II SA/LU 532/23

II SA/Lu 532/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "Bystrzyca" w Lublinie z dnia 16 maja 2023 r. znak: ZOZ.0143.7.1.2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "Bystrzyca" w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak: ZOZ.0143.7.1.2023; II. zasądza od Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "Bystrzyca" w Lublinie na rzecz F. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 16 maja 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub F.), Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "Bystrzyca" w Lublinie Spółka z o.o. z siedzibą w Lublinie (dalej jako: organ, Spółka lub MOSiR w Lublinie), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 24 kwietnia 2023 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. F. wystąpiła do MOSiR w Lublinie o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przychodów i kosztów na wymienionych obiektach (dla każdego obiektu oddzielnie) za rok 2021 r. oraz oddzielnie za 2022 r.: Arena Lublin, Stadion Zygmuntowskie, Stadion Lekkoatletyczny, Aqua Lublin, Strefa H2O, CSR Łabędzia, Słoneczny Wrotków, Icemania, Miasteczko Ruchu Drogowego, Hala Globus, Hala Zygmuntowskie. W piśmie zażądano przesłanie powyższych informacji na adres: prezes@f.org.
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej na opisany powyżej wniosek. Podstawowym argumentem, który zdaniem MOSiR w Lublinie przemawia za odmową udostępniania informacji jest objęcie danych w przedmiocie przychodów uzyskanych z poszczególnych obiektów zarządzanych przez Ośredek oraz kosztów ich uzyskania tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Spółka wyjaśniła, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż jedynym jej wspólnikiem jest Gmina. Ponadto w uzasadnieniu podkreślono, że żądana przez F. informacja ma charakter informacji publicznej, a obiekty sportowe wymienione we wniosku są zarządzane przez Spółkę i istnieje możliwość określenia wysokości przychodów i kosztów na nich osiągniętych w latach 2021 oraz 2022. Zdanie Spółki żądana informacja zgodnie z przyjętym w niej Regulaminem Zachowania Tajemnicy Przedsiębiorcy wprowadzonym Zarządzeniem nr 40/Z/2022 z 25 lipca 2022 r. objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, do której dostęp ma tylko ograniczony krąg podmiotów, jak np. Zarząd Spółki, czy Rada Nadzorcza i Walne Zgromadzenie Spółki. Dane finansowe, zdaniem organu, są objęte tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego też nie można ich udostępnić na wniosek F. W uzasadnieniu przedstawiono ponadto rozważania na temat pojęcia i definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz powołano orzecznictwo sądów administracyjnych oraz ustalenia doktryny dotyczące tej problematyki. Spółka wyjaśniła, że wnioskowane informacje publiczne nie zostały wcześniej upublicznione, a od momentu wprowadzenia Regulaminu Zachowania Tajemnicy Przedsiębiorcy nie są udostępniane jakimkolwiek osobom trzecim. Zdaniem MOSiR niezależnie od faktu, że Ośrodek jest spółką komunalną powołaną do życia uchwałą Rady Miasta i wykonującą (częściowo) zadania własne Gminy z zakresu sportu, rekreacji i turystyki Spółka jest spółką prawa handlowego, prowadzącą normalną działalność gospodarczą, charakterystyczną dla podmiotów gospodarczych, opartą na planowaniu i ryzyku gospodarczym. Dane o konkretnych przychodach na konkretnych obiektach mają, zdaniem Spółki, wartości gospodarcze, a ich ujawnienie mogłoby narazić ją na szkodę, np.: poprzez umożliwienie kontrahentom kierowania żądań w zakresie obniżenia czynszu bądź zmniejszenia innych należności umownych w przypadku, gdy obiekt przynosi przychody/dochody. Ponadto, zdaniem organu, dane o przychodach i kosztach na samych obiektach, bez uwzględniania kontekstu ich powstania oraz uwzględniania innych opłat/ciężarów ponoszonych przez Spółkę oraz przychodów/dochodów przez nią uzyskanych mogą być mylące. W konkluzji uzasadnienia wskazano, że wprowadzenie wspomnianego powyżej Regulaminu Zachowania Tajemnicy Przedsiębiorcy, a przez to ograniczenie dostępu do wnioskowanych informacji wypełnia przesłankę formalną tajemnicy przedsiębiorcy, ponadto została spełniona również przesłanka materialna.
Ze stanowiskiem Spółki wyrażonym w powyższej decyzji nie zgodziła się F., która w dniu 27 kwietnia 2023 r. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powołano się na konstytucyjnie zakotwiczone prawo do informacji publicznej, które nie może być dowolnie ograniczane. Zdaniem F. żądana informacja powinna jej zostać udostępniona, gdyż nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 16 maja 2023 r. MOSiR w Lublinie utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 kwietnia 2023 r. Zdaniem Spółki żądane przez F. informacje mają wartość gospodarczy i są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka powołała się ponadto na przytoczone w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji argumenty, uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Skargę na decyzję Spółki z dnia 16 maja 2023 r. wniosła F. żądając jej uchylenia oraz zobowiązania do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. F. w uzasadnieniu skargi podniosła, że wnioskowane informacje powinny być udostępnione w BIP Spółki, w związku z tym dostęp do nich nie powinien być ograniczony. Skarżąca powołała się na wynikające z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji, które może być ograniczone wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Nie można zdaniem F. automatycznie ograniczać dostępu do informacji i przedkładać prawo do tajemnicy przedsiębiorcy nad prawem do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej spółka komunalna nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorcy i nie ujawniać danych o jej przychodach i kosztach ich uzyskania. F. podkreśliła, że Regulamin Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorcy został wprowadzony dopiero w 2022 r., dlatego nie powinien obejmować danych z 2021 r. Ponadto zdaniem F. informacje o przychodach i kosztach nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż nie mają takiego waloru. Skarżąca podniosła, że tajemnicą przedsiębiorcy mogą być wyłącznie objęte informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, a żądaną danej takiego charakteru nie posiadają.
W odpowiedzi na skargę MOSiR w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w pierwszej instancji, należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.
Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia tego, że Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a żądane dane o przychodach i kosztach osiąganych w obiektach zarządzanych przez Spółkę wskazanych we wniosku F. z dnia 5 kwietnia 2023 r. stanowią informację publiczną. Organ w uzasadnieniu podkreślił, że obiekty sportowe wymienione we wniosku pozostają w zarządzie Spółki i istnieje możliwość określenia przychodów i kosztów na nich osiągniętych w latach 2021 i 2022.
Dla porządku należy jedynie przypomnieć, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Spółka, której wyłącznym udziałowcem jest Gmina (Miasto) jest samorządową osobą prawną. Niesporne jest również, co wskazywano powyżej, że żądania informacja stanowi informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy Spółka prawidłowo powołała się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Fundament sporu leży zatem w prawidłowym rozstrzygnięciu w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP; w doktrynie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorstwa może być traktowana jako prawo podmiotowe o treści majątkowej – zob. A. Michalak [w:] Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II, red. M. Sieradzka, M. Zdyb, Warszawa 2016, wer. el. SIP LEX, art. 11; pkt 18-19). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ogólne dyrektywy interpretacji analizowanego przepisu są już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w literaturze przedmiotu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorcy, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm.: dalej jako u.z.n.k.). W świetle tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w świetle przywołanego przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą.
W aspekcie formalnym Spółka dowodziła, że informacje żądane przez F. zostały objęte tajemnicą na podstawie Regulaminu Zachowania Tajemnicy Przedsiębiorcy w MOSiR w Lublinie wprowadzonego Zarządzeniem z dnia 25 lipca 2022 r., a dostęp do wszelkiego rodzaju dokumentów określających stan finansowy mają tylko ściśle określone, wymienione w Zarządzeniu osoby. Skarżąca kwestionuje to stanowisko, podnosząc szereg argumentów: wskazuje, że informacja o przychodach i kosztach Spółki jest szeroko dostępna (w publicznych rejestrach – np. KRS) lub udostępniana publicznie przez Spółkę. Ponadto F. wskazała, że Zarządzenie zostało przyjęte dopiero w lipcu 2022 r. i nie może dotyczyć danych z 2021 r.
Odnosząc się do powyższego aspektu skład orzekający podkreśla, że sam fakt przyjęcia wskazanego powyżej Regulaminu nie przesądza o tym, że informacja o przychodach i kosztach generowanych przez poszczególne obiekty zarządzane przez MOSiR w Lublinie może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, jakim jest spółka komunalna. Oczywiście z samego faktu wykonywania przez Gminę części zadań publicznych za pomocą powołanej spółki prawa handlowego nie wynika, aby wszystkie dane będące w dyspozycji Spółki musiały być udostępniane publicznie, jednakże spółki komunalne są obowiązane do szerszego udostępniania informacji publicznej niż "zwykłe" spółki prawa handlowego. Wniosek ten wynika w szczególności z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
f) długu publicznym,
g) pomocy publicznej,
h) ciężarach publicznych.
Mając na względzie, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit e u.d.i.p. wprost wskazuje na konieczność udostępniania informacji o majątku publicznym w tym o dochodach i stratach spółek handlowych, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu k.s.h. ograniczenie prawa do uzyskania informacji o przychodach i kosztach MOSiR w Lublinie na podstawie Zarządzenia wewnętrznego Spółki nie wydaje się dopuszczalne.
Należy przy tym zauważyć, że Spółka powołuje się na objęcie tajemnicą wszelkiego rodzaju dokumentów określających stan finansów spółki, natomiast F. nie żąda dokumentów, a jedynie ogólnych danych na temat przychodów i kosztów za lata 2021 oraz 2022 z poszczególnych obiektów. Z informacji tych nie można wywnioskować ani źródeł uzyskiwanych przychodów, ani szczegółowych wydatków, na które składają się koszty działania obiektów.
Spółka nie potrafiła przy tym w uzasadnieniu decyzji odmownej wiarygodnie sprecyzować jaki interes (gospodarczy) przedsiębiorcy przemawia za brakiem udostępniania informacji. Wszak z pewnością żądane dane nie dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym. Dlatego też również w zakresie materialnym nie można zasadnie wywieść, że żądane we wniosku z 5 kwietnia 2023 r. przez F. dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.
Informacje żądane przez F. mają niewątpliwie pewną wartość gospodarczą, jednakże ich udostępnienie nie naraża przedsiębiorcy na szkodę. Powoływanie się przez Spółkę na ewentualną możliwość występowania przez jej kontrahentów o zmniejszenie czynszów lub innych należności umownych po uzyskaniu informacji o przychodach i kosztach ich uzyskania w ramach poszczególnych obiektów jest zupełnie nieprzekonujące. Z takimi żądaniami kontrahenci Spółki mogą wystąpić w każdym czasie i to niezależnie od uzyskanych danych o jej kondycji finansowej. Wskazywanie na mylący charakter danych o przychodach i kosztach bez uwzględnienia szerszego aspektu funkcjonowania Spółki również nie świadczy o gospodarczo ważnym dla spółki charakterze żądanych informacji. Ewentualna ocena, nawet negatywna, działania MOSiR w Lublinie przez opinię publiczną w zakresie jej kondycji finansowej - uzyskiwanych dochodów albo ponoszonych strat – nie może wpływać na ograniczenie prawa do informacji publicznej. W ramach społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych informacje o przychodach i kosztach ich uzyskania przez spółki komunalne, co do zasady powinny być udostępniane. Powoływanie się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w odniesieniu do wniosku F. z dnia 5 kwietnia 2023 r. nieuprawnione.
Konkludując należy podkreślić, że rolą sądu jest ocena, czy żądana informacja publiczna w zakresie przychodów i dochodów Spółki jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że owa tajemnica, na którą powołuje się Spółka, nie może stać się podstawą do odmowy udostępnienia żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit e u.d.i.p. informacje dotyczące dysponowania majątkiem publicznym w tym o dochodach i stratach podmiotów publicznych – w tym spółek komunalnych – podlegają udostępnieniu na podstawie i zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu wartość, jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli (mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a także innych podmiotów) do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzania środkami publicznymi, jest wartością wyższą od bliżej niesprecyzowanego interesu przedsiębiorcy, w postaci ochrony potencjalnej tajemnicy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżone decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Konsekwencją uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji wydanych przez Spółkę jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku F. z dnia 5 kwietnia 2023 r. MOSiR w Lublinie powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, którą stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić poprzez udostępnienie informacji publicznej za pomocą czynności materialno-technicznej lub wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (200 zł).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.