II SA/LU 52/22

II SA/Lu 52/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1257/22 - Wyrok NSA z 2023-03-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 216 ust.2 pkt 3, art. 137, art. 136 ust.3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 46, art. 47, art. 49
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 50, art. 13
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par 1 pkt 2, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., nr GN-V.7534.2.47.2021.MJC Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak: IGM.6821.138.2019.MR w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy [...] oznaczonej dawnym nr [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obręb. [...] ark. [...]) oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0753 ha (obr. [...], ark. [...]) i umorzył postępowanie.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego [...] marca 1988 r., Rep. [...] spadkodawczyni wnioskodawcy H. J. sprzedała Skarbowi Państwa - Urzędowi Miejskiemu działkę nr [...] o pow. 1,6933 ha za cenę [...] zł. Przy akcie okazano m. in. prawomocną decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 8 lutego 1988r., nr GG.VII.8229/ZG/14/87 w przedmiocie nabycia ww. działki na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "F. " na łączną kwotę [...]zł i ekspertyzę z dnia [...] lutego 1988 r.
Dnia [...] sierpnia 2019 r. H. J., reprezentowana przez opiekuna prawnego W. J. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublin z wnioskiem o zwrot tej działki podnosząc, że do chwili obecnej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a działka nie jest zabudowana.
Wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz 26 § 2 i § 3 k.p.a. Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r. wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę Lubelskiego.
Zgodnie z informacją przekazaną przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin w dniu 5 listopada 2019 r. objęta niniejszym postępowaniem dawna działka nr [...] o pow. 1,6933 ha stanowiąca byłą własność H. J. odpowiada granicom aktualnej działki nr [...] o pow. 1,6858 ha (obr. [...], ark. [...]) uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]
Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin wraz z pismem z 25 listopada 2019r. przekazał organowi I instancji kopie fragmentu archiwalnego rysunku (w części obejmującej objęty wnioskiem teren oraz oznaczenia) planu ogólnego m. Lublin "Lubelski Zespół Miejski Plan Zagospodarowania Przestrzennego", zatwierdzonego uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. 30 grudnia 1986 r. oraz kopie wybranych kart z archiwalnego tekstu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r., z których wynika, że teren położony był w rejonie urbanistycznym VI - K. , w jednostce strukturalnej VI B-F. . Dodatkowo poinformował, że ww. działka, w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa była również objęta uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr XXI 1/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "F. " w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 3 z dnia 31 marca 1988 r., poz. 49).
Organ I instancji stwierdził, że w świetle planu ogólnego, objęty wnioskiem o zwrot położony był w większej części w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne, a w niewielkiej części od strony [...] pod tereny urządzonej zieleni. W planie szczegółowym teren znalazł się w obszarze osiedla mieszkaniowego "F. ", w ramach którego wydzielono strefy wysokiej intensywności, tereny usług oświaty, obszar przeznaczony pod parking oraz tereny osiedlowej zieleni wypoczynkowej.
Dokonując oceny tego, czy nabycie ww. działki na rzecz Skarbu Państwa związane było z zamiarem jej wywłaszczenia, organ I instancji uwzględnił przekazane mu przez Wydział Geodezji UM Lublin wraz z pismami z 17 lutego i 30 marca 2020 r. uwierzytelnione kopie dokumentów związanych z jej nabyciem na rzecz Skarbu Państwa tj. podanie H. J. z dnia [...] kwietnia 1987 r. o wcześniejsze wykupienie działki nr [...], ekspertyzę nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. oraz decyzję Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 8 lutego 1988 r., znak: GG.VII.8229/ZG/14/87 w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "F. ". Wydział Geodezji UM L. poinformował, że w świetle dostępnych dokumentów nabycie na rzecz Skarbu Państwa ww. działki nie było poprzedzone informacją, że w stosunku do tej działki wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe.
Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Wydział Architektury i Budownictwa UM Lublin poinformował, że działka nr [...] została objęta ostateczną decyzją nr 291/20 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - rozbudowy drogi powiatowej ul. [...] "[...]". W wyniku wydania ww. decyzji działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0753 ha i nr [...] o pow. 1,6106 ha, przy czym działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji jako przeznaczona pod rozbudowę drogi; podział działki nr [...] nie został ujawniony w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...]
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w toku niniejszego postępowania zmarła wnioskodawczyni - H. J., a w jej miejsce wstąpił jej spadkobierca - W. J. (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 2020 r.), który podtrzymał wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020r. przedstawił swoje stanowisko, podnosząc, że była właścicielka nieruchomości przed sprzedażą działki nr [...] otrzymała od pracowników ówczesnego Urzędu Miejskiego informację, że nieruchomość ta przeznaczona jest do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego i mając świadomość jej przeznaczenia na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktu, że budownictwo wielorodzinne mogło być realizowane jedynie przez jednostki państwowe i stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, właścicielka nieruchomości - w ocenie wnioskodawcy - działała w sytuacji przymusowej przystępując do zbycia działki.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że okoliczności poprzedzające zawarcie aktu notarialnego oraz jego treść wskazują, że nabycie działki nr [...] miało bezpośredni związek z planowaną inwestycją polegającą na budowie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "F. ", zaś sama sprzedaż była powiązana z zamiarem realizacji celu publicznego, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, co uzasadniało orzeczenie jej zwrotu na rzecz skarżącego. W odniesieniu natomiast do części działki nr [...] (oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0753 ha) organ orzekł o odmowie jej zwrotu, ponieważ działka ta została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Gmina Lublin wniosła odwołanie od tej decyzji, zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w pkt I oraz od III do X dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,6106 ha, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz.1899) dalej jako "u.g.n.".
Wojewoda Lubelski uwzględnił odwołanie wydając zaskarżoną decyzję.
W jego ocenie, sporna nieruchomość nie została nabyta w związku z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów art. 46 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.g.w.n.", na podstawie której zawarto umowę z 2 marca 1988r. Przepisy tej ustawy traktują wywłaszczenie jako instytucję stosowaną wyjątkowo, wtedy gdy niemożliwe jest nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości na cele publiczne wymienione w art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n.
Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty, Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie wynika z nich, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem poprzez wydanie decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego.
Zbycie spornej nieruchomości w formie aktu notarialnego nie nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia tej umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.), lecz w drodze dobrowolnej cywilnej umowy, zawartej za zgodą obu stron. Wojewoda podkreślił, że w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. istniał już obrót nieruchomościami na podstawie umów cywilnych i wobec nieruchomości objętych takimi umowami nie miały zastosowania przepisy u.g.g.w.n., a w konsekwencji nie ma zastosowania do nich także art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. umożliwiający zwrot tak nabytej przez Państwo nieruchomości.
Wojewoda podniósł, że nie ma dokumentów świadczących o tym, by w stosunku do spornej działki podejmowane były kroki zmierzające do jej wywłaszczenia, np. poprzez złożenie oferty, ani takich, które potwierdzałyby, że w pobliżu spornej działki na Felinie prowadzone były postępowania wywłaszczeniowe, natomiast załączone spisy zdawczo – odbiorcze bezsprzecznie dowodzą, że postępowania wywłaszczeniowe w tym okresie w tym rejonie nie były prowadzone; zagrożenie wywłaszczeniem nie było więc realne. Wojewoda podkreślił, że to H. J. zwróciła się do organu z podaniem z dnia 14 kwietnia 1987 r. (k.73 akt admin. I instancji) o wykupienie spornej działki nr [...] o pow. 1,6933 ha, położonej między [...] a ul. [...] w L., wskazując, że "ma dom w surowym stanie i stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki". W związku z tym, choć sporna nieruchomość przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielorodzinne, to jednak nie oznacza to, że została nabyta w związku z wywłaszczeniem.
Organ I instancji błędnie więc zastosował przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., ponieważ poprzednia właścicielka nieruchomości nie była w sytuacji przymusowej, a sporna działka nr [...] nie była przeznaczona do nabycia w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że podstawą prawną nabycia tej działki przez Skarb Państwa był przepis art. 13 u.g.g.w.n., a celem nabycia był państwowy zasób gruntów, co oznacza, że konsekwencją niezawarcia umowy nie mogło być wywłaszczenie. Postępowanie o zwrot tej działki należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. J., reprezentowany przez radcę prawnego A. M., domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 lutego 1988 r. oraz decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 8 lutego 1988 r. (GG.VII.8229/ZG/14/87), co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nabycie nie zostało dokonane w związku z wywłaszczeniem, a miało charakter dobrowolny i opierało się na równorzędności stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie będącym przedmiotem rozpatrywania przez Wojewodę spraw o zwrot wywłaszczonych gruntów w pobliżu dawnej działki nr [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w obszarze tym nie dokonywano wywłaszczeń;
c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w sytuacji gdy pełnomocnik wnioskodawcy w pismach z dnia 15 marca 2021 r., 14 czerwca 2021 r. oraz 23 listopada 2021 r. przywoływał bogate orzecznictwo potwierdzające zasadność przychylenia się do wniosku o zwrot gruntu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia usankcjonowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia;
d) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy istnieje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy.
II. przepisów prawa materialnego poprzez:
a) pozbawione podstaw niezastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n., a w rezultacie niezastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n., w stanie faktycznym odpowiadającym dyspozycji normy prawnej wynikającej z tych przepisów;
b) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 47 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2. art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm. zamiast w brzmieniu obowiązującym w dacie nabycia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, co doprowadziło do błędnych rozważań w zakresie zasadności stosowania przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. w niniejszej sprawie.
Skarżący podniósł, że Wojewoda dokonał błędów w ustaleniach faktycznych polegających na:
a) bezpodstawnym uznaniu, że nabycie dawnej działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, charakteryzującej się zasadą swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy a nie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;
b) pozbawionym podstaw przyjęciu, że poprzednia właścicielka działki nr [...] nie była w sytuacji przymusowej;
c) sprzecznym z uzasadnieniem decyzji organu I instancji i zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznaniem, że Starosta Lubelski wydając uchyloną decyzję z dnia 20 kwietnia 2021 r. oparł się jedynie na stanowisku wnioskodawcy, a nie na dokumentach, w sytuacji gdy uzasadnienie to wprost wskazuje na dokumenty planistyczne z czasów wywłaszczenia, ekspertyzę rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 lutego 1988 r., czy też decyzję Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 8 lutego 1988 r. świadczące o wywłaszczeniowym charakterze nabycia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podkreślił, że treść ekspertyzy z dnia 5 lutego 1988 r. jednoznacznie wskazuje na wywłaszczeniowy charakter nabycia spornej działki przez Skarb Państwa: wynika to już tylko z tytułu opracowania - "odszkodowanie za grunt działki (...) przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego "F. ", poza tym autor opracowania posługuje się wyłącznie pojęciem odszkodowania, które zostało ustalone w wysokości dokładnie odpowiadającej cenie określonej następnie w umowie z 2 marca 1988r.; ponadto ekspertyza została wykonana na zlecenie Urzędu Miejskiego w Lublinie Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 15 stycznia 1988 r. bezpośrednio przed zawarciem umowy, która wprost do tej ekspertyzy się odwołuje; jako podstawę prawną ekspertyzy wskazano m.in. uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XXII/108/87 z dnia 24 marca 1987 r. (Dz. U. nr 4 Woj. Lub. z dnia 1 kwietnia 1987 r.), co odpowiada wytycznym ustalenia odszkodowania w razie wywłaszczania nieruchomości, określonym w art. 59 ust. 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu z daty zawarcia umowy nabycia działki (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.).
W aktach sprawy nie ma dowodu wskazującego, że zawarcie umowy było poprzedzone negocjacjami dotyczącymi ustalenia ceny, warunków, terminu zapłaty ceny i wydania gruntu, co jest podstawą przy zawieraniu umów na zasadach swobody i równorzędności stron, natomiast § 4 umowy:" Przedstawicielka Skarbu Państwa oświadczyła, że cała cena zostanie zapłacona sprzedającej w ciągu dwóch miesięcy licząc od dnia dzisiejszego" nie pozostawia złudzeń, że ustalenie warunków umowy określone zostało jednostronnie w sposób władczy przez Skarb Państwa.
Odnosząc się do rzekomego braku wiedzy Wojewody Lubelskiego na temat prowadzonych w pobliżu przedmiotowej działki postępowań wywłaszczeniowych skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 1230/08, który dotyczył działki znajdującej się w tym samym obrębie geodezyjnym (11 - D. W.) na sąsiednim arkuszu (5) o tożsamym z działką nr [...] przeznaczeniu planistycznym, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "F. " i w którym NSA uznał nieruchomość będącą przedmiotem tego postępowania za nabytą w trybie wywłaszczenia. Poza wskazanym przypadkiem w okolicy przedmiotowego gruntu dokonanych zostało wiele zwrotów wywłaszczonych w latach 80 XX wieku nieruchomości, w których odwołania rozpatrywał Wojewoda Lubelski, co powinien obecnie brać pod uwagę z urzędu stosownie do art. 77 § 4 k.p.a.
Skarżący wyjaśnił, że wniosek poprzedniej właścicielki H. J. z dnia 14 kwietnia 1987 r. o wykupienie działki nr [...], na który powołuje się Wojewoda, był wnioskiem o wcześniejsze wykupienie w związku z nieuchronnością wywłaszczenia, wynikającą z obowiązujących dokumentów planistycznych, na cele budownictwa wielorodzinnego. Skarżący podkreślił, że realizacja takiego celu w latach osiemdziesiątych XX wieku nie była możliwa przez inwestorów indywidualnych, gdyż w kwietniu 1987 r. (dzień złożenia wniosku o wykup), jak i w marcu 1988 r. nie obowiązywał w Polsce system gospodarki wolnorynkowej, a krąg potencjalnych nabywców gruntu ograniczał się do podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa. Tym samym rzekomy brak przymusu mający wynikać z niewdrożenia pod względem formalnym reżimu wywłaszczeniowego, był iluzoryczny i nie oznacza dobrowolności zbycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa.
Skarżący podniósł dodatkowo, że w decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 8 lutego 1988 r. jako podstawę prawną wskazano przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 13) oraz określono kwotę (nie cenę) nabycia dokładnie taką, jak w ekspertyzie o odszkodowaniu za grunt przeznaczony do wywłaszczenia. Przytaczając fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie wyklucza potraktowania późniejszego nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy za wywłaszczenie, gdyż umowa ta stanowi realizację wcześniejszej decyzji. Ugruntowane jest przy tym stanowisko NSA, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na podstawie u.g.n. na cel umożliwiający wywłaszczenie, stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.; takie samo stanowisko zostało wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny,
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że zachodzą przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a więc wniosek o zwrot powinien zostać uwzględniony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., wśród których znajdują się przytoczone przez organy obu instancji przepisy art. 136 i art. 137, przyznające poprzednim właścicielom wywłaszczonych nieruchomości prawo żądania zwrotu takiej nieruchomości, jeśli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2866/14 - przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego.
Obowiązujący w dniu 2 marca 1988 r. tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał uspołecznione budownictwo mieszkaniowe i skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Oznacza to, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na taki cel należy traktować jako wywłaszczenie, nawet jeśli następowało to w trybie umowy, a nie w trybie decyzji administracyjnej. Pogląd co do możliwości żądania na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa (gminy) w formie umowy cywilnej na takie cele, jest w orzecznictwie zgodny i utrwalony. Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, gdyż nabywane w taki sposób przez państwo (gminę) nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Nie można uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, jeśli ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Taka alternatywa istniała natomiast zasadniczo wówczas, gdy dana nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych pod budownictwo wielorodzinne, które – jak wyżej wskazano - było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie. W sytuacji, gdy takie plany istniały, właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł swobodnie dysponować nieruchomością. Słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że w okresie obowiązywania przepisów u.g.g.w.n., na podstawie których zawarto umowę zbycia spornej nieruchomości w dniu 2 marca 1988 r. (Dz.U. z 1985r., nr 22, poz.99), faktycznie nie była jeszcze rozwinięta gospodarka wolnorynkowa, nie było podmiotów prywatnych, które mogłyby przejąć częściowo zadania państwa w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, w tym poprzez budowę osiedli mieszkaniowych. Zadanie to wykonywały co do zasady podmioty publiczne i to one w różny sposób (w różnych formach) pozyskiwały nieruchomości w celu realizacji dużych inwestycji mieszkaniowych. Przeznaczenie w dokumentach planistycznych na określonym obszarze takiej zabudowy oznaczało więc z jednej strony obowiązek podejmowania przez właściwe podmioty publiczne odpowiednich czynności faktycznych i prawnych zmierzających do nabycia nieruchomości na ten (a nie na inny) cel, a z drugiej to, że właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze nie mieli możliwości zagospodarowywania takich nieruchomości w inny sposób, niż pod takie budownictwo. W związku z tym uzasadnione jest co do zasady przekonanie pełnomocnika skarżącego, że zbywania w formie umów cywilnych Skarbowi Państwa (gminie) nieruchomości przeznaczonych w dokumentach planistycznych pod budowę osiedla mieszkaniowego nie było w pełni swobodne i niewymuszone sytuacją. Nie można wykluczyć, że zdarzały się umowy zawierane na zasadzie równorzędności stron, a więc w sytuacji, gdy obie strony miały jednakowy wpływ na wszystkie istotne jej elementy, przede wszystkim takie jak cena, jednak powinno to wynikać jednoznacznie i niewątpliwie z okoliczności jej zawarcia potwierdzonych wiarygodnymi dowodami. Takich dowodów w niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski umarzając postępowanie, nie wskazał, natomiast zgromadzona dokumentacja potwierdza stanowisko pełnomocnika skarżącego, że sporna działka nr [...] została sprzedana Skarbowi Państwa z konieczności, w związku z planowaną na tym obszarze zabudową osiedla Felin. Nie jest bowiem kwestionowane, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1987r., nr 2, poz.25), teren obejmujący sporną działkę nr [...] położony był w rejonie urbanistycznym VI - K. , w jednostce strukturalnej VI B-F. , zaś w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "F. " w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 3, poz. 49), zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr XXI 1/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. - położony był w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne (tylko w niewielkiej części od strony [...]" pod tereny urządzonej zieleni). Przeznaczeniem tej działki było więc zagospodarowanie jej pod budowę osiedla mieszkaniowego, realizowanego w tym okresie przez podmioty państwowe.
O wywłaszczeniowym charakterze spornej umowy świadczą również (na co słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego) okoliczności jej zawarcia: nastąpiło to tuż po wydaniu decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 8 lutego 1988 r., znak: GG.VII.8229/ZG/14/87 w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "F. " oraz w związku z wynikami ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 1988 r., w której została ustalona kwota odszkodowania za tę nieruchomość. Faktycznie ta właśnie kwota stanowiła cenę nieruchomości określoną następnie w spornej umowie. "Cena" ta została wyliczona jednostronnie przez rzeczoznawcę na zlecenie nabywcy nieruchomości tj. Skarbu Państwa, w imieniu którego czynności podejmował Urzędu Miasta w Lublinie Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami (k.71 akt admin.). Podkreślić należy, że w sporządzaniu ekspertyzy, a więc przy ustalaniu odszkodowania ("ceny") nie brała udziału poprzednia właścicielka spornej działki nr [...] co oznacza, że nie miała ona w ogóle wpływu na jej wysokość. Skoro więc była ona pozbawiona faktycznie możliwości wpływania na najważniejszy element umowy sprzedaży, to trudno uznać, że umowa została zawarta swobodnie, bez przymusu. Wątpliwe jest przy tym, czy mogła ona w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia wskazanych wyżej dokumentów planistycznych i przeznaczenia jej działki pod budowę osiedla, bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Państwo. Ustalenie takie, a więc że nie musiała wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogła z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem mogłoby przemawiać za tym, że sprzedała sporną działkę Skarbowi Państwa dobrowolnie. Okoliczności te nie zostały jednak potwierdzone wiarygodnymi dowodami, natomiast zgromadzone dokumenty wskazują, że właścicielka działki musiała sprzedać działkę, ponieważ planowana tam była budowa osiedla; umowa nie została przy tym zawarta w swobodnych warunkach, ponieważ nie miała ona żadnego wpływu na "cenę sprzedaży", która została wyliczona przez rzeczoznawcę. Również z jej podania z 14 kwietnia 1987r. nie wynika, by sugerowała ona nabywcy - Skarbowi Państwa jakąkolwiek cenę, z tego oświadczenia wynika, że godzi się ona na "kwotę wynikłą ze sprzedaży", prosząc, by została ona jej wypłacona jednorazowo. W podaniu wyraźnie wskazuje na "konieczność wcześniejszej sprzedaży działki", co świadczy o tym, że przewidywała, że działka nieuchronnie zostanie zbyta. Należy przy tym zauważyć, że podanie złożyła wkrótce (trzy i pół miesiąca) po uchwaleniu w dniu 30 grudnia 1986 r. ogólnego planu miejscowego, który przeznaczył sporną działkę pod budowę osiedla mieszkaniowego; składając właścicielka wiedziała już, że jej działka zostanie włączona w obręb tego osiedla i zagospodarowana zgodnie z planami ustanowionymi przez organy władzy państwowej.
Wojewoda Lubelski umarzając postępowanie w sprawie nie wykazał przekonująco i dostatecznie, że sporna umowa nie miała charakteru wywłaszczenia.
Odnosząc się do decyzji z 8 lutego 1988r. podniósł, że została ona wydana na podstawie art. 13 u.g.g.w.n., co jego zdaniem oznacza, że celem nabycia był państwowy zasób gruntów, a więc celem nie mogło być wywłaszczenie.
Argument ten w świetle przedstawionych okoliczności nie jest trafny.
Zgodnie z tym przepisem, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1)(...).
Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 października 2008 r., II SA/Lu 368/08, że "przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli była poprzedzona decyzją administracyjną nakładającą obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n". Zdaniem tego sądu, taka decyzja, o ile została wskazana w akcie notarialnym umowy sprzedaży, stanowi kauzę, przyczynę tej umowy w rozumieniu art. 158 k.c. Oznacza to, że choć decyzja wskazuje nabycie do zasobów gruntów, a jako podstawę określa art. 13 u.g.g.w.n., to jednak nie może być ona rozpatrywana abstrakcyjnie, w oderwaniu od zawartej w jej konsekwencji umowy. Sąd ten stwierdził, że jeśli przed zawarciem aktu notarialnego nastąpiło wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego, czyli władcze jej rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji państwowej, to rozstrzygnięcie to jest w istocie niezbędnym warunkiem zawarcia umowy. W takim wypadku umowę należy traktować jako nabycie, o którym mowa w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przewidującym możliwość zwrotu tak zbytej nieruchomości. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja administracyjna z dnia 8 lutego 1988 r. wydana na podstawie art. 13 u.g.g.w.n. dotyczyła nabycia spornej działki na rzecz państwa na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla F. i decyzję tę okazano w § 2 aktu notarialnego umowy z dnia 2 marca 1988 r. Oznacza to, że celem tej decyzji nie było nabycie spornej nieruchomości przez Państwo od jego zasobów z przeznaczeniem na dowolny cel, ale że było to nabycie, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zgoda właścicielki spornej nieruchomości, wyrażona w formie podania z 14 kwietnia 1987r. o "wcześniejszy wykup" w istocie dotyczyła nabycia nieruchomości w ramach procedury wywłaszczeniowej, której celem byłoby oczywiście jej wywłaszczenie w przypadku braku zgody właściciela.
Dodać należy, że słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że Wojewoda wadliwie powoływał w uzasadnieniu przepisy u.g.g.w.n. w brzmieniu na dzień 10 kwietnia 1991 r., podczas gdy przepisy tej ustawy miały inne brzmienie w dacie zawierania spornej umowy. Dotyczy to art. 46, 47 i 49 u.g.g.w.n. (które dopiero od 10 kwietnia 1991 r. zamieszczone zostały w rozdziale dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, wcześniej, tj. w dacie zawarcia spornej umowy regulowały one kwestie ustalania cen nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność gminy, opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu oraz innych opłat).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, dlatego podlegała ona uchyleniu. Jego stanowisko, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny, nie została dostatecznie umotywowane i udowodnione, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na odmienną ocenę charakteru zawartej umowy.
Uwzględniając skargę Sąd miał także na uwadze okoliczności znane z urzędu z innych spraw, które również dotyczyły zbywania nieruchomości pod realizację osiedla "F. " w L.. Są to sprawy o sygn. akt II SA/Lu 509/21 i II SA/Lu 119/16, w których wskazywano na decyzje Wojewody Lubelskiego orzekające o zwrocie nieruchomości zbytych na rzecz Państwa na ten cel w trybie umowy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. Wprawdzie oczywistym jest, że rozstrzygnięcia w tamtych sprawach nie są wiążące dla organów, niemniej jednak, jeżeli podjęte zostały w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zasada zaufania do organów władzy publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a. wymagała, przed wydaniem odmiennego orzeczenia, odniesienia się do nich i uzasadnienia, dlaczego obecnie sporna umowa została inaczej przez organ zakwalifikowana. Nie jest wykluczone, że uzasadnienie odmiennego rozstrzygnięcia wymagałoby poszukiwania przez organ dodatkowych dowodów potwierdzających, że pomimo istnienia planów miejscowych przeznaczających sporną działkę nr [...] pod budowę osiedla F. oraz nabycia przez Państwo na ten cel, dokonanego także w formie umów cywilnych o charakterze wywłaszczenia, ani sporna działka, ani działki sąsiednie nie musiały być (i nie zostały) na ten właśnie cel nabyte przez Państwo.
W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd podzielił zatem zarzuty skargi co do naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania (art.7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.), polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego stanowiska, że sporna umowa z 2 marca 1988r. nie miała charakteru wywłaszczeniowego, a w konsekwencji do naruszenia art. 216 ust. 2pkt 3 w zw. z art. 137 i art. 137 u.g.n.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329) uchylił zaskarżoną decyzję.
W zakończeniu jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotowa umowa została zawarta w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w związku z przepisami tej ustawy, w związku z realizacją celu publicznego.
Umowa cywilnoprawna została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym – decyzją z dnia 8 lutego 1988 r., który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.
Decyzja z dnia 8 lutego 1988 r. przesądza więc, że przedmiotową umowę zawarto na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś decyzja ta stanowiła warunek zawarcia umowy cywilnoprawnej.
Powyższe w ocenie Sądu daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Oczywiście stwierdzenie takie obarczone jest pewnym stopniem niepewności i nie ma charakteru tak pewnego, jak klasyczna sytuacja, w której zawarcie umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność poprzedzone jest formalnym wszczęciem w stosunku do danej nieruchomości procedury wywłaszczeniowej i wyznaczeniem właścicielowi nieruchomości terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.g.g.w.n.
Istniejąca decyzja z dnia 8 lutego 1988 r. i ekspertyza uprawdopodobnia jednakże w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości.
Jak wskazano już wyżej w takiej sytuacji wątpliwe jest, czy wnioskodawczyni mogła w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia wskazanych dokumentów planistycznych i przeznaczenia jej działki pod budowę osiedla, bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Państwo. Ustalenie takie, a więc to, że wnioskodawczyni nie musiała wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogła z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem mogłoby przemawiać za tym, że sprzedała sporną działkę Skarbowi Państwa dobrowolnie.
Organ odwoławczy żadnych tego rodzaju okoliczności jednak nie wykazał.
W sprawie możliwe byłoby co do zasady podjęcie przez organ inicjatywy dowodowej i wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., nie miało bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości.
Organ mógłby to wykazać udowadniając, że żadna z nieruchomości położonych na tym terenie, graniczących i położonych w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości nie została wywłaszczona w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku.
Sporna działka położona jest pomiędzy dwoma drogami, w taki sposób, że nieruchomość ta, wraz z nieruchomościami położonymi z jej strony wschodniej i zachodniej, tworzą pewną zwartą całość.
Gdyby więc zbadano stan prawny nieruchomości i ustalono, że żadna z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki nigdy nie została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową, to wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniała realne zagrożenie wywłaszczeniem.
W sprawie organy nie dokonały jednakże tego rodzaju ustaleń.
Organ I instancji naruszył także przepisy postępowania albowiem uchylił w całości decyzję pomimo, że odwołaniem zaskarżono jedynie decyzję pierwszoinstancyjną w części, tj. wyłącznie co do rozstrzygnięć z pkt I oraz III-IX.
Odwołaniem nie zaskarżono rozstrzygnięcia z pkt II decyzji organu I instancji, które miało charakter samodzielny i odrębny od pozostałych rozstrzygnięć zamieszczonych w decyzji.
Z przepisów art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że organ wyższej instancji może orzekać jedynie na podstawie i w granicach odwołania. Organ odwoławczy nie może więc orzekać co do przedmiotu nie objętego odwołaniem.
Powyższe naruszenie miało charakter naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 cyt. ustawy (obejmują one wpis od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł).
Rozpatrując ponownie odwołanie, Wojewoda Lubelski uwzględni powyższe uwagi dotyczące charakteru spornej umowy, ewentualnie przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające.
Organ uwzględni więc to, że istnienie decyzji z dnia 8 lutego 1988 r. oraz ekspertyzy, co do zasady daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Możliwe jest także również ewentualne wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., nie miało w rzeczywistości bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości.
W tym celu zależałoby zbadać stan prawny nieruchomości (prześledzić obrót nieruchomościami) i ustalić czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. W przypadku, gdyby te ustalenia przyniosły efekt negatywny wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem.