II SA/Lu 529/25

II SA/Lu 529/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 3 czerwca 2025 r., znak: ZOA-VII.7721.17.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 czerwca 2025 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "LWINB") po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako "strona", "skarżący", "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie (dalej również jako "PINB") z 26 marca 2025 r. znak: PINB.RP.5140.14.2024, nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], położonej w obrębie [...], gm. F..
Podczas oględzin ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, o wym. 3,95 m x 8,93 m i wysokości 2,77 m - 3,43 m, z bloczków gazobetonowych. Budynek posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową ze spadkiem w kierunku działki własnej. W przedmiotowym obiekcie znajdują się dwa pomieszczenia gospodarcze, wyposażone w instalację elektryczną i wodociągową ze zbiornikiem na ciepłą wodę - boiler. Obiekt posadowiony jest na fundamencie z bloczków betonowych, zlokalizowany jest w odległości 0,58 m - 0,82 m do ogrodzenia od strony działki nr ewid.[...] oraz w odległości 12,27 m do ogrodzenia od strony działki nr ewid.[...] - droga gminna. Budynek nie posiada otynkowania oraz stropu. Sufit wykonano z płyt OSB, posadzka jest betonowa.
Skarżący obecny podczas oględzin oświadczył, że budynek murowany wybudował w latach 2012-2013 i był jego inwestorem. Nie zgłaszał budowy obiektu do organu administracji architektoniczno-budowlanej i nie miał świadomości na jakiej działce budował. Budynek pełni funkcję socjalną w związku z prowadzoną działalnością - uprawą borówki. Ponadto oświadczył, że w przedmiotowym budynku w jednym z pomieszczeń znajdują się łóżka piętrowe, zaś w drugim pomieszczeniu pełniącym funkcję techniczną z sanitariatem znajduje się boiler - zbiornik na ciepłą wodę, kabina prysznicowa. Nieczystości sanitarne odprowadzane są do wiadra, zlokalizowanego na zewnątrz budynku.
Obecna podczas oględzin M. B. oświadczyła, że budynek został ujawniony w 2016 r. na ortofotomapach i mapach ARiMR i żąda jego rozbiórki.
PINB w Lubartowie postanowieniem z 26 września 2024 r. znak: [...] wstrzymał inwestorowi - skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego o wym. 3,95 m x 8,93 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid.[...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. gm. F., poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. P. i M. B. pełnomocnik K. B. – P. (właścicielka działki nr ewid.[...]). Inwestor w swoim zażaleniu wyjaśnił, że w świetle aktualnego stanu prawnego działka nr ewid.[...] należy do K. B. – P. i nie może on złożyć wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w wyznaczonym terminie. Jego zdaniem będzie to możliwe w sytuacji prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w zakresie roszczenia o przeniesienie własności działki nr [...] na samoistnych posiadaczy – M. P. i B. P.. Natomiast M. B. w swoim zażaleniu nie zgodziła się z ww. postanowieniem, bowiem inwestor nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomością, a budynek został pobudowany w miejscu, gdzie planowana jest droga gminna ze zjazdami. Wymiona zażądała rozbiórki spornego budynku.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem ostatecznym z 25 listopada 2024 r. znak: ZOA-VII.7721.17.2024 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W dniu 14 lutego 2025 r., upoważnieni pracownicy PINB w Lubartowie przeprowadzili kontrolę sprawdzającą na działce nr ewid.[...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. gm. F. podczas której stwierdzono, że inwestor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego o wym. 3,95 m x 8,93 m zlokalizowanego na ww. działce.
PINB w Lubartowie decyzją z 26 marca 2025 r. znak: [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 3,95 m x 8,93 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid.[...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. gm. F.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor nie przedłożył wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co oznacza, że nie skorzystał on z prawa do legalizacji przedmiotowego budynku. Konsekwencją braku złożenia wniosku jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Rozpoznając odwołanie strony Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 3 czerwca 2025 r. nadmienił, że biorąc pod uwagę przyjętą datę budowy budynku - tj. 2015 r. i obowiązujące w czasie jej budowy przepisy - art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z póżn. zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19, 20a-21 oraz 28, a więc również art. 29 ust. 1 pkt 2 tj. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Przedmiotowy budynek ma wymiary przekraczające 25 m˛, zatem dla swej legalności wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to decyzji inwestor nie uzyskał.
Organ drugiej instancji podzielił przyjętą przez PINB kwalifikację obiektu budowlanego. Inwestor mając prawo do legalizacji inwestycji, nie skorzystał z niego, będąc jednocześnie pouczony o konsekwencjach takiego postępowania. Wobec braku złożenia wniosku o legalizację, koniecznym było orzeczenie rozbiórki.
Odnosząc się do postępowania w sprawie orzeczenia obowiązku złożenia oświadczenia woli, którego przedmiotem będzie przeniesienie własności gruntu stanowiącego działkę nr ewid,[...], gm. F. na samoistnych posiadaczy B. i M. P., LWINB podkreślił, iż samo zainicjowanie postępowania cywilnego dotyczącego roszczenia określonego w art. 231 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilnym, pozostaje bez wpływu na wykonywanie prawa własności przez właściciela gruntu. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu cywilnym, w którym strona dochodzi roszczenia w trybie art. 231 k.c. nie stanowi przeszkody w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Według organu do zakończenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem inwestora postępowania przed sądem cywilnym.
Nie zgadzając się z decyzją organu drugiej instancji inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 7, 10, 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, "k.p.a."), poprzez zaniechanie uwzględnienia słusznego interesu obywateli, skutkujące utrzymaniem w mocy wydanej przez PINB w Lubartowie decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego o wym. 3,95 m x 6,93 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid.[...], położonej w obrębie [...], jednostka ewid. gm. F. w sytuacji, gdy wybudowany i użytkowany budynek jest ukończony i w całości spełnia wymogi techniczno - budowlane;
- art. 7, 10, 77 k.p.a. w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie istotnych okoliczności, a to że w chwili nabycia przez skarżącego działek nr [...] przebieg granicy działek graniczących z działką nr [...] należącej uprzednio do M. B. był wyłącznie umowny i niesporny, nie był kwestionowany zarówno przez dotychczasowego właściciela czyli Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w [...] jak i M. B., która nie podnosiła żadnych zastrzeżeń, a został przez M. B. działającą jako pełnomocnik K. B. - P. zakwestionowany po pracach modernizacyjnych przy ustalaniu i przebiegu granic pod budowlę użytku publicznego w postaci drogi [...]
W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem sporu jest nakazanie skarżącemu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,95 m x 8,93 m, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina F., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organy ustaliły, że budynek gospodarczy powstał w 2015 r.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., - dalej również jak "P. b.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P. b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki.
Wybudowany budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy niewiele ponad 35 m˛, zatem na jego posadowienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący dokonał budowy budynku gospodarczego. Ustaliły następnie, że tego rodzaju roboty budowlane w dacie realizacji inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P. b.) Bezspornie skarżący tego pozwolenia nie uzyskał.
Tryb postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę regulują art. 48 i nast. P. b.
W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, stosownie do ust. 5, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b., na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 P.b. formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zatem to na tym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej.
Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał 26 września 2024 r. postanowienie, mocą którego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], jako zrealizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Stosownie do treści art. 49e pkt 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie jest zatem zastosowanie art. 49e pkt 1 P.b., czyli nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego.
Decyzja, o której mowa w art. 49e pkt 1 P.b., nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1009/18, wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1614/20; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2023 r., II SA/Kr 1515/22, opubl. CBOSA).
Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organ był zobligowany do ustalenia, czy skarżący złożył w wymaganym terminie wniosek o legalizację i w sytuacji stwierdzenia, że wniosku nie złożył, był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.
Dodatkowo należy zaznaczyć, iż wbrew stanowisku skarżącego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w badanej sprawie pozostaje podnoszona w skardze kwestia wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie cywilnej dotyczącej przeniesienia własności działki nr [...] na samoistnych posiadaczy M. P. i B. P.. W ocenie Sądu, orzeczenie sądu powszechnego w sprawie cywilnej dotyczącej roszczenia z art. 231 Kodeksu cywilnego, czyli budowy na cudzym gruncie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak zauważył NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 (dostępny w bazie CBOSA – strona internetowa: www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji." (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. II OSK 1086/20 – dostępny jw.). Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 530/19 podnosząc, że: "wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, bowiem związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniesionego powództwa cywilnego. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić swoje postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości."
Pogląd ten ma odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym, w celu ewentualnego przedłożenia dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych, nie może stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Okoliczność samego złożenia wniosku do sądu powszechnego stanowi jedynie potencjalną możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowalne w przyszłości (w zależności od wyniku postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym) i tym samym nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym oraz podstawy do jego zawieszenia. Tym samym zdarzenie przyszłe niepewne nie może być traktowane jako kwestia prejudycjalna w postępowaniu legalizacyjnym. Nie można również zakładać, że pozostałe strony sporu cywilnoprawnego będą zainteresowane pozytywnym zakończeniem postępowania przed sądem powszechnym dla inwestora, Takie działanie organu mogłoby zostać zinterpretowane jako naruszające wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a. zasady bezstronności i równego traktowania. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany jest do zawieszenia postępowania tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sprawa cywilna może rzutować wyłącznie na wynik postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, a ta okoliczność, jak to już wyżej zostało podniesione pozbawiona jest doniosłości procesowej z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącego. Wymaga podkreślenia, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia.
Z tych względów, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).