II SA/Sz 417/23

II SA/Sz 417/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2842/23 - Wyrok NSA z 2025-11-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 1 i 3, art. 6 pkt 2, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 112 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 28 lipca 2022 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] wydał w dniu 28 lipca 2022 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 123 ust. 1 i 6 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej "u.g.n."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."),
w której ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 3,0009 ha, położonej w obrębie O., gm. N., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], stanowiącej własność A. M. (dalej "skarżąca"), przez:
a) udzielenie zezwolenia - E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. - na przebudowę istniejącej na nieruchomości, napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegającą na rozbiórce jednego słupa i budowie słupa w nowej lokalizacji oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, na części nieruchomości, w pasie o szerokości 11,5 m, o całkowitej powierzchni ograniczenia 2.432 m2 (zgodnie z załącznikiem mapowym, który stanowi integralną część niniejszej decyzji), i które to ograniczenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej
w N. z dnia 3 listopada 2010 r. zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 27 lutego 2015 r. (dalej "mpzp");
b) zobowiązanie właściciela - celem zapewnienia funkcjonowania linii po jej przebudowaniu - w pasie wskazanym w pkt a - do udostępnienia nieruchomości dla czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii, utrzymania prawidłowej eksploatacji linii.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że E. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej "inwestor") złożyła w dniu 1 kwietnia 2021 r. wniosek
o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., ograniczającej sposób korzystania
z przedmiotowej nieruchomości przez udzielenie spółce zezwolenia na przebudowę istniejącej na nieruchomości, napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N. - polegającą na rozbiórce jednego słupa i budowie słupa w nowej lokalizacji oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu, na części nieruchomości, w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia (ograniczenia) – 2.432 m2. Organ I instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że skarżąca nie wyraziła zgody na wykonanie prac, o które wnioskował inwestor, pomimo przeprowadzenia rokowań. Organ I instancji podał, że mpzp przewiduje utrzymanie przebiegu przez obręb O. trasy linii elektroenergetycznej. Działka nr [...] oznaczona jest
w mpzp w pasie linii 110 kV symbolem - w części [...] - tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji. Zgodnie z § 61 mpzp w obszarze planu nie obowiązują zakazy lub ograniczenia dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Na załączniku graficznym nr [...], stanowiącym integralną cześć mpzp, przebiega istniejąca linia energetyczna 110 kV. Przebieg osi linii 110 kV oznaczony został na przedmiotowym wyrysie z mpzp podwójną kreską, co ma odzwierciedlenie w legendzie do przedmiotowego planu, która znajduje się na Arkuszu nr 5 powołanego dokumentu. W legendzie planu występuje również oznaczenie - "napowietrzne linie energetyczne 220/110 kV". Na nieruchomości, będącej przedmiotem ograniczenia przebiega napowietrzna linia 110 kV R. - G. - N. - M.. Organ I instancji podał, że na rysunku planu na działce nr [...] naniesione zostały również następujące oznaczenia graficzne, których wyjaśnienie zawarte zostało w ww. legendzie:
- "nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt tych samych osób w ciągu doby dłuższy niż 8 godzin",
- "nieprzekraczalna linia zabudowy".
Organ I instancji uznał zatem, że ograniczenie jest zgodne z mpzp. Według organu I instancji, linia elektroenergetyczna, jak i tereny wyłączone spod zabudowy zostały naniesione na części graficznej, a ustalenia tekstu planu muszą być odczytywane łącznie z częścią graficzną, w tym również z legendą będącą jego załącznikiem. Przebieg linii 110 kV przedstawiony przez inwestora na mapie dołączonej do wniosku jest zgodny z przebiegiem linii w akcie prawa miejscowego, a ponadto pas ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości mieści się w obszarze wyznaczonym przez nieprzekraczalne linie zabudowy dla obiektów
z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt tych samych osób w ciągu doby dłuższy niż 8 godzin oraz nieprzekraczalne linie zabudowy, które znajdują się na załączniku graficznym planu miejscowego. Ograniczenie sposobu korzystania
z nieruchomości spełnia przesłankę zgodności z obowiązującym mpzp, który jest aktem prawa miejscowego a realizacja celu publicznego zawarta jest w części tekstowej planu, jak i w części graficznej. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy zgodności wyznaczonego przez inwestora obszaru ograniczenia z obszarem wskazanym w dokumentach planistycznych. Szerokość pasa ograniczającego określona w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mieści się
w granicach obszaru wskazanego w planie miejscowym, jednakże granice te nie muszą się pokrywać, w tym znaczeniu, że obszar zajęcia może być mniejszy, niż ten wyznaczony planem. Sposób realizacji inwestycji jest obiektywnie najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, albowiem wnioskowana trasa linii napowietrznej WN 110 kV stanowi najbardziej dogodne połączenie z pozostałą częścią sieci elektroenergetycznej, a zakres ingerencji Inwestora i co za tym idzie uszczuplenie władztwa właściciela sprowadzono do niezbędnego minimum. Organ I instancji podał, że inwestor w piśmie z 1 lipca 2013 r. wskazał, iż w mpzp ujęto ograniczenia w pasie korytarza przesyłowego, wprowadzając "nieprzekraczalną linię zabudowy" o szerokości większej aniżeli zalecona przez inwestora. Z powyższego wynikało zatem, że cześć graficzna planu miejscowego uwzględnia w całości zalecenia inwestora. Organ I instancji wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują inwestora do przedkładania projektu budowlanego na etapie prowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości ani na etapie składania wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W celu określenia faktycznego terenu niezbędnego do wykonania prac wnioskodawca przedłożył załącznik graficzny w postaci mapy ewidencyjnej, na której zaznaczona jest oś napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV wraz z pasem ograniczenia. Złożenie przez wnioskodawcę projektu budowalnego związane jest z procedurą prowadzoną przez organ architektoniczno- budowalny i przedmiotowa dokumentacja jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Według organu I instancji, zamierzona inwestycja spełnia wymogi celu publicznego, określone w art. 6 ust 2 u.g.n. Organ I instancji przytoczył treść art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej "u.p.z.p.") w celu wyjaśnienia pojęcia "inwestycji celu publicznego". Przebudowa linii 110 kV R. - G. - N. M. realizowana jest przez kilka gmin wobec powyższego jest to inwestycja mająca znaczenie ponadlokalne i mieści się w granicach definicji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestor jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym, którego przedmiotem wykonywanej działalności gospodarczej jest, m.in. wytwarzanie, dystrybucja i przesyłanie energii elektrycznej, w rozumieniu ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz.U. z 2001 r., Nr 122, poz. 1320 ze zm.). Kwestia niezawodności sieci dystrybucyjnej, obsługiwanej przez inwestora jest sprawą priorytetową w kontekście rozwoju gospodarczego regionu, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia jakości dostaw energii elektrycznej różnego rodzaju odbiorcom (w tym też wszelkim instytucjom publicznym) na właściwym poziomie. Przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest uzasadniona ważnym interesem gospodarczym oraz interesem społecznym, jak również stanowi ona wyjątkowo ważny interes strony.
Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, wydał
w dniu 9 lutego 2023 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i przytoczył treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanką warunkującą wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest brak zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie przed wszczęciem postępowania administracyjnego strony prowadziły rokowania. Rokowania te mogą się natomiast zakończyć na różne dopuszczone przez strony sposoby, w tym także ustanowieniem służebności przesyłu. Ustawodawca przewidział w ten sposób możliwość dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem realizacji inwestycji celu publicznego, natomiast rozstrzygnięcie władcze organu administracji publicznej zarezerwował na wypadek odmowy ze strony właściciela wyrażenia zgody na taki rodzaj ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy, odmiennie niż wywodzi skarżąca, stwierdził, że brak służebności przesyłu warunkuje wydanie decyzji. W innym wypadku - jeśli strony uregulowałyby wzajemne prawa i obowiązki w drodze służebności - wydawanie decyzji ograniczającej sposób korzystania byłoby bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podał, że skarżąca kwestionowała przedstawioną przez inwestora szerokość pasa zajęcia (ograniczenia), wskazując, iż jest ona nieadekwatna do zaplanowanej inwestycji. W ocenie skarżącej, obszar zajęcia został zaniżony i ukierunkowany na brak zapłaty odszkodowania za teren faktycznie w tym zakresie niezbędny, a organ zamiast przeprowadzić czynności dowodowe celem ustalenia faktycznego terenu niezbędnego w tym zakresie (poprzez żądanie projektu budowlanego lub przeprowadzenia opinii biegłego) oparł się na twierdzeniu wnioskodawcy przeciwko twierdzeniu właściciela gruntu. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z mpzp, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego, nie ma konieczności prowadzenia w każdym przypadku przez organ z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu potwierdzenie zapotrzebowania przedsiębiorstwa energetycznego na taką a nie inną "służebność". Inwestor jest profesjonalistą, ustawowo wyznaczonym prawem energetycznym do działań w sferze energetyki, a więc i jego oświadczenia, według organu, mają wyższą wiarygodność. Organ odwoławczy podał, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinna wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z mpzp. Organ odwoławczy podał, że wystarczy żeby szerokość pasa ograniczającego określona w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mieściła się w granicach obszaru wskazanego w planie miejscowym, jednakże granice te nie muszą się pokrywać, w tym znaczeniu, że obszar zajęcia może być mniejszy niż ten wyznaczony planem. Zgodnie z treścią wypisu z mpzp, działka nr [...] jest położona w terenie elementarnym oznaczonym symbolem:
- [...] - tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji;
- [...] - tereny dróg publicznych dojazdowych.
Załącznik graficzny do mpzp przedstawia legendę na której uwidoczniony jest przebieg przez działkę nr [...] napowietrznej linii energetycznej 220 kV/110 kV. Pas technologiczny przebiegu tej linii jest umiejscowiony na obszarze omawianej działki co pokrywa się z treścią załącznika decyzji o ograniczeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie ustawowe przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, jest zgodna z zapisami mpzp, a wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań. Organ odwoławczy podał, że jedynym dysponentem treści wniosku w zakresie przebiegu inwestycji jest inwestor. Rolą organu jest jedynie ocena, czy wydanie decyzji w oparciu o żądanie wnioskodawcy jest zgodne
z przepisami prawa. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla jej realizacji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organy administracji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Organ odwoławczy podał, że przy piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r., inwestor przedstawił "Wytyczne Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału energii elektrycznej określania powierzchni służebności przesyłu niezbędnej do właściwego korzystania z urządzeń. Poznań, marzec 2017", potwierdzające, że parametry ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są zgodne z podanymi w tym dokumencie normami.
Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (błędnie wskazano, że chodzi o wyrok sądu- dopisek Sądu) oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., przez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
- art. 124 u.g.n., przez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nieodpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony;
- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia
i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie przedkładanych
organom orzekającym w tej sprawie dowodów z dokumentów, zdjęć i nagrań
w zakresie właściwego rozmiaru powierzchni ograniczenia. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że w mpzp zaznaczony jest pas wskazany przez inwestora.
W legendzie do planu linia 110 kV oznaczona jest dwiema równoległymi liniami
z przekreśleniami, ale bez wskazania odległości faktycznej w terenie, a na mapie m.p.z.p. przebieg linii 110 kV jest zaznaczony również takim samym znakiem, czyli bez podania odległości. Poza tym w mpzp nigdzie nie ma podanej przez inwestora odległości. Skarżąca podała, że ze względu na brak dowodowej weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy co do rzeczywistego terenu wywłaszczenia właściciel nie otrzymuje odszkodowania adekwatnego do faktycznego obciążenia gruntu z tego tytułu,
a przedsiębiorca przesyłowy bezkarnie zajmuje grunt znacznie większy niż wskazany w decyzji. Wszystko to ze względu na brak właściwego postępowania dowodowego celem udowodnienia twierdzeń wnioskodawcy co do terenu wywłaszczenia.
Według skarżącej, w istocie z wniosku i jego załączników w ogóle nie wynika, aby były plany dokonania spornej przebudowy. Inwestor nie załączył żadnego projektu przebudowy linii (nawet badań geologicznych), zatem pas wskazany we wniosku o wydanie decyzji na wejście na działki w pasie o szerokości 11,5 m nie jest potwierdzony żadnymi dokumentami, a przy tym jest sprzeczny z załączonym przez skarżącą odpisem opinii określającej pas potrzebny do wykonania przebudowy.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2025 r. inwestor jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi oraz o zasadzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga
i przedstawione w niej zarzuty częściowo zasługują na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wydaną na wniosek inwestora, o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]
o pow. 3,0009 ha, położonej w obrębie O., gm. N., należącej do skarżącej w zakresie powierzchni pasa o szerokości 11,5 m (całkowita powierzchnia ograniczenia – 2.432 m2), w związku z planowaną inwestycją przebudowy istniejącej na nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N.. Przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej oraz pasa technologicznego opisanego jako "pas służebności przesyłu" na nieruchomości skarżącej oznaczono na mapie, stanowiącej integralną część decyzji administracyjnej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć,
w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,
o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
- planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
- ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku przez inwestora inwestycji publicznej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów
i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Z powyższego wynika, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N. stanowi inwestycję celu publicznego, co też nie było kwestionowane przez skarżącą ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowym.
W celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji takich właśnie inwestycji o charakterze nadrzędnym ustawodawca przewidział w art. 124 ust. 1 u.g.n. instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja publiczna, dającą organom możliwość zgodnego z prawem ograniczenia władztwa właściciela nieruchomości. Przy czym, ustawodawca nie pozbawia właścicieli nieruchomości prawa do domagania się odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, jednakże może to nastąpić w odrębnym postępowaniu, na zasadzie art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.
Dlatego też dla oceny poprawności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej nie miały znaczenia argumenty skargi dotyczące strat
i szkód, które mogą ewentualnie wystąpić w związku z wykonaniem spornej decyzji.
Jak już wskazano powyżej, Sąd w niniejszym postępowaniu ocenia zaistnienie przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., które warunkują udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prywatnej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Jedną z nich jest zgodność inwestycji, w tym przypadku, z obowiązującym mpzp.
Zdaniem organu I instancji, analiza pisma inwestora z dnia 1 lipca 2013 r.
w powiązaniu z częścią graficzną mpzp, wskazuje, że Rada Gminy N. wprowadziła w mpzp ograniczenia w pasie korytarza przesyłowego wprowadzając "nieprzekraczalną linię zabudowy" o szerokości większej aniżeli zalecona przez inwestora. W ocenie organu I instancji, z powyższego wynikało, że "część graficzna planu miejscowego uwzględnia w całości wniesione zalecenia".
Z kolei organ odwoławczy, opierając się na treści wypisu z mpzp z dnia 2 kwietnia 2019 r. uznał za potwierdzone, że zgodnie z mpzp działka skarżącej jest położona w terenie elementarnym oznaczonym symbolem: [...] - tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji; [...] - tereny dróg publicznych dojazdowych. Natomiast załącznik graficzny do mpzp przedstawia legendę na której uwidoczniony jest przebieg przez działkę nr [...] napowietrznej linii energetycznej 220 kV/110 kV. Pas technologiczny przebiegu tej linii jest umiejscowiony na przedmiotowej działce i pokrywa się z treścią załącznika do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.
Zdaniem Sądu powyżej przedstawione stanowiska orzekających organów są niekompletne, a przytoczona argumentacja nie wyjaśnia w pełni kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organy odnoszą się bowiem w swoich wywodach jedynie do załączników graficznych do planu, bez wskazania na zapisy w części tekstowej obowiązującego mpzp, które dotyczyłyby linii energetycznej 110 kV.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, znajdujący swój wyraz w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK 1493/15, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Z kolei w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK 1493/15, wyrażono pogląd, że z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, czy też załączników graficznych lub ich legend.
Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.
Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania
z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również
w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości.
Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust. 1 u.p.z.p, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo,
w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 185/09).
Przy czym przy stwierdzeniu "zgodności z planem" chodzi nie tylko o to, aby wykazać brak sprzeczności zamierzenia z planem, ale aby możliwe było niebudzące wątpliwości potwierdzenie, że zamierzona inwestycja została w planie przewidziana
w określonym miejscu. W ocenie Sądu, w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie jedynie
w części graficznej jej przebiegu w kontekście terenów elementarnych, na których leży działka skarżących, czyli bez określenia w części tekstowej granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. nie jest wystarczające. Brak jest w takiej sytuacji w pełni miarodajnego wzorca pozwalającego na stwierdzenie zgodności zamierzenia z mpzp (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 559/19).
Ze wskazywanych przez organ zapisów obowiązującego planu miejscowego wynika jedynie, że uchwałodawca na terenie objętym planem przewidział napowietrzną linię elektroenergetyczną o mocy 220 kV (w uchwale o zmianie planu z dnia 27 lutego 2015 r., w § 2 ust. 4 pkt 31: "[...] - teren infrastruktury technicznej elektroenergetyki (trasa przebiegu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV przez tereny lasów) - § 37" oraz w § 24 punkt 3 podpunkt 1): "Ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających drogi lub ciągi pieszo jezdne oraz w odległości 12 m od przyległych lasów lub terenów planowanych do zalesienia - z zastrzeżeniem warunków, o których mowa w § 5 ust. 7, a także w odległości 20 m lub 30 m zgodnie z rysunkiem planu, dla obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt tych samych osób w ciągu doby dłuższy niż 8 godzin od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV;"). Organ nie przywołał jednak stosownych zapisów dotyczących linii o mocy 110 kV.
Wątpliwości w sprawie budzi też sposób ustalenia szerokości pasa ograniczenia. Z jednej strony organ I instancji powołał się bowiem na pismo inwestora z 1 lipca 2013 r., dotyczące korytarza przesyłowego dla linii WN 110 kV o szerokości 22 m, z drugiej zaś strony wskazał w decyzji i w jej załączniku graficznym, że wynosi on na nieruchomości skarżących 11,5 m. Starosta nie przestawił konkretnego wyliczenia, z którego wynikałaby wspomniana szerokość pasa ograniczenia jak również nie podał wszystkich parametrów zastosowanych do tego wyliczenia co uniemożliwia zweryfikowanie jego prawidłowości.
Z kolei organ odwoławczy w zasadzie uchylił się od przedstawienia swojej oceny względem wspomnianych parametrów, wskazując, że jest ograniczony wnioskiem inwestora, którego oświadczenia z racji zadań ustawowych mają wyższą wiarygodność. Poza tym, zdaniem tego organu, wystarczy aby szerokość pasa ograniczającego określona w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mieściła się w granicach obszaru wskazanego w planie miejscowym, jednakże granice te nie muszą się pokrywać, w tym znaczeniu, że obszar zajęcia może być mniejszy niż ten wyznaczony planem. Wojewoda nie dokonał jednak jednoznacznego wskazania jaką szerokość uznaje za właściwą w rozpoznawanej sprawie.
Podkreślenia tu wymaga, że negatywnej oceny prawnej Sądu nie zmienia odnotowana przez orzekające organy okoliczność przedłożenia przez inwestora przy piśmie z dnia 4 maja 2022 r. odpisu decyzji nr [...] z dnia 14 lipca 2020 r. w której Burmistrz N. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji celu publicznego związaną z bezpieczeństwem i obronnością państwa polegającą na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. – N., skoro z lektury rzeczonej decyzji nie wynika by działka skarżącej publicznego związaną z bezpieczeństwem i obronnością państwa", mając również na względzie art. 50 ust. 1a u.p.z.p. o numerze ewidencyjnym [...] została w niej wymieniona. Z uwagi na powyższe, wyjaśnienia wymaga, z jakich względów organ powołał się na powyższą decyzję, oraz pismo inwestora wskazujące, że "organ ustalił lokalizację niniejszej inwestycji celu publicznego związaną z bezpieczeństwem
i obronnością państwa", mając również na względzie art. 50 ust. 1a u.p.z.p.
Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa nad nieruchomością względem jej właściciela. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. I OSK 23/06). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności.
W świetle powyższych działań orzekających organów, zdaniem Sądu, za niewystarczające należy również uznać stwierdzenia, że w sprawie dopuszczalne są uszczuplenia władztwa właściciela, "jednak tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji" oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie dokonano w tym względzie niebudzących wątpliwości ustaleń. Należy bowiem zaznaczyć, że zakres niezbędny czy minimalny bez odniesienia się do konkretnego parametru wynikającego ze stanu faktycznego sprawy i prawa miejscowego bądź decyzji lokalizacyjnej ma w zasadzie charakter oceny dowolnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Co prawda należy przyznać organowi rację, że nie zachodzi konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłych w sytuacji gdy uzyskane dane i wyliczenia nie budzą wątpliwości, jednak wymaga to niewątpliwie prawidłowego przedstawienia tych danych i wyliczeń, co
w niniejszej sprawie nie zostało należycie wykonane.
Tym samym w przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy przedwcześnie uznały, że spełniony został wymóg zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie poczyniły też pełnych ustaleń co do zakresu ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości należącej do skarżącej. Organy obu instancji dokonując swoich ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości,
w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz oceny zakresu ograniczenia prawa własności skarżącej.
Za nietrafne natomiast należy uznać podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące wykazania przez nich faktycznej szerokości "pasa zajęcia" w oparciu
o przedstawione przez nich dowody w postaci zdjęć i nagrań "zrobionych w ostatnich dniach stycznia 2023 r. w związku z demontażem linii 110 kV na ich nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich". Jak wskazała skarżąca, przy samym demontażu pas zajętej powierzchni miał szerokość od 27 m do ponad 35 m, przy czym szczególnie miało to być widoczne na zdjęciu gdzie na działce leży słup zdemontowany, a prostopadle do niego słup nowy. Na marginesie należy też dodać, że z uwagi na brak stosownych opisów, nie sposób stwierdzić czyje działki, o jakich numerach przedstawiają nadesłane przez skarżącą zdjęcia. Z tych względów, wspomniane fotografie, nie mogą stanowić dowodów na okoliczności wskazywane przez stronę.
Niezrozumiały natomiast jest zarzut strony dotyczący braku oznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego "pasa wskazanego przez uczestnika". Skarżąca odnosząc się do części graficznej planu oraz legendy znajdującej się na mapie stanowiącej wspomnianą część graficzną dowodzi, że skoro nie wskazano tam "odległości faktycznej" to tym samym nie został zaznaczony "pas wskazywany przez uczestnika". Nie wiadomo jednak, co skarżąca w tym wypadku rozumieją przez "odległość faktyczną", stąd nie sposób odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej zasadności uwzględnienia przez organy opinii biegłego energetyka, należy zaznaczyć, że ze względu na charakter inwestycji i wieloletnią praktykę inwestora w tego typu przebudowach posiada on szeroką wiedzę i doświadczenie w tym zakresie jak również decyduje o technologiach możliwych do zastosowania w danym wypadku. Przy czym długość czy szerokość pojazdów stosowanych przy wykonywaniu poszczególnych robót może być zależna od stosowanych rozwiązań czy technologii. Z tego względu, przywoływana przez stronę opinia biegłego energetyka L. K. – z uwagi na brak wiadomości co do stosowanej w tym konkretnym przypadku technologii – nie jest w tym wypadku miarodajna.
Należy dodatkowo zauważyć, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (o czym była mowa wcześniej). Wobec tego oczywistym jest, że inwestor winien dążyć do ograniczenia wspomnianego pasa zajęcia do minimum. Z tego względu pas ten nie może niewątpliwie przekraczać wielkości wskazywanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Brak jest jednak przeszkód by został w miarę możliwości ograniczony.
Pomimo nietrafności argumentacji skarżącej w powyższym zakresie, z uwagi na naruszenie przepisów prawa, o których była mowa powyżej niezbędne stało się jednak uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę, organ ponownie oceni zgodność projektowanej inwestycji
z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
z uwzględnieniem jego części tekstowej, a nie tylko z częścią graficzną, gdyż z każdej
z nich powinno wynikać, że planowana inwestycja jest zgodna z aktem prawa miejscowego. Dodatkowo niezbędne jest też wyjaśnienie z jakich względów organ powołał się na decyzję z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ewentualnie ustalenie czy została wydana taka decyzja uwzględniająca działkę należącą do skarżących. W przypadku pozytywnej weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego lub rzeczoną decyzją dodatkowo organ przedstawi w sposób przejrzysty, w zgodzie
z obowiązującymi w sprawie regulacjami, przyjęte rozmiary zajęcia pasa ograniczającego nieruchomość skarżących i całkowitą powierzchnię zajęcia.
Na marginesie wskazać należy, że podobna sprawa w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była przedmiotem postępowania sądowego WSA
w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 415/23.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.