II SA/LU 528/22

II SA/Lu 528/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136, art137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 czerwca 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z 30 marca 2022 r., znak: [...] w sprawie zwrotu na rzecz B. R. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnych działek nr [...] i [...].
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją Prezydenta Miasta L. z 30 czerwca 1976 r., znak: [...], wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. , oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,2679 ha, stanowiącą własność Z. D.. Wywłaszczenie tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę Zakładów CPN w L..
Wnioskiem z 11 maja 2020 r. B. R. reprezentowana przez adwokata D. K., jako spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia 30 sierpnia 1982 r., III Ns 1045/82), wystąpiła o zwrot nieruchomości, podnosząc, że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia ani na inny cel publiczny.
W toku postępowania Prezydent Miasta L. ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi własność G. L. (KW Nr [...]). W związku z powyższym postanowieniem z 10 czerwca 2020 r., znak: [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L. (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.).
W dniu 24 lipca 2020 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów należących do PKN "Orlen" S.A. i kilku innych firm (wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawnego CPN). Przedmiotowy teren w znacznej części użytkowany jest rolniczo, stanowi część większego pola obsianego pszenicą. Fragmenty działek stanowią pas zieleni biegnący wzdłuż ogrodzenia PKN "Orlen" S.A., porośnięty gęstą wysoką trawą, chwastami oraz drzewami liściastymi. Teren PKN ,.Orlen" S.A. jest ogrodzony, zaś ogrodzenie to nie wchodzi w obszar działek wnioskowanych do zwrotu.
Do akt postępowania włączono pismo z Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z 30 lipca 2018 r., zgodnie z którym w dniu 30 czerwca 1976 r. zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 9 października 1969 r., nr 10 ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r.). Zgodnie z tym planem zawnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy.
W poczet materiału dowodowego włączono również pismo z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z 19 września 2018 r. oraz załączone dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w postaci Zakładów CPN w L. przy ul. [...], z których wynika, że 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja znak: [...] o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu CPN, jednakże nie zachował się załącznik graficzny do tej decyzji. Z posiadanych rejestrów Wydziału wynika, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego CPN (znak: [...], [...], [...]), jednakże Wydział nie posiada tej dokumentacji. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja znak: [...] o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami Naftowymi CPN. Do tej decyzji nie zachował się jednak załącznik graficzny.
W dniu 29 czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: [...]) bez załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję dotyczącą przedłużenia ważności pozwolenia na budowę budynku portierni oraz pozwolenie na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach Wydziału nie zachował się załącznik graficzny do tej decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja znak: [...] o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr [...] oraz wiaty stalowej.
Do akt postępowania włączono dokumentację geodezyjno-prawną, sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], w ramach której geodeta wydzielił w obszarze aktualnej działki nr [...] wnioskowane do zwrotu działki oznaczone projektowanymi numerami [...] o pow. 0,1766 ha (część dawnej działki nr [...]) i nr [...] o pow. 0,0837 ha (część dawnej działki nr [...]).
W piśmie z 31 lipca 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. poinformował, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie jest przedmiotem zawartej przez G. L. umowy najmu, innych praw obligacyjnych lub rzeczowych, udzielonych na rzecz osób trzecich.
Decyzją z 16 lipca 2020 r., znak: [...], Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,1766 i nr [...] o pow. 0,0837 ha na rzecz wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że orzeczona do zwrotu wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. L..
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z 22 lutego 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L., podzielając argumentację organu I instancji.
G. L. wniosła skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 września 2021 r., II SA/Lu 283/21 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy nie zbadały precyzyjnie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. czy celem wywłaszczenia była budowa jedynie obiektów CPN, czy również strefa ochronna zakładów. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ, w oparciu o archiwalne dokumenty, w tym decyzję Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z 5 maja 1969 r. o lokalizacji szczegółowej, sposobie wykorzystania terenu nr [...] dla składu dystrybucyjnego CPN położonego przy ul. [...], wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego [...] oraz archiwalnych akt wywłaszczeniowych, w tym wniosku i mapy nr [...]/70 dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod zakłady CPN, winien wyjaśnić, czy celem wywłaszczenia nieruchomości był jedynie sam obiekt CPN, czy również jego strefa ochronna. WSA nie doszukał się naruszenia ustalenia kręgu osób legitymowanych do występowania z żądaniem zwrotu nieruchomości.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy pełnomocnik wnioskodawcy pismem z 30 grudnia 2021 r. wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie dokumentów oraz informacji dotyczących historii własności działek położonych w sąsiedztwie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem pełnomocnika, nieuzasadnione jest twierdzenie jakoby nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się w zorganizowanej strefie izolacyjnej, skoro te działki są własnością prywatną, nigdy nie były przedmiotem postępowań wywłaszczeniowych i graniczą na przemian z działkami wywłaszczonymi. Według pełnomocnika taki stan trudno uznać za urządzoną w sposób zorganizowany i ciągły strefę izolacyjną.
W celu wyjaśnienia, czy na wywłaszczonych nieruchomościach powstała strefa ochronna CPN, organ I instancji pismem z 4 stycznia 2022 r. zwrócił się o informacje do spółki PKN "Orlen", czy posiada w swoich zasobach archiwalnych dokumenty dotyczące budowy składu dystrybucyjnego CPN, w tym strefy ochronnej, na terenie położonym przy ul. [...] w L.. W odpowiedzi Spółka poinformowała, że nie odnalazła w swoich zasobach dokumentacji projektowej strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN.
Następnie organ pismem z 24 stycznia 2022 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., o informacje, czy w ślad za wydaniem decyzji Miejskiej Rady N. w L. z dnia 5 maja 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN, L. Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi w L. ubiegało się o wydanie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej, do czego było zobowiązane postanowieniami zawartymi w punkcie 7 tej decyzji oraz przepisami Zarządzenia Ministra Budownictwa i P. Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu.
W piśmie z 4 lutego 2022 r. z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. stwierdzono, że w posiadanych przez Wydział rejestrach wydanych decyzji lokalizacyjnych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...], oznaczonej dawniej jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...].
Na podstawie pisma z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z 29 grudnia 2021 r. organ ustalił, że według stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły własność osób fizycznych i dla tych działek nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego, stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Również w zasobie archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L. nie odnaleziono planu i rejestru pomiarowego nr [...]/74 dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Numery działek wymienione we wniosku nie są ujęte w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z 30 czerwca 1976 r.
Wypełniając zalecenia zawarte w wyroku WSA w Lublinie, organ do akt sprawy załączył kopie mapy sytuacyjnej (planu) nr [...]/70, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z 20 października 1970 r. oraz kopię mapy nr [...]/74 stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z 30 czerwca 1976 r., znak: [...]
Starosta L. decyzją z 30 marca 2022 r., znak: [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,1766 ha i nr [...] o pow. 0,0837 ha, położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to jest pod budowę zakładów CPN w L.. W dacie wywłaszczenia grunt ten nie był niezbędny dla realizacji planowanej inwestycji, bowiem obowiązujący plan zagospodarowania pozwalał na użytkowanie gruntu na cele rolnicze, ograniczając jedynie prawo zabudowy terenu, co nie stwarzało konieczności wywłaszczania działek sąsiadujących z planowanymi Zakładami CPN. Zdaniem organu I instancji, nie można uznać tego terenu za strefę ochronną bazy CPN, bowiem przylegający do bazy teren nie znajduje się w ogrodzeniu gruntów użytkowanych niegdyś przez CPN, a obecnie "Orlen" S.A. Pas gruntów przylegający do bazy nie stanowi w całości własności ani G. L., ani też Skarbu Państwa, jak również nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego, czy też użytkowania CPN, a obecnie spółki "Orlen", lecz część tego terenu stanowi własność prywatną użytkowaną rolniczo.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła G. L..
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z 19 maja 2022 r. wystąpił do Biura Ochrony Środowiska PKN "Orlen" S.A. o udzielenie informacji, czy przy składzie dystrybucji CPN na terenie położonym w L. przy ul. [...] (obecnie Terminal Paliw PKN "Orlen" przy ul. [...]) powstała strefa ochronna, do czego zostało zobligowane L. Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi, do którego wykonania zobowiązywał decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1969 r. znak: [...] (punkt 7), a jeśli tak, to w którym roku ona powstała oraz czy ta strefa istnieje do chwili obecnej i gdzie ona jest położona.
W piśmie z 30 maja 2022 r. "Orlen" S.A. poinformował, że nie posiada informacji na temat strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN przy ul. [...] w L.. W dostępnych zasobach archiwów zakładowych Spółki nie odnaleziono projektu przedmiotowej strefy ochronnej, jak również żadnych odniesień co do jej wykonania.
W powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda, przytaczając treść norm prawnych zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., wskazał, że podziela przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, a ponadto materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu odwoławczym potwierdza ustalenia tego organu. Celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości była budowa Zakładów CPN w L.. Z archiwalnych dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, tj. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z 3 czerwca 1969 r. wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN z zakazem zabudowy, oznaczone symbolem "D 55 RP". Natomiast z informacji uzyskanych w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wynika, że inwestycja w postaci budowy Zakładu CPN przy ul. [...] w L. realizowana była w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, zaś rozbudowa zakładu prowadzona była w latach 90-tych.
Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny wykazały, że projektowane działki nr [...] i [...] położone są poza ogrodzeniem zespołu obiektów PKN "Orlen" S.A. i kilku innych firm, wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawny CPN. Przedmiotowy grunt stanowi część większego terenu użytkowanego rolniczo (pas gruntów przylegających do ogrodzenia PKN "Orlen") obsianego pszenicą przez właścicieli (osoby fizyczne) w znacznej ilości działek leżących w tym pasie.
Wojewoda wyjaśnił, że do kompleksowego wywłaszczenia na rzecz CPN wszystkich działek położonych w pasie przylegającym do nieruchomości PKN "Orlen" nie doszło, bowiem do chwili obecnej działki będące własnością osób fizycznych są przez te osoby użytkowane, obsiewane zbożem. Fakt ten utwierdza organ odwoławczy w przekonaniu, że pomimo przeznaczenia w dacie wywłaszczenia w planie zagospodarowania pasa nieruchomości, wśród której położone są wnioskowane do zwrotu działki, strefa ochronna CPN jednak nie powstała. Nie odnaleziono również projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN, do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1989 r., co również prowadzi do wniosku, że taka strefa nie powstała.
Organy wielokrotnie zwracały się do PKN "Orlen" S.A. (niegdyś CPN) o informacje dotyczące utworzenia strefy ochronnej na nieruchomościach graniczących bezpośrednio z terenem PKN "Orlen", jednakże Spółka nie posiada żadnych informacji na temat strefy ochronnej, w tym projektu tej strefy, jak również żadnych odniesień co do jej wykonania. Skoro wnioskodawca wywłaszczenia oraz wykonawca strefy ochronnej nie posiada ani projektu tej strefy, ani żadnych informacji co do jej utworzenia i istnienia, to nie można twierdzić, że strefa taka powstała i istnieje do dnia dzisiejszego.
W ocenie organu odwoławczego, również brak wywłaszczenia wszystkich działek w pasie, który miał stanowić strefę ochronną, uniemożliwił wnioskodawcy - CPN utworzenie takiej strefy, jak również uzyskanie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej. Zgodnie z obowiązującym wówczas Zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129), ustalenie strefy ochronnej następowało poprzez wydanie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej przez organ miejscowego planowania przestrzennego. Decyzje wydawane były na wniosek zainteresowanych lub z urzędu (§ 41 zarządzenia). Do wniosku o ustalenie strefy ochronnej zainteresowani właściciele lub zarządcy obiektów, dla których strefa ma być ustalona, obowiązani byli dołączyć: 1) wyniki badań, materiały, dane i uzgodnienia z właściwymi organami, uzasadniające potrzebę ustalenia strefy ochronnej, oraz określenia warunków, którym ta strefa powinna odpowiadać, 2) trzy egzemplarze projektu strefy ochronnej, sporządzonego na mapie sytuacyjnej w skali nie mniejszej niż 1 : 5 000, zawierającego: a) położenie obiektów (zespołu obiektów oraz granice projektowanej strefy, b) istniejące zagospodarowania i sposób wykorzystania strefy, c) projektowane ograniczenie w zakresie sposobu wykorzystania terenu strefy lub jej części, d) stan własności (posiadania) nieruchomości na terenie strefy (§ 42). Zgodnie z § 43 pkt 1, decyzja o ustaleniu strefy ochronnej powinna dokładnie określać granice tej strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów na obszarze strefy. W wypadkach, w których decyzje o ustaleniu stref ochronnych określają tereny ochrony, wykluczającej dostęp osób postronnych i wykorzystywanie terenu przez właścicieli, posiadaczy lub użytkowników, inwestor obowiązany jest wejść w prawne posiadanie tego terenu (§ 44).
W rejestrach wydanych decyzji lokalizacyjnych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomości położonej przy ul. [...].
Zdaniem Wojewody, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że skoro nie powstał projekt strefy ochronnej bazy CPN, który w 3 egzemplarzach musiał być załączony do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej, to nie wydano również decyzji o ustaleniu tej strefy. Oznacza to, że strefa ochronna nie powstała, tym bardziej, że przedmiotowy teren nigdy nie był w zarządzie, użytkowaniu wieczystym, ani też nie stał się własnością Lubelskiego Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" (wnioskodawcy wywłaszczenia), a następnie spółki PKN "Orlen". Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi w odwołaniu Prezydent Miasta Lublin, że strefa ochronna istnieje w oparciu o archiwalne akta wywłaszczeniowe oraz załączone do tych akt mapy nieruchomości wnioskowanych do wywłaszczenia, które być może miały być wywłaszczone pod planowaną strefę ochronną CPN, jednakże samo wywłaszczenie części nieruchomości pod strefę automatycznie nie determinuje jej powstania.
Reasumując, w ocenie Wojewody, z ustaleń obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że już w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami tworzyły większy teren użytkowany rolniczo bez prawa zabudowy, pozostający w strefie izolacyjnej zakładu. Już w dacie wywłaszczenia grunt ten nie był niezbędny dla realizacji celu, jakim była budowa Zakładów CPN. Nieruchomość ta nadal mogła być użytkowana rolniczo przez byłych właścicieli (bez prawa zabudowy), a nie wywłaszczona "na zapas". Spostrzeżenie to potwierdza fakt, że sąsiednie nieruchomości wchodzące w skład tego terenu niemal w całości stanowią własność osób fizycznych.
Ponadto teren ten nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (bądź jego następcy prawnego), na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. Centrali Produktów Naftowych, co dodatkowo świadczy o zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wojewoda stwierdził zatem, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa Zakładów CPN w L., w tym strefy ochronnej, nie został zrealizowany. Nie można bowiem uznać za realizację celu nabycia pozostawienia przedmiotowego terenu w stanie nieogrodzonym, zaniedbanym, bez jakiejkolwiek pielęgnacji znajdującej się na nim zieleni i pomimo to uznawać ten teren jako strefę ochronną. Ponadto przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną Zakładów CPN w L. (obecnie Orlen). Wnioskowana do zwrotu nieruchomość (projektowane działka nr [...] i [...]) stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i jako taka podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.
Skargę na decyzję Wojewody wniosła G. L., zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie,
- art. 107 k.p.a. poprzez błędne określenie przedmiotu postępowania,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercy byłego właściciela.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z 30 marca 2022 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 5 maja 1969 r., znak: [...] [...]/69 ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN na terenie położonym w L. przy ul. [...], jednym z warunków, jakie musiały zostać zachowane przy realizacji inwestycji, było urządzenie strefy ochronnej. Decyzja wydana została w oparciu o plan ogólny miasta L. oraz plan szczegółowy [...]. Zgodnie z jej treścią przedsięwzięcie obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym charakterze była realizowana sukcesywnie - w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną, na dowód czego załączona została decyzja wywłaszczeniowa z 20 października 1970 r. nr [...] wraz z mapą (planem) nr [...]/70 stanowiąca załącznik do wniosku L. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami naftowymi "CPN" w L. o wydanie tej decyzji oraz mapę i rejestr nr [...]/74, będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z 30 czerwca 1976 r. Stopniowe realizowanie budowy zakładów CPN potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu CPN z 24 lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa UM Lublin rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego CPN w 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych). Późniejsze wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości pozwolenia na budowę dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury CPN, m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. i budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r.
Według Gminy, jak wynika z wyżej opisanych dokumentów, okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN i konieczność objęcia wywłaszczeniem dawnych działek nr [...], [...], [...] wydają się potwierdzone. Decyzja lokalizacyjna uwzględniała zapisy planu ogólnego miasta L. oraz planu szczegółowego dla dzielnicy [...] którego organ rozpatrujący sprawę nie odnalazł. Zgodnie z zapisami tego pierwszego dokumentu, strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych. W tych granicach położona jest właśnie sporna nieruchomość, co wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W kontekście argumentu o braku śladów zagospodarowania wyjaśnić należy, że dawne przepisy wykonawcze dotyczące stref ochronnych inwestycji nie stanowiły o konieczności umiejscowienia w nich konkretnych urządzeń czy budowli. Nie należy zatem wymagać, aby na objętej żądaniem zwrotu działce znalazła się bliżej nieokreślona infrastruktura i uzależnić od tego ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości. Funkcją obszaru strefy było oddzielenie zakładów, w których składowane były materiały pędne, łatwopalne, od otoczenia, w szczegółowości od ul. [...], jednej z głównych ulic w tej części miasta, uwzględnionej w planie ogólnym miasta L. z 1969 r.
Zdaniem G. L., nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, że brak lub nieodnalezienie projektu strefy ochronnej, do wykonania którego zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1969 r., znak: [...] [...]/69, prowadzi do przypuszczenia, że strefa ochronna w ogóle nie powstała. Gmina ponownie zwróciła uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. kopię planu i rejestru pomiarowego nr [...]/74 stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego oraz kopię mapy (planu) nr [...]/70 powołanej w decyzji wywłaszczeniowej z 20 października 1970 r. Granice oznaczone na wymienionych dokumentach mapowych pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiące aktualnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], 68, [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 43, ark. 27), [...] (obr. 43, ark. [...], [...]. Wymienione działki zlokalizowane są wokół ogrodzenia składu CPN, a wykazana zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr [...]/74 stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego potwierdza powstanie strefy ochronnej składu CPN.
Skarżąca podkreśliła, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu, tworząca pas zieleni oddzielający stację paliw od pobliskich zabudowań, pozostaje niezabudowana, jej powierzchnia częściowo pokryta jest wieloletnią roślinnością i krzewami oraz wykorzystywana jest rolniczo, w związku z czym nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Mimo iż obecnie obszar ten w całości nie jest wykorzystywany pod uprawy, to zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość tworzą tereny rolne, niezabudowane, położone w strefie izolacyjnej stacji paliw. W ocenie skarżącej, przedmiotowa nieruchomość stanowi składnik obszaru przylegającego do stacji paliw, będący naturalną barierą ochronną przed nadmiernym hałasem i zanieczyszczeniami. Z konfrontacji celu wywłaszczenia nieruchomości z jej obecnym stanem wynika, że żądanie zwrotu nie może zostać uwzględnione z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W związku z tym nie zaistniały określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Przedmiotem sporu jest legalność zwrotu przez G. L. wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i [...] (części dawnych działek nr [...] i [...]), na rzecz spadkobierczyni byłej właścicielki tych działek.
Materialnoprawną podstawę zwrotu stanowią art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., według których poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że art. 137 u.g.n., zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo: wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09).
Kwestią o podstawowym znaczeniu jest zatem zagadnienie realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Z racji tego, że decyzja wywłaszczeniowa pochodzi sprzed kilkudziesięciu lat (z 1976 r.), z okresu poprzedniej formacji ustrojowo-polityczno-gospodarczej, badanie realizacji celu publicznego w odniesieniu do tego rodzaju aktów wymaga znalezienia kompromisu między dwiema sprzecznymi grupami argumentów. Z jednej strony wywłaszczenie musi być stosowane w sposób bardzo ścisły, stąd zasadnicza przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia – niezbędność na cel publiczny, musi być wykładana i stosowana w konkretnym przypadku ściśle. Z drugiej strony nie można pominąć faktu, że standardy, jakie panowały w praktyce w okresie poprzedniego ustroju społeczno-gospodarczego są zasadniczo odmienne od standardów, którymi muszą kierować się organy w demokratycznym państwie prawnym. Z tych względów, oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów. Podobne poglądy są wyrażane również przez inne składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19).
W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w L. w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę Zakładów CPN w L..
Według Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r. wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy [...] XVII - Rejon [...], jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN z zakazem zabudowy, oznaczone symbolem "D 55 RP". Dodatkowo, w dniu 5 maja 1969 r. została wydana decyzja Miejskiej Rady N. w L. ustalająca lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN, w której zobowiązano L. Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi w L. do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw (punkt 7).
Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia spornych działek, wymienioną wyżej decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.). Z kolei zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel wywłaszczenia.
Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu, skarżąca Gmina konsekwentnie wywodzi, że cel publiczny został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją szczegółowej lokalizacji inwestycji. Argumentacja ta jest jednak chybiona, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak w żaden sposób nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Nie jest racjonalne założenie, że treść aktów planistycznych wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości przesądza sama przez się o realizacji celu wywłaszczenia. Nawet jeżeli strefa ochronna powinna była zostać na spornych działkach urządzona, ale w istocie urządzona nie została, to brak jest podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd nie ma zatem wątpliwości co do tego, że wywłaszczone działki były przeznaczone na urządzenie strefy ochronnej stacji paliw CPN, jednak z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że ten cel nie został zrealizowany.
Zbędność zwróconych działek na cele wywłaszczenia potwierdzają następujące okoliczności.
Po pierwsze, sporne działki znajdują się poza terenem stacji paliw prowadzonym przez następcę prawnego CPN, tj. spółkę "Orlen". Są one zlokalizowane poza ogrodzeniem okalającym teren stacji. Spółka "Orlen" nie ma żadnych praw do tych działek, chociażby wynikających ze stosunków obligacyjnych.
Po drugie, wszechstronnie i starannie przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie, uwzględniające wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 283/21, dotyczące potrzeby analizy przedłożonych przez skarżącą dokumentów, a także wniosku CPN dotyczącego decyzji z 20 kwietnia 1970 r. z załącznikiem w postaci mapy nr [...]/70 oraz wniosku wraz z załącznikami dotyczącymi decyzji z 30 czerwca 1976 r., pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie zachowały się żadne dokumenty, których treść mogłaby w jakikolwiek sposób świadczyć o realizacji strefy ochronnej stacji paliw.
Po trzecie, działki sąsiednie w stosunku do spornych działek, oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone wzdłuż ogrodzenia stacji paliw, nie zostały wywłaszczone na potrzebę realizacji strefy ochronnej. Są własnością podmiotów prywatnych, które użytkują je rolniczo. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że tylko niektóre nieruchomości położone w pasie przylegającym do ogrodzenia stacji paliw zostały wywłaszczone jako niezbędne na cel w postaci realizacji strefy ochronnej, zaś inne nie były na ten cel niezbędne. Nie można też racjonalnie uznać, by wokół terenu stacji paliw urządzono strefę izolacyjną, która powinna zachować ciągłość.
Po czwarte, okoliczność, że w obowiązującym w dacie wywłaszczenia planie zagospodarowania przestrzennego sporne działki określone zostały jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN z zakazem zabudowy, nie oznacza zasadności ich wywłaszczenia. Sąd podziela spostrzeżenie organów, że wprowadzonych w planie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu spornych działek, (biorąc również pod uwagę brak wywłaszczenia działek sąsiednich), nie można utożsamiać z niezbędnością ich wywłaszczenia na cel publiczny. Stąd racjonalne jest stanowisko organów obu instancji, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość nie była niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej już w dniu jej wydania. Jeśli teren ten w rzeczywistości nie został całkowicie wyłączony z produkcji rolnej, a jedyne ograniczenie w jego korzystaniu sprowadzało się do zakazu zabudowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że celem wywłaszczenia było także ustalenie strefy izolacyjnej. Przekonujące jest tłumaczenie, że tereny rolne nie są tożsame z funkcją zieleni, którą także skarżąca uznaje za faktycznie spełniającą rolę izolacyjną.
W rozpoznawanej sprawie stan spornych nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury stacji benzynowej w postaci jej strefy ochronnej. Stan zagospodarowania tych działek jednoznacznie wskazuje na brak idei ich zagospodarowania (pozostawiono je częściowo porośnięte dziką roślinnością, ewentualnie wykorzystywano rolniczo).
W świetle tych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Ustalenia faktyczne są prawidłowe, oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Nie sposób dopatrzeć się w działaniach organów naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organy prawidłowo ustaliły, że na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta, co uzasadniało jej zwrot. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. jest zatem niezasadny.
Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.).