II SA/Lu 523/22

II SA/Lu 523/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 693/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 2 pkt 5; art. 50 ust.1;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust.1; art.6 pkt 2;
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 29 ust.1 pkt 2 lit.b;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit.a); art. 135;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. I. oraz C. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: SKO.41/2143/LI/2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr 18/22, znak:PL-LA-I.6733.10.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżących K. I. oraz C. I. solidarnie kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. I. i C. I., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak: [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 3, ark. 15) w rejonie ulicy [...] w L..
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpoznaniu wniosku z dnia 16 lutego 2022 r., złożonego przez M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M. W., decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak: [...], ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...], [...] , [...], [...], [...] , [...], [...], [...] (obr. 3, ark. 15) w rejonie ulicy [...] w L..
Organ pierwszej instancji oznaczył zakres inwestycji (ideogram trasy sieci) kolorem niebieskim na załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji i ustalił, że projektowana inwestycja obejmuje budowę sieci wodociągowej przy zachowaniu obowiązujących standardów techniczno-użytkowych.
W decyzji wskazano wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagania w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, a także ochrony interesów osób trzecich. Uzasadniając przedmiotową decyzję organ stwierdził, iż, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ nadto wyjaśnił, że przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 analiza warunków i zasad zagospodarowania ternu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Końcowo organ stwierdził, iż wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W wyniku odwołania K. I. i C. I. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z 22 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 3, ark. 15) w rejonie ulicy [...] w L..
Kolegium, odwołując się do przepisów art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniło, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś w sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zobowiązywało organ do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Kolegium w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem inwestycja ta dotyczy budowy urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę. Powyższego nie zmienia fakt, iż inwestycja dotyczy jedynie rozbudowy sieci na niewielkim odcinku. Decyzja uzyskała przewidziane przepisami prawa uzgodnienia. W zaskarżonej decyzji zostały również zawarte wszelkie rozstrzygnięcia wymagane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, które Kolegium w całości podtrzymuje.
Kolegium podzieliło wnioski organu pierwszej instancji płynące z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, sporządzonej przez uprawnionego architekta, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Planowana trasa sieci jest optymalna z punktu widzenia ilości krzyżowanych nieruchomości. Projektowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem i aktualnym stanem zagospodarowania terenu.
Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium nie znalazło przeszkód prawnych i faktycznych do realizacji przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniło przy tym, iż, zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora.
Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że ostateczny przebieg linii na nieruchomości zależy od warunków technicznych, które będą miały zastosowanie w trakcie postępowania przed odpowiednim organem architektoniczno-budowlanym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc na kolejnym etapie procesu budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić także należy, iż decyzja ostateczna w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego kończy jedynie wstępny etap procesu budowlanego i stanowi przesłankę roszczenia o pozyskanie gruntu niezbędnego dla realizacji zaplanowanej inwestycji celu publicznego, kwestie zaś ewentualnych roszczeń odszkodowawczych czy wynagrodzenia za korzystanie z zajętego pasa gruntu mogą być rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej, choćby przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Także kwestie techniczne w zakresie ewentualnego przyłącza (np. jego przepustowości) rozstrzygane będą na kolejnym etapie procesu budowlanego. Sama zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, nie rodzi praw do terenu, na którym ma być zrealizowana i nie przesądza o tym, czy inwestycja w ogóle powstanie.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez K. I. i C. I. (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono:
I. 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że inwestycja ma cechy celu publicznego,
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, gdyż dotyczy budowy urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, poprzez gdy nie można uznać, że, inwestycja związana z rozbudową sieci wodociągowej, automatycznie służy celom publicznym.
3. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że warunki wskazane w przepisie zostały przez Organ pierwszej instancji wypełnione, podczas gdy zaskarżana Decyzja narusza prawo własności skarżących, działkę nr [...] (obr. 3 akr. 15).
II. Naruszenie art. 107 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej Decyzji (jak i decyzji nr [...] z dnia 6 kwietnia 2022 r. wydanej przez Prezydenta Miast L.) w szczególności, gdyż:
a) nie zawiera uzasadnienia podstaw prawnych i faktycznych z jakich powodów Organy uznały, że inwestycja ma cel publiczny;
b) nie zawiera uzasadnienia na jakiej podstawie Organ wydający zaskarżoną Decyzję uznał, że zaskarżana Decyzja, nie narusza praw własności osób trzecich, natomiast analiza dokonana przez SKO ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy je narusza. Jako skarżący nie wyrażaliśmy zgody inwestorowi [...] M. W. na przyłączenie się do przyłączy wodociągowych na działce nr [...] (obr.3, akr.15), która jest współwłasnością skarżących,
c) nie uzasadnił kwestii wskazanej na strome 4 uzasadnienia zaskarżanej Decyzji co SKO rozumie pod względem, że: "planowana trasa sieci jest optymalna z punktu widzenia ilości krzyżowanych nieruchomości", stąd stronie skarżącej trudno jest się odnieść do przedstawionego stwierdzenia SKO, gdyż zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, że planowana siec jest optymalna, podczas gdy działka nr [...] (obr.3 akr.15) jest drogą prywatną do której inwestor [...] M. W. nie ma prawa własności.
d) brak uzasadnienia co SKO rozumie, że: "projektowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem i aktualnym zagospodarowaniem terenu" podczas gdy strona skarżąca nie ma możliwości skorzystania z prawa prawidłowego sformułowania zarzutu, gdyż musi się domyślać o jaki aktualny zagospodarowany teren chodzi.
Ponadto, zgłaszamy zarzut braku dyscypliny pojęciowej stosowanej przez SKO w zaskarżanej Decyzji która powoduje, że skarżący nie do końca rozumieją, co SKO miało na myśli gdyż SKO w zaskarżanej Decyzji posługują się różnymi pojęciami "działka", "teren", ,nieruchomość", "grunt" poprzez co strona skarżąca nie ma możliwości skorzystania w pełni z prawem do zaskarżenia Decyzji i dokładnym sprecyzowaniem zarzutów, gdyż nie wie do której działki, terenu, nieruchomości i gruntu się odnosi ("aktualny stan zagospodarowania terenu" o który teren chodzi?, "przebieg linii na nieruchomości" o który przebieg linii na nieruchomości chodzi?; stanowi przesłankę o pozyskanie gruntu", o który grunt chodzi?).
III. Zarzucamy naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nie odniesienie się przez SKO do postawionych przez skarżących zarzutów w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia 6 kwietnia 2022 r. wydanej przez Prezydenta Miasta L. oraz nie uzasadnienie powodów ich nie uwzględnienia.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym zbadaniu przez organy, czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), a więc niewyjaśnieniu czy inwestycja ta ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, czy też służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego oraz na nieustaleniu jaki rzeczywisty charakter i zakres ma planowane przez inwestora zamierzenie.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję o ustaleniu, na wniosek M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M. W., lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 3, ark. 15) w rejonie ulicy [...] w L..
Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej jako "u.g.n.").
Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).
Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.
W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia: tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego.
Z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, jak również skutki jakie ten akt wywołuje bądź może wywoływać, w tym w szczególności związaną z nim możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, nie rodzi praw do terenu, na którym ma być zrealizowana i nie przesądza o tym, czy inwestycja w ogóle powstanie, jednakże stanowi ona podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc do ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i uzyskania w ten sposób przez inwestora uprawnienia do korzystania z cudzej nieruchomości.
Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi więc wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać.
Od strony przedmiotowej wyliczenie celów, które mieszczą się w kategorii celów publicznych zawiera art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Realizacja jednego z przedsięwzięć ujętych w art. 6 u.g.n. nie stanowi automatycznie o realizacji przez inwestora celu publicznego, jeżeli podejmowane przedsięwzięcie nie ma znaczenia lokalnego, ponadlokalnego, krajowego lub metropolitalnego.
Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Realizacja jednego z celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. nie oznacza jeszcze, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.
Aby określone przedsięwzięcie budowlane mogło zostać uznane za inwestycję celu publicznego, muszą zostać spełnione kumulatywnie dwa warunki, a mianowicie:
- przedmiot inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu celów publicznych, zawartym w art. 6 u.g.n.,
- dana inwestycja powinna mieć znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe lub metropolitalne.
W taki też sposób kwestia ta jest oceniana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Między innymi w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym.
W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09; tenor tego wyroku podzielony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, oraz z 28 listopada 2017 r., II OSK 237/17). Zawsze inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego, patrz wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 567/18, wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2017 r., II OSK 2407/15, uznał za wadliwe takie rozumienie przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Gdyby, jak podkreślił chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 u.g.n., wprowadzenie dwuelementowe definicji legalnej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. byłoby zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Będą to zatem tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną (tzn. objętą zakresem "celu publicznego" z art. 6 u.g.n.). Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana musi być na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398 (wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 520/15). Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko takie w całości podziela i przyjmuje za własne albowiem znajduje ono umocowanie w przepisach obowiązującego prawa, w tym w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Odnosząc powyższe do realiów sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji poprzestały jedynie na ustaleniu, że przedmiot zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcie mieści się w katalogu z art. 6 pkt 2 u.g.n.
Powyższe było oczywiście niewystarczające albowiem dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wykazać nie tylko, że inwestycja stanowi realizację jednego z celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., ale również konieczne jest udowodnienie, że inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym lub metropolitalnym, a więc, że ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla danej zbiorowości.
Innymi słowy, aby zaliczyć dane przedsięwzięcie do kategorii inwestycji celu publicznego, konieczne jest ustalenie, że inwestycja ta nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego).
Samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji.
Bezwzględnie koniecznym jest również ustalenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym.
W sprawie żaden z organów obu instancji nie zbadał czy faktycznie przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., tj. czy inwestycja ta ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, czy też służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego.
Wyjaśnieniu tej okoliczności nie służy także przygotowana w sprawie analiza, która w żaden szerszy sposób nie odnosi się do tej kwestii.
Samo bowiem to, że inwestycja ma na celu budowę (rozbudowę) przewodów służących do przesyłania wody do wznoszonych przez inwestora budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podobnie jak sama budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie oznacza jeszcze, że inwestycja taka ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a nie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora (developera) wznoszącego budynki mieszkalne jednorodzinne w celu ich dalszej komercyjnej odsprzedaży.
Aby dane przedsięwzięcie mogło zostać zaliczone do kategorii inwestycji celu publicznego konieczne jest ustalenie, że inwestycja nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego i wiąże się z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym.
W sprawie żaden z organów nie wyjaśnił dostatecznie tej kwestii i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
W sprawie organy nie ustaliły także w sposób jednoznaczny jaki charakter i zakres ma planowane przez inwestora zamierzenie.
Organy określając przedmiotową inwestycją posługują się raz pojęciem rozbudowy sieci wodociągowej, a raz budowy sieci wodociągowej.
Wprawdzie w rozumieniu prawa budowlanego budową jest także rozbudowa obiektu budowlanego to jednak pojęcia te oznaczają różne stany. Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego. Rozbudową jest zaś zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego już istniejącego.
Rozróżnienie to nie ma wyłącznie charakteru terminologicznego albowiem więżący się z tymi działaniami zakres i przedmiot wykonywanych robót budowlanych może mieć istotny wpływ dla oceny czy inwestycja rzeczywiście nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego i wiąże się z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym.
Co więcej, na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy planowane przez inwestora zamierzenie można faktycznie uznać za budowę (rozbudowę) sieci wodociągowej czy też jest to jedynie wykonywanie przyłącza wodociągowego.
Organy w żaden sposób nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły tej kwestii.
Organy w ogóle nie wyjaśniły także jaki charakter i status ma odcinek przewodów służących do przesyłania wody usytuowanych na działce nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych i jak wynika z twierdzeń skarżących, wykonanych na koszt i własnym staraniem tych osób, a do których inwestor zamierza się podłączyć.
Jest to okoliczność istotna albowiem o ile przewody te mają jedynie status przyłącza wodociągowego to powyższe, co do zasady, przy braku zmiany istotnych cech i parametrów takiej instalacji, wykluczałoby możność uznania, że inwestycja skarżącego, który zamierza jedynie podłączyć się do tych przewodów, stanowi budowę (rozbudowę) sieci wodociągowej, a nie jedynie wykonanie kolejnego przyłącza wodociągowego.
Ustalenie zaś czy planowana inwestycja stanowi budowę (rozbudowę) sieci wodociągowej czy też jedynie wykonanie przyłącza wodociągowego ma istotne znaczenie dla oceny czy inwestycja rzeczywiście nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego i wiąże się z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym.
Okoliczność ta, tj. to czy planowane zamierzenie inwestycyjne polega na budowie (rozbudowie) sieci wodociągowej czy też jedynie na wykonaniu przyłącza wodociągowego, ma przede wszystkim podstawowe znaczenie dla dopuszczalności wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wskazano już wyżej inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).
Art. 50 ust. 2 u.p.z.p. określa także przypadki, w których pomimo braku planu miejscowego, decyzja taka nie jest wydawana.
Przepis ten stanowi bowiem, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:
1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
2) niewymagające pozwolenia na budowę.
Z powyższego wywieść należy, że decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wydaje się co do robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę.
W obecnym stanie prawnym budowa sieci wodociągowych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. b) prawa budowlanego).
Identycznie nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę budowa przyłączy wodociągowych (art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b) w zw. z art. 29a prawa budowlanego).
Z powyższego wynika, że ani budowa sieci wodociągowej, ani wykonanie przyłącza wodociągowego, nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę
Przedmiotowe roboty budowlane mieszczą się więc w hipotezie art. 50 ust. 2 pkt u.p.z.p., w związku z czym w takich przypadkach nie powinna być co do zasady wydawana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższe stwierdzenie o charakterze ogólnym opatrzyć należy jednak zastrzeżeniem wynikającym z dodanego w 2015 r. do art. 50 u.p.z.p. ustępu 2a.
Przepis ten stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Chociaż więc regułą ogólną pozostaje to, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego to jednak decyzja taka jest wymagana w przypadku sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a więc również w odniesieniu do budowy sieci wodociągowych.
To więc czy planowane zamierzenie inwestycyjne polega na budowie (rozbudowie) sieci wodociągowej czy też na wykonaniu przyłącza wodociągowego, ma podstawowe znaczenie dla oceny kwestii dopuszczalności wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne dotyczy w istocie jedynie wykonania przyłącza wodociągowego to w takiej sytuacji brak jest w ogóle podstaw do wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W sprawie organy w żaden sposób nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły tej kwestii, zgromadzony zaś w niej materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy planowane przez inwestora zamierzenie należy uznać za budowę (rozbudowę) sieci wodociągowej czy też jest to jedynie budowa przyłącza wodociągowego.
Organ odwoławczy zaniechał zatem należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności związanych z ustaleniem rodzaju i istoty realizowanej inwestycji, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które warunkowały możność wydania w sprawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
W sprawie organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, co najmniej przedwcześnie stosując przepisy art. 50-53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Końcowo należy zauważyć, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest istotny status podmiotu podejmującego takie działania, ani źródła ich finansowania, o czym stanowi wprost art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
W sytuacji jednak, gdy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego występować będzie nie podmiot publiczny, lecz stricte prywatny, zbadanie kwestii ukierunkowania przedsięwzięcia na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości lokalnej lub ponadlokalnej, a nie wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego), będzie szczególnie ważne.
Nie można również automatycznie przyjmować, że każda inwestycja związana z budową przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego.
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
W ponowionym postępowaniu organy w pierwszej kolejności powinny ustalić czy planowane przez inwestora zamierzenie należy uznać za budowę (rozbudowę) sieci wodociągowej czy też jest to jedynie budowa przyłącza wodociągowego.
Ta okoliczność w pierwszym rzędzie będzie bowiem determinować możność wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W takim celu organy powinny także wyjaśnić jaki charakter i status ma odcinek przewodów służących do przesyłania wody usytuowanych na działce nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych i jak wynika z twierdzeń skarżących, wykonanych na koszt i własnych staraniem tych osób, a do których inwestor zamierza się podłączyć.
O ile organy, w wyniku dokonanych ustaleń co do istoty i charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, uznają za konieczne co do zasady wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w dalszej kolejności organy zbadają czy objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedsięwzięcie wiązać się będzie także z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym, czy też jego realizacja stanowić będzie wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego.
W tym celu w pierwszej kolejności organy zwrócą się w szczególności do inwestora o wykazanie, że realizacja przedsięwzięcia nie stanowi wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego.
Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty [...]zł, na którą składał się wpis od skargi (k.32 akt sądowych).