestii.
Wojewoda nie zgodził się z powyższą argumentacją podkreślając, że opiniowaniu organizacji związkowych podlega nie tylko sam fakt przekazania prowadzenia szkoły fundacji, ale wszystkie zapisy projektu uchwały, które mają wpływ na ochronę interesu pracowników, a zatem mają związek z zadaniami związków zawodowych. Do takich zapisów niewątpliwie należy termin przekazania szkoły. Opinia organizacji związkowych dotyczy zatem określonego brzmienia projektu uchwały, przekazanego do zaopiniowania związkom. Zmiana istotnych zapisów tego projektu, a do takich należy w ocenie organu nadzoru określenie terminu przekazania szkoły do prowadzenia przez fundację, powoduje istotną zmianę treści, co do której związki nie zajęły stanowiska. W konsekwencji oznacza to, że powodującą jej nieważność.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze G. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) poprzez błędne uznanie, iż uchwała Nr [...] Rady G. W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej im. [...] [...] z [...] w [...] fundacji jest sprzeczna z prawem,
- art. 19 ust. 2 ustawy z [...] maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) polegające na błędnym uznaniu, iż skarżący nie skierował ani założeń uchwały, ani projektu uchwały do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku celem uzyskania opinii,
- art. 19 ust. 2 ustawy z [...] maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) polegające na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że założenia uchwały czy też projekt uchwały przekazany związkom zawodowym musi być tożsamy w swej treści z finalną uchwałą,
- art. 10 kpa poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z [...] maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) organy władzy i administracji państwowej rządowej oraz samorządu terytorialnego są zobligowane kierować założenia albo projekty aktów normatywnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku celem uzyskania opinii, określając przy tym termin do jej przedstawienia.
Zdaniem G. W. w sprawie obowiązek ten został wykonany. Związki zawodowe otrzymały bowiem informację o zamierzeniu Gminy w postaci przekazania szkoły do prowadzenia fundacji w bieżącym roku.
Skarżąca podkreśliła, iż uprawnienie związków zawodowych dotyczy opiniowania założeń i projektów aktów normatywnych, a te z reguły i co do zasady nie muszą i nie są identyczne w swej treści z finalną wersją danego aktu prawnego. Założenia i projekty aktów prawnych przedstawiają kluczowe rozwiązanie danej kwestii. "Założenie aktu prawnego" jest to dokument "techniczny", który dokonuje wstępnego, merytorycznego ustalenia przyszłej regulacji prawnej. Założenie przedstawia kluczowe zamierzenia, cele jakie mają zostać osiągnięte za pomocą danego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie założeniem, które poddano zaopiniowaniu związków zawodowych było wskazanie, iż zamiarem Gminy jest przekazanie szkoły do prowadzenia fundacji w bieżącym roku. Przekazanie, w przeciwieństwie do likwidacji szkoły, jest możliwe w każdym momencie i może to być dowolny dzień w danym roku szkolnym czy kalendarzowym. O zamierzeniu G. W. co do Szkoły Podstawowej im. [...] [...] z [...] w [...] związki zawodowe zostały poinformowane i co więcej wyraziły swą opinię w tej sprawie. Związki zawodowe miały pełną wiedzę co do faktu, iż Gmina zamierza przekazać szkołę do prowadzenia fundacji i wypowiedziały się w tej kwestii.
Zdaniem skarżącej użycie sformułowania "założeń", wskazuje, iż nie są to regulacje pełne i ostateczne w swej treści, wskazują zaś na główny kierunek działań organu gminy. Ze swej natury zamierzenia, założenia i projekty różnią się w różnych kwestiach od wersji finalnej czyli uchwalonej przez radę gminy uchwały. Celowo więc ustawodawca użył słowa "założenia", "projekty", gdyż w innym przypadku gdyby ustawodawca uznał, iż związkom zawodowym należy przekazywać uchwały, ustawy o ostatecznym i niezmiennym kształcie, wtedy nie zawarłby w art. 19 ust. 2 obowiązku konsultowania założeń aktów prawnych z reprezentatywnymi związkami zawodowymi.
Skarżąca gmina rozważała ponadto, że czy gdyby terminem przekazania szkoły uwidocznionym w założeniach czy projekcie aktu był 1 października zamiast 1 września to stanowisko związków byłoby inne i czy w związku z tym też inną uchwałę podjęłaby rada gminy? Związki zawodowe i tak wyraziłyby stanowisko negatywne, skoro tak się wyrażały co do całego pomysłu przekazania szkoły do prowadzenia fundacji, a różnica 1 miesiąca co do przekazania szkoły nie ma żadnego wpływu na uprawnienia związków. Niezależnie od stanowiska związków zawodowych Rada Gminy w W. podjęłaby uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przekazania prowadzenia szkoły Podstawowej im. [...] [...] z [...] w [...] fundacji.
W ocenie skarżącej nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż nastąpiło naruszanie procedury to takie uchybienie w żadnym razie nie może skutkować nieważnością uchwały, gdyż nie było tu istotnego/rażącego naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że istotnym naruszeniem prawa będzie np. podjęcie uchwały mimo braku ustawowej podstawy czy też udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu - co w tym przypadku nie miało miejsca. Skarżąca wskazała, że w jej przypadku można bowiem mówić (oczywiście czysto hipotetycznie) jedynie o naruszeniu nieistotnym, podkreślając, że w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie administracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż z nieistotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Kategoria nieistotnego naruszenia prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia.
Powołując się na poglądy doktryny gmina wskazała, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu - o czym w żadnym razie nie możemy mówić w przypadku uchwały podjętej przez Radę G. W.. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zdaniem skarżącej w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych przy uchwalaniu tej uchwały, to taka wada nie miała charakteru istotnego skutkującego nieważnością uchwały.
Skarżąca wskazała, że naruszono także art. 10 kpa poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu (de facto jednodniowego) na złożenie wyjaśnień, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Gdyby skarżącej wyznaczono standardowy tj. zazwyczaj wskazywany przez Wojewodę 7 - dniowy termin na złożenie wyjaśnień mogłaby dogłębnie przeanalizować zagadnienie, przedstawić o wiele szersze wyjaśnienia i być może argumentacja skarżącej przekonałaby organ nadzoru co do racji skarżącego, bez potrzeby wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.
Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarga została wniesiona w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone podjęciem przez Radę G. W. uchwały Nr [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygniecie nadzorcze nr [...] Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Zgodnie z art. 148 ppsa Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013).
W rozpoznawanej sprawie Rada G. W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 5 g ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w dniu [...] marca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania z dniem [...] października 2016 r. Fundacji [...] w L. prowadzenie Szkoły Podstawowej im. [...] [...] z [...] w [...].
Zgodnie z art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty, jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły.
Można zatem wyodrębnić następujące etapy procesu przekazywania prowadzenia szkoły publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego podmiotowi zewnętrznemu:
- podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały wyrażającej wolę tego organu co do przekazania prowadzenia szkoły,
- uzyskanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny co do zamiaru przekazania szkoły,
- zawarcie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną lub prawną, która zamierza przejąć prowadzenie szkoły.
W toku tego procesu występują zarówno czynności o charakterze władczym i jednostronnym, takie jak podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i wydanie opinii przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, jak również ma miejsce klasyczna czynność cywilnoprawna w postaci zawarcia przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy z osobą fizyczną lub prawną, która zamierza przejąć prowadzenie szkoły.
Dokonując oceny charakteru uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wyrażającej wolę tego organu co do przekazania prowadzenia szkoły należy wskazać, że uchwała ta ma charakter wyłącznie intencyjny i nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych w stosunku do szkoły, jej pracowników i uczniów oraz podmiotu zewnętrznego, który zamierza przejąć jej prowadzenie. Jest ona jedynie jednym z elementów, od zaistnienia których uzależniona jest dopuszczalność zawarcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniej umowy.
Należy jednak zauważyć, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu w trybie art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty powinno być poprzedzone zaopiniowaniem projektu uchwały przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1881), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia [...] lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. poz. 1240) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Z kolei art. 19 ust. 2 powyższej ustawy stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z wymienionych przepisów wynika, że związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych.
W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie słusznie wskazał, że przekazanie prowadzenia szkoły nie rodzi jakichkolwiek, nawet potencjalnych skutków dla uczniów i nie zagraża w jakikolwiek sposób przebiegowi ich edukacji, albowiem przepisy nie dopuszczają możliwości jakiegokolwiek pogorszenia ich sytuacji, czy też wykorzystania przekazania prowadzenia szkoły dla obejścia przepisów regulujących jej likwidację. Zatem skutki prawne przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej dotykają nie użytkowników tego zakładu administracyjnego, lecz jego pracowników, a przede wszystkim nauczycieli (art. 5 ust. 5 m - 5 r ustawy o systemie oświaty), którzy w następstwie przekazania utracić mogą większość przywilejów określonych w ustawie z dnia [...] stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Karta Nauczyciela, nauczyciele zatrudnieni w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego podlegają tej ustawie nie w pełnym zakresie, lecz jedynie w zakresie określonym ustawą. Uchwała intencyjna, bez której nie jest możliwe zawarcie umowy skutkującej przekazaniem prowadzenia szkoły dotyka zatem interesu grupy osób, tzn. pracowników przekazywanej szkoły i w związku z tym wymaga opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.
Z akt administracyjnych (w szczególności z pisma Sekretarza G. W. z dnia [...] marca 2016 r.), wynika że projekt uchwały został przedstawiony reprezentatywnym organizacjom związkowym wraz z prośbą o wyrażenie opinii w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Łącznie powiadomionych zostało dziesięć organizacji związkowych, które otrzymały pisma wraz z projektem uchwały w dniach [...] stycznia 2016 r. - [...] lutego 2016 r. W odpowiedzi na to wystąpienie siedem organizacji związkowych opinii nie wydało, zaś trzy wyraziły negatywną opinię. Treść pisma Sekretarza G. W. z dnia [...] marca 2016 r., co do wyboru reprezentatywnych organizacji związkowych nie była przez Wojewodę kwestionowana.
Jednakże Wojewoda uznał, że uchwała została podjęta z naruszaniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych ponieważ przekazany do zaopiniowania reprezentatywnym związkom zawodowym projekt uchwały miał inne brzmienie niż podjęta uchwała bowiem w wersji przekazanej organizacjom związkowym przekazanie szkoły podstawowej w [...] miało nastąpić z dniem [...] września 2016 r., a nie jak zostało to ostatecznie uchwalone z dnia [...] października 2016 r.
W tym miejscu podkreślić należy, że ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwłaszcza art. 148 p.p.s.a.), ani też przywołany już art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny, które sąd powinien wziąć pod uwagę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też z przepisami innej ustawy.
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęciem nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia użytego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z [...] lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], wyrok NSA z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd [...], wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn, akt IV SA/Wr [...]). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. [...] terytorialny 2001, z. 1-2).
Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć przede wszystkim, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy istotnym naruszeniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest podjęcie uchwały przez organ gminy w brzmieniu odmiennym od uchwały przekazanej do zaopiniowania reprezentatywnym związkom zawodowym w zakresie daty przekazania szkoły podstawowej.
Zdaniem Sądu w sprawie nie została naruszona procedura opiniowania aktów normatywnych przez związki zawodowe. Wskazanie w uchwale Rady G. W. późniejszego (o jeden miesiąc) terminu przekazania szkoły podstawowej nie może być uznane za istotne naruszenie art. 19 ustawy o związkach zawodowych bowiem projekt uchwały został przedstawiony reprezentatywnym organizacjom związkowym wraz z prośbą o wyrażenie opinii. Podkreślić w tym miejscu należy - czego nie kwestionuje również Wojewoda - że nawet wyrażenie negatywnej opinii co do projektu uchwały nie stanowi przeszkody do jej podjęcia. Niewątpliwie projekt uchwały, a jej ostateczna treść różnią się między sobą, jednakże nie jest to różnica, która uzasadniałaby twierdzenie, że doszło do naruszenia prawa reprezentatywnych organizacji związkowych do udziału w podejmowaniu uchwały, a tym samym istotnego naruszenia prawa będącego warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały.
Najistotniejsze jest ustalenie czy treść projektowanej i ostatecznie podjętej uchwały pozostają ze sobą w relacji zakresowej "szerszy - węższy". Zdaniem Sądu zakres przedmiotowy uchwał - co do przekazania prowadzenia szkoły fundacji - jest tożsamy.
Niezasadna jest argumentacja Wojewody zawarta w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, która uznaje za tożsame obowiązki jednostki samorządu terytorialnego wynikające z art. 5 ust. 5 l ustawy o systemie oświaty z podjęciem uchwały na podstawie art. 5 ust. 5 g powyższej ustawy. W tym kontekście Wojewoda nieprawidłowo zastosował do niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK [...], ponieważ Sąd w tym orzeczeniu wyraźnie "rozdzielił" procedurę zaopiniowania projektu uchwały przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego - art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty, od powiadomienia zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach oraz prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników wynikający z art. art. 5 ust. 5 l powyższej ustawy.
Na marginesie wskazać należy, że nie budzi także wątpliwości fakt dopełnienia obowiązku poinformowania o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły właściwego kuratora oświaty. W aktach znajduje się pismo L. Kuratora Oświaty w L. skierowane do Wójta G. W. z dnia [...] stycznia 2016 r., z którego wynika, że uchwała w ww. przedmiocie została pozytywnie zaopiniowana. Powyższa okoliczność nie jest także kwestionowana przez Wojewodę.
Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę i zaskarżony akt nadzoru uchylił na podstawie art. 148 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 205 orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego.