II SA/Lu 540/06

II SA/Lu 540/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1, art. 61, art. 67 ust. 1, art. 88 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 3 pkt 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D.K. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu 540 / 06
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. o odmowie ustalenia D. K. warunków zabudowy dla budowy parterowego budynku gospodarczego na działkach o numerach [...] i [...] przy ulicy S. w L..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że D. K. wnioskiem z dnia 9 listopada 2004 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3 na działkach o numerach [...] i [...], położonych przy ulicy S. w L.. Planowany budynek ma być przeznaczony na przechowywanie narzędzi i maszyn rolniczych oraz magazynowanie płodów rolnych. Dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło wniosek D. K. o ustalenie warunków zabudowy w świetle przesłanek z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /.
Stanęło na stanowisku, że okoliczności sprawy nie wyczerpują art. 61 ust. 2 wskazanej ustawy, gdyż planowany obiekt nie jest inwestycją produkcyjną. D. K. nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Zamieszkuje w siedlisku rodziców. Nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 rozważanej ustawy. Wskazało, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego L., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., teren wskazanych we wniosku działek zawarty był w obszarze przeznaczonym pod uprawy rolne, bez prawa zabudowy mieszkaniowej / [...] /. Nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Aktualnie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla L. / Uchwała Nr [...] z dnia [...] . / teren wskazanych we wniosku działek sytuuje w strefie produkcji rolnej bez prawa nowej zabudowy. Wprawdzie ustalenia studium nie stanowią przepisów prawa miejscowego, ale w świetle załącznika graficznego dołączonego do decyzji organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości fakt, że wskazane we wniosku działki skarżącej znajdują się poza strefą zabudowy wzdłuż ulicy S.. Uzasadnia to stwierdzenie, że nie jest możliwe w istniejącym stanie faktycznym wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.
Planowany obiekt budowlany nie spełnia wymogów budynku gospodarczego, wymienionych w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. /.
W toku trzykrotnego rozpatrywania sprawy wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z załącznikami do decyzji organu pierwszej instancji. Taką możliwość zapewniło też przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło wszystkie zgłoszone zarzuty przy udziale strony i jej pełnomocnika. W rezultacie postępowanie administracyjne nie jest dotknięte uchybieniami, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia.
D.K. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego .Wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 53 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. /. Zdaniem skarżącej w okolicznościach sprawy zostały spełnione wszystkie przesłanki dla uwzględnienia wniosku. Ustalenie nowej linii zabudowy jest możliwe. Planowany obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy i jest inwestycją produkcyjną. Skarżąca bezsprzecznie prowadzi gospodarstwo rolne na działkach opisanych we wniosku, które mają rolnicze przeznaczenie. Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organy administracji nie mogą odwoływać się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 109 k.p.a. w sposób wpływający na wynik sprawy. Nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności, co narusza zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego narusza zasadę praworządności i stanowi o istotnej wadliwości uzasadnienia. Organy administracji nie zapewniły stronie czynnego udziału w postępowania. Nie doręczyły stronie skarżącej części decyzji w postaci załącznika.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wnosiło o oddalenie skargi. Dodatkowo podniosło, że w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie był objęty taką zgodą przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu.
1. Poza sporem w sprawie jest ustalenie, że na terenie, gdzie położone są działki numer [...] i [...], objęte wnioskiem D. K. o ustalenie warunków zabudowy, nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego L., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., działki wskazane do zabudowy znajdowały się w obszarze terenów upraw rolnych bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdza, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczego podlega ocenie na podstawie art. 61 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. /. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego L. uchwalone przez Radę Miasta [...] r. / Uchwała Nr [...] / zawiera teren wnioskowanych działek w strefie produkcji rolnej bez prawa nowej zabudowy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie może stanowić podstawy dla decyzji o warunkach zabudowy / Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 87 z powołanym tam orzecznictwem /. W konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może nastąpić z odwołaniem do ustaleń studium, choćby jedynie posiłkowo.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdza, że w okolicznościach tej sprawy nie ma zastosowania art. 61 ust. 2. rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Planowany parterowy budynek gospodarczy, przeznaczony do przechowywania narzędzi, maszyn i płodów rolnych nie jest inwestycją produkcyjną. Wskazywane przeznaczenie ma jedynie związek z prowadzoną produkcją rolniczą. Pomocniczo służy jej prowadzeniu. Natomiast w żadnym razie nie warunkuje prowadzenia produkcji rolnej. Rozważane unormowanie jest przepisem szczególnym. Nie może podlegać rozszerzającej wykładni. Musi być stosowane ściśle. Odmienne stanowisko skarżącej jest niezasadne.
3. Przedwcześnie przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze , że okoliczności sprawy nie dają podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że nie stosuje się wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Działki objęte wnioskiem bezsprzecznie mają rolnicze przeznaczenie / klasa bonitacyjna IIIa i IIIb /. Ich łączna powierzchnia to [...] ha, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów. Stosując reguły wykładni systemowej należy odwołać się do cywilistycznej definicji gospodarstwa rolnego, zawartej w art. 55 3 k.c., zgodnie z którą gospodarstwem rolnym są grunty rolne z budynkami, urządzeniami, inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowana całość gospodarczą. Gospodarstwo rolne obejmuje też prawa związane z jego prowadzeniem. Powierzchnia działek objętych wnioskiem jednoznacznie pozwala stwierdzić, że możliwe jest na nich prowadzenie rolniczej działalności wytwórczej, przeznaczonej na zbyt. Dla istnienia gospodarstwa rolnego wystarczy już sama możliwość takiego ich wykorzystania. Skarżąca jest właścicielką tych gruntów. Zasadnicze znaczenie ma ich przeznaczenie oraz powierzchnia. Nie muszą być faktycznie uprawiane. Także okoliczność, że skarżąca zamieszkuje na działce sąsiedniej, należącej do jej rodziców, nie wyklucza prowadzenia przezeń gospodarstwa rolnego. Nie jest wymagane, by zamieszkiwała we własnym siedlisku. Siedlisko nie musi też być usytuowane na tych właśnie działkach, które wskazuje we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nieodpłatne zamieszkiwanie w siedlisku rodziców należy oceniać, jako prawo związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przy braku odpowiedniej służebności jest to zwyczajowo użyczenie / art. 710 k.c. w związku z art. 65 § 1 i § 2 k.c. /. W tych okolicznościach skarżąca zasadnie wskazuje, że jest osobą prowadzącą własne gospodarstwo rolne. Stanowczo wnioskowana zabudowa jest związana z tym gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na gruncie rozważanego unormowania skarżąca zasadnie wskazuje, że planowany budynek jest budynkiem gospodarczym, należącym do zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponownie odwołując się do wykładni systemowej, należy wskazać na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. /. W zabudowie zagrodowej jest to budynek przeznaczony do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Przeznaczenie wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego ściśle odpowiada treści przytoczonego przepisu. Wbrew stanowisku organu, wnioskowany obiekt budowlany podlega zaliczeniu do zabudowy zagrodowej. W myśl § 3 pkt 3 rozważanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowę zagrodową stanowią w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Na gruncie przytoczonej definicji zabudowa zagrodowa może być usytuowana także poza siedliskiem. Nie jest wymagane, by zabudowa zagrodowa stanowiła zwarty kompleks mieszkalno – gospodarczy. Istotne jest, że istnieje gospodarczy, funkcjonalny związek przeznaczenia planowanego budynku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego / Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 504 /.
Ten wymóg jest spełniony w okolicznościach faktycznych sprawy.
W dalszym toku postępowania administracyjnego organy administracji będą zobowiązane zbadać czy powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej związanego z planowaną inwestycją przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tych ustaleń organ nie poczynił. Ich wynik przesądzi o zasadności rozważania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
4. Na gruncie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że w tej sprawie wymaga prawidłowej oceny możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanego obiektu budowlanego. Nie można zasadnie wykluczyć możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy tylko z tego względu, że chodzi o obiekt budowlany planowany nie w linii istniejącej zabudowy, lecz który ma być pierwszym, wyznaczającym nową linię zabudowy. Przedstawiona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pomija to zagadnienie. Wyklucza możliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia tylko z tego względu, że nie będzie stanowić przedłużenia dotychczasowej, biegnącej wzdłuż i bezpośrednio przy ulicy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. Nr 164, poz. 1588 / zasadą jest, że linia nowej zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak § 4 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje możliwość odstępstwa. Dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Musi to wynikać z analizy. Ta sporządzona dotychczas w postępowaniu administracyjnym tej możliwości nie rozważa. Na obecnym etapie co najmniej przedwczesnym jest stwierdzenie organów administracji o niemożności wyznaczenia linii dla nowej zabudowy, która nie będzie stanowić przedłużenia dotychczasowej, biegnącej wzdłuż ulicy S.. Analiza winna wprost ocenić czy możliwe jest zastosowanie § 4 ust. 4 rozważanego rozporządzenia. Jeśli nie, wskazać przyczyny. W konsekwencji błędne jest stanowisko organów, że nie można w sprawie zastosować klauzuli z § 4 ust. 4 rozważanego rozporządzenia, bo z analizy to nie wynika.
5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjmuje, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki pod planowany budynek gospodarczy bezsprzecznie mają przeznaczenie rolnicze. Przeznaczenie planowanego budynku gospodarczego stanowczo jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W takiej sytuacji można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z rolnym przeznaczeniem gruntów / jeśli spełnione będą wszystkie pozostałe prawne wymogi /. Omawiana przesłanka ma służyć ochronie gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokować inwestycje służące rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów / Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 507). W okolicznościach tej sprawy planowana inwestycja jest zgodna z rolniczym przeznaczeniem wskazanych we wniosku gruntów i nie wymaga zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie zachodzi przeszkoda z art. 61 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stwierdzone naruszenia prawa materialnego mają wpływ na wynik sprawy. Wyczerpują przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /.
Z tych względów, przy zastosowaniu art. 135 powołanej ostatnio ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 tej ustawy.