II SA/Lu 516/24

II SA/Lu 516/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 i par. 2, art. 146 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71 ust. 2 i 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 39
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skarg K. L. oraz J. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 maja 2024 r., znak: SKO.41/1644/LI/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 7 maja 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań Klasztoru K. B., A. S., G. N., A. P., H. K., M. J., R. i J. G., M. B., K. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 19 lutego 2024 r., stwierdzającą, że decyzja z 1 lutego 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Na wniosek H. o. (dalej także jako: Spółka lub inwestor) ostateczną decyzją z 1 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Lublin ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L..
W dniu 24 sierpnia 2022 r. Klasztor K. B. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 1 lutego 2021 r., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wywodząc, że Klasztor miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, ze względu na to, że sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, która architektonicznie góruje nad Klasztorem, zakłócając ład przestrzenny.
Postanowieniem z 23 września 2022 r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 26 października 2022 r. odmówił uchylenia decyzji z 1 lutego 2021 r., argumentując w uzasadnieniu, że jakkolwiek działka, na której położony jest Klasztor bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji, to jednak Klasztor nie wykazał interesu prawnego, gdyż nie wskazał, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność.
W wyniku odwołania wniesionego przez Klasztor, decyzją z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję
i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że Klasztor jako właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 7 lipca 2023 r. organ I instancji stwierdził wydanie decyzji z 1 lutego 2021 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówił uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wadliwość polegająca na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 28 k.p.a. nie miała wpływu na wynik sprawy.
W wyniku odwołań wniesionych przez strony (m.in. Klasztor), decyzją z 12 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w przeważającej części, w szczególności nie ustalił, czy planowana zabudowa wpisuje się w ład przestrzenny.
Decyzją z 19 lutego 2024 r. organ I instancji stwierdził wydanie decyzji z 1 lutego 2021 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówił uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ omówił wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, przedstawił dane dotyczące parametrów zabudowy położonej w obszarze analizowanym i uznał, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa oraz spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej jako: u.p.z.p.).
Odwołania od powyższej decyzji wniosły strony wskazane na wstępie (m.in. Klasztor oraz R. i J. G.). Zarzuty odwołań odnosiły się do kwestii: wadliwego zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. (przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.); naruszenia przepisów postępowania dowodowego poprzez dowolne ustalenia faktyczne, prowadzące do sprzecznego z prawem wniosku, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji; naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora i dopuszczenie inwestycji znacznie przekraczającej rozmiarami zabudowę sąsiednią i górującej nad zabytkowym Klasztorem; wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w sytuacji braku w sąsiedztwie zabudowy o podobnej funkcji i gabarytach; wydania decyzji bez uzgodnień z właściwymi organami (uzgodnienia wydane w poprzednim postępowaniu nie mogą być uwzględnione, z uwagi na upływ czasu); brak określenia powierzchni biologicznie czynnej.
Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z 7 maja 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, objął działki znajdujące się w zasięgu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (wynoszącej 80 m), tj. położone w odległości do 240 m od granic działki nr [...]. W aktualnym stanie prawnym działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...] i [...] (decyzja z 18 listopada 2021 r.). Działki te położone są w obszarze śródmiejskiej zabudowy mieszkalno-usługowej, zawierającej głównie budynki mieszkalne z lokalami usługowymi na parterach. Zabudowa usługowa ma charakter zarówno publiczny (kościoły, szkoły, uczelnie, szpitale) jak i komercyjny (banki, sklepy, restauracje). Budynek, którego dotyczy wniosek powstał w 1976 r. i do roku 2020 stanowił obiekt usług publicznych, wniosek dotyczy zmiany sposobu jego użytkowania - na budynek mieszkalny wielorodzinny. Rozważając zgodność planowanej inwestycji z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Kolegium stwierdziło, że nowa funkcja budynku jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej występującej w całym obszarze analizowanym. Funkcja mieszkaniowa nie jest także niezgodna z funkcją budynków niemieszkalnych położonych w otoczeniu terenu inwestycji, ponadto budynki pełniące funkcję mieszkalną i usługową są w obszarze analizowanym przemieszane, ich wykorzystanie podlega także zmianom. Oceniając parametry zabudowy położonej w obszarze analizowanym Kolegium stwierdziło, że budynek objęty wnioskiem swoimi gabarytami radykalnie nie odbiega od skali zabudowy położonej w obszarze analizowanym, jeśli chodzi o wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wskaźnik zabudowy terenu inwestycji, uwzględniający wnioskowane rozbiórki, wynosi 12,8%, średnia dla obszaru analizowanego – 69,0%, dla kwartału wyznaczonego ulicami sąsiednimi – 57,2%). Położenie budynku względem pasa drogi nie ulegnie zmianie. Szerokość elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem wynosi 20,0 m, wartość ta jest adekwatna do szerokości elewacji frontowej budynków usytuowanych w analizowanym obszarze (szerokość elewacji frontowej budynków położonych w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 4,0 m do 113,0 m i średnio wynosi 26,1 m). Co do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem parametr ten wynosi 20,2 m
i 19,3 m, w zależności od punktu odniesienia. W całym obszarze analizowanym wartości te mieszczą się w zakresie od 3,0 m do 32,9 m i średnio wynoszą 11,7 m. W obszarze analizowanym występuje kilka kamienic mieszkalnych o podobnym wymiarze analizowanego parametru. Jakkolwiek istniejący budynek, w ocenie Kolegium stanowi niewątpliwie dominantę na tym terenie, wizualnie dysharmonijną z pozostała zabudową tej części śródmieścia Lublina, to jednak nie można tracić z pola widzenia, że kontrolowana decyzja dotyczy istniejącego już budynku, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie ulegnie zmianie w wyniku realizacji planowanej inwestycji, natomiast na gruncie obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego nie ma możliwości ustalenia odmiennie analizowanego parametru. Całkowita wysokość oraz układ połaci dachu przedmiotowego budynku nie ulegnie zmianie, ze względu na fakt, że inwestycja dotyczy jedynie zmiany funkcji budynku i nie obejmuje jego nadbudowy. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej: przylega do pasa drogowego ul. [...] oraz ma dostęp do tej ulicy przez drogę wewnętrzną. Budynek objęty wnioskiem jest podłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustalona ilość miejsc postojowych na poziomie min. 0,7 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny w tym 5% stanowisk dla obsługi osób niepełnosprawnych jest adekwatna do planowanej inwestycji. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania, aby nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie było zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Na decyzję Kolegium skargi do sądu administracyjnego wnieśli Klasztor K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 516/24) oraz J. i R. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 517/24).
Klasztor podniósł w skardze zarzuty naruszenia:
(1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, kiedy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora, w szczególności poprzez dopuszczenie inwestycji znacznie przekraczającej rozmiarami zabudowę sąsiednią i górującej nad zabytkowym Klasztorem, podlegającym ochronie prawnej oraz brak wykazania nieruchomości mieszkalnych porównywalnych, o zbieżnych gabarytach, dostępnych z tej samej drogi publicznej;
(2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie jako prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, w sytuacji, gdy zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, w tym z zakresu budownictwa, jasno wskazują, że tego rodzaju inwestycja nie może odbyć się bez znaczącej przebudowy budynku, by odpowiadał on warunkom technicznym nowej funkcji (m.in. co do instalacji w poszczególnych planowanych mieszkaniach, nowego układu ścian w mieszkaniach, obciążeń), a w tym zakresie nie dokonano żadnych ustaleń i nie sformułowano żadnych wymogów, które mogłyby być podstawą udzielonego następnie pozwolenia na budowę, co doprowadzić może do obejścia prawa i pozwoli na wydanie pozwolenia, budowlanego, pomimo braku szczegółowych warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu, w tym co do ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.);
(3) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej jako: r.w.n.z.), przez przyjęcie żę szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 80 m oraz wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 240 m od jego granic, w sytuacji, gdy z innej decyzji tego samego organu wynika, że szerokość frontu działki wynosi 81 m, a zatem minimalna trzykrotność to 243 m (decyzja z 9 września 2016 r., dotycząca wniosku innego inwestora), co oznacza wadliwe, zbyt małe wyznaczenie obszaru analizowanego w sprawie zakończonej decyzją 1 lutego 2021 r., podczas gdy przepisy nie dopuszczają odstępstw w zakresie minimalnych rozmiarów obszaru analizowanego, czym organ naruszył art. 7 Konstytucji RP.
(4) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzji ostatecznej nie można uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy nieuczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 k.p.a.; ponadto organ nie wykazał, że decyzja dotychczasowa ma jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej;
(5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie oraz na niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż słuszne jest stanowisko organu I instancji, że pomimo zaistnienia przesłanek do jego wznowienia, postępowanie nie jest obarczone wadą, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej;
(6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawieniu kompletnego uzasadnienia, tj. niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ, dlaczego przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma podstawy, by przyjąć, iż naruszenie w tym zakresie art. 28 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy;
(7) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji nie uzasadnił dlaczego przyjął, że w sprawie nie ma podstaw, by uznać, iż nie zostały dopełnione wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji kiedy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora, w szczególności poprzez dopuszczenie inwestycji znacznie przekraczającej rozmiarami zabudowę sąsiednią i górującej nad zabytkowym Klasztorem, podlegającym ochronie prawnej oraz brak wykazania nieruchomości mieszkalnych porównywalnych, o zbieżnych gabarytach, dostępnych z tej samej drogi publicznej;
(8) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw
i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji,
(9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego jak
i przepisów postępowania.
Na podstawie powyższych zarzutów Klasztor wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Państwo [...] podnieśli w skardze zarzuty naruszenia:
(1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych
i krajobrazowych oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków a przez to pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji;
(2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy analiza dotycząca parametrów zabudowy w postaci wskaźnika wysokości zabudowy powinna zostać dokonana z uwzględnieniem istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, i zbadaniu kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w szczególności działek o podobnych parametrach, bezpośrednio sąsiadujących z obiektem na działce nr [...], w szczególności czy nowa inwestycja w zakresie parametru wysokości jest kontynuacją istniejącej zabudowy mieszkalnej oraz "dobrego sąsiedztwa".
(3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, w sytuacji, gdy zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, w tym z zakresu budownictwa, jasno wskazują, że tego rodzaju inwestycja nie może odbyć się bez znaczącej przebudowy budynku, by odpowiadał on warunkom technicznym nowej funkcji (m. in. co do instalacji w poszczególnych planowanych mieszkaniach, nowego układu ścian w mieszkaniach, obciążeń, itp.), a w tym zakresie nie dokonano żadnych ustaleń i nie sformułowano żadnych wymogów, które mogłyby być podstawą udzielonego następnie pozwolenia na budowę, co doprowadzić może do obejścia prawa i pozwoli na wydanie pozwolenia budowlanego, pomimo braku szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym co do ochrony interesów osób ta zależy od charakteru i rozmiaru prac (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.);
(4) § 3 ust. 2 r.w.n.z., przez przyjęcie, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 80 m, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 240 m od jego granic, w sytuacji, gdy z innej decyzji tego samego organu wynika, że szerokość frontu działki wynosi 81 m, a zatem minimalna trzykrotność to 243 m (decyzja z 9 września 2016 r.), co oznacza wadliwe, zbyt małe wyznaczenie obszaru analizowanego w sprawie zakończonej decyzją nr 50/21, podczas gdy przepisy nie dopuszczają odstępstw w zakresie minimalnych rozmiarów obszaru analizowanego, czym organ naruszył art. 7 Konstytucji RP;
(5) § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną możliwie jest określenia powierzchni czynnej biologicznie na poziomie minimum 10 % powierzchni działki.
(6) art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż decyzja wydana w sprawie nie została oparta na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym,
(7) art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wybiórcze traktowanie dowodów, dokonanie oceny dowodów w zakresie przekraczającym granice swobody przyznanej organom przez przepisy.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
W pismach procesowych z 5 sierpnia 2024 r. (tożsame w treści pisma złożone w obydwu ww. sprawach) spółka H. (uczestnik postępowania) wniosła o oddalenie skarg. W ocenie strony zarzuty podniesione w skargach są niezasadne. Inwestor podniósł, że budynek, wobec którego zostały wydane warunki zabudowy istnieje i musi być brany pod uwagę w ocenie ładu przestrzennego. Budynek nie odbiega pod względem parametrów zabudowy od innych znajdujących się w okolicy. Obszar analizowany, położony w śródmieściu, był zabudowywany na przestrzeni wieków
i występują w nim budynki o zróżnicowanych funkcjach i formach architektonicznych. Strona powołała się również na inne orzeczenia wydawane przez WSA w Lublinie w sprawach dotyczących warunków zabudowy dla tej samej działki, w których to orzeczeniach wyrażano podobne zdaniem Spółki poglądy.
W piśmie procesowym z 30 października 2024 r. Spółka zawarła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 11 października 2024 r., stanowiącego zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, na okoliczność prawidłowego sprawowania kontroli przez Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu znajdującego się w otoczeniu budynku przy ul. [...] w L..
W piśmie procesowym z 7 listopada 2024 r. Spółka zawarła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z "Opinii architektonicznej do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Lublin o ustaleniu warunków zabudowy oraz wniesionych do niej uwag" sporządzonej przez dr inż. arch. M. D., będącego pracownikiem naukowym Politechniki L..
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Lu 516/24 oraz II SA/Lu 517/24 i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Lu 516/24 (art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.).
Ponadto, działając w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd postanowił odmówić przeprowadzenia dowodów uzupełniających wnioskowanych przez Spółkę w pismach z 30 października i z 7 listopada 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Okolicznością znaną wszystkim stronom sporu jest fakt, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. (na której znajduje się budynek tzw. dawnego Instytutu Stomatologii) były już kilkukrotnie przedmiotem kontroli sądowej w sprawach rozpoznanych przez tutejszy Sąd (por. wyroki z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Lu 850/21; z 14 lutego 2023 r., II SA/Lu 791/22; z 15 listopada 2023 r., II SA/Lu 1008/23; z 11 czerwca 2024 r., II SA/Lu 236/24). Oczywiście każda z tych spraw dotyczyła innej inwestycji, której zakres każdorazowo określał wniosek inwestora, jednakże w wyrokach tych wyrażono pewne uwagi ogólniejsze, dotyczące kształtowania się uwarunkowań w zakresie ładu architektoniczno-urbanistycznego na analizowanym terenie, które to uwagi mają również znaczenie w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznawana sprawa cechuje się jednocześnie istotnymi różnicami w porównaniu do wyżej wspomnianych – tak co do zakresu zamierzonej inwestycji, jak
i trybu wydania zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1 lutego 2021 r., mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L.. Jednocześnie, inwestycja zgodnie z wnioskiem inwestora (spółki H.) obejmowała rozbiórkę zewnętrznej klatki schodowej, głównej, VI-kondygnacyjnej części budynku usługowego, oraz rozbiórki II-kondygnacyjnej części budynku usługowego i budynku technicznego.
Tryb wznowienia postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja, ma charakter dwutorowy – z jednej strony zmierza do ustalenia, czy kwestionowana, pierwotna decyzja (wydana w trybie zwykłym) jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (ew. przepisach odrębnych), z drugiej – jeśli istnienie wady kwalifikowanej potwierdzi się – wznowienie ma prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy, która była przedmiotem postępowania zakończonego wadliwą decyzją ostateczną (art. 149 § 2, art. 151 § 1 k.p.a.). Specyfika wznowienia postępowania wyraża się dodatkowo w tym, że z reguły wady kwalifikowane, które uzasadniają weryfikację ostatecznej decyzji w tym trybie nadzwyczajnym, mają charakter procesowy. W konsekwencji, w wielu wypadkach okazuje się, że kwalifikowana wada, jaką obarczona była pierwotna decyzja, nie rzutowała na treść samego rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty). Znajduje to odzwierciedlenie w treści jednej z tzw. negatywnych przesłanek uchylenia wadliwej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji wznowione postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji, w której właściwy organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).
Okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy z 1 lutego 2021 r. była dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na skutek pominięcia skarżącego Klasztoru jako strony tego postępowania, nie jest już przedmiotem sporu. Jakkolwiek organ I instancji pierwotnie zajął inne stanowisko (decyzja z 26 października 2022 r. odmawiająca uchylenia decyzji z 1 lutego 2021 r.), to jednak zostało ono zasadnie zanegowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z 16 maja 2023 r.). Sąd nie znajduje podstaw, aby kwestionować prawidłowość tego stanowiska Kolegium, które ostatecznie przyjął również organ I instancji.
Spór prawny o legalność zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 19 lutego 2024 r.) koncentruje się na drugim elemencie rozstrzygnięcia, opartym na art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w następstwie wznowienia, organy obydwu instancji uznały, że kwalifikowana wada procesowa w postaci pominięcia Klasztoru jako strony postępowania, nie wpłynęła na samo rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku dawnego Instytutu Stomatologii. W związku z tym organy uznały, że w wyniku wznowienia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odnosząc się do tego stanowiska w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut Klasztoru, jakoby w przypadku wady kwalifikowanej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wykluczone było stosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Treść art. 146 § 2 k.p.a., ani żaden inny przepis Kodeksu nie uprawnia do takiego wniosku. Ustawodawca nie ograniczył zastosowania tej przesłanki negatywnej, wykluczając jej zastosowanie w przypadku, gdy wada kwalifikowana polega na pominięciu strony postępowania. Nie ma też żadnych racjonalnych argumentów, aby próbować wywieść takie wyłączenie drogą wykładni celowościowej, czy innych pozajęzykowych metod wykładni. Opisany wyżej mechanizm wznowienia postępowania jest taki sam, niezależnie od wady kwalifikowanej – po stwierdzeniu zaistnienia wady kwalifikowanej należy przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy i jeśli ponowna ocena doprowadzi do wniosku, że nowa decyzja byłaby identyczna w treści, jak decyzja obarczona wadą kwalifikowaną, należy wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. W przypadku analizowanej wady kwalifikowanej istota wznowienia sprowadza się do umożliwienia osobie pominiętej jako strona w poprzednim postępowaniu, podjęcia obrony jej interesu prawnego, w tym przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Organ prowadzący postępowanie w trybie wznowienia powinien ponownie rozważyć stan faktyczny i prawny sprawy, z uwzględnieniem stanowiska strony wadliwie pominiętej. Jeśli te nowe argumenty nie zmienią oceny istoty sprawy, wznowione postępowanie zakończy się wydaniem decyzji wskazanej w art. 151 § 2 k.p.a.
Przechodząc do zasadniczego stanowiska organów wyrażonego w zaskarżonej decyzji, należy w ocenie Sądu stwierdzić, że stanowisko to jest prawidłowe – w rozpoznawanej sprawie, po wznowieniu postępowania, mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie pierwotnej decyzji z 1 lutego 2021 r., ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.
Przeprowadzenie ponownego postępowania co do istoty sprawy, po wznowieniu postępowania, wymagało w rozpoznawanej sprawie ponownej oceny, czy spełnione są ustawowe przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki z 23 października 2020 r. Jakkolwiek w międzyczasie doszło do istotnych zmian stanu prawnego – zmieniła się zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i doszło do wydania nowego rozporządzenia (por. ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2024 r., poz. 1116), we wznowionym postępowaniu, skoro jego przedmiotem miała być ponowna ocena warunków zabudowy w odniesieniu do wniosku inwestora z 2020 r., zastosowanie mają przepisy ustawy
i rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym, sprzed wspomnianych zmian (zob. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2023 r.).
Spośród sześciu przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanki z pkt od 2 do 6 nie są sporne w sprawie. Spór koncentruje się na tym, czy zamierzona inwestycja spełnia kluczową przesłankę, wynikającą z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu").
Przed przejściem do szczegółowego odniesienia się do argumentów stron, celowe jest wyrażenie kilku uwag ogólnych, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po pierwsze, trzeba przypomnieć, że zasada dobrego sąsiedztwa jako prawna determinanta ustalania warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego stanowi narzędzie realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawna reglamentacja zasad gospodarowania przestrzenią jest podyktowana dążeniem do optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wartości te stanowią determinantę wszystkich działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, rozstrzygania o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród wartości, które ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania
i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Po drugie, prawidłowe zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga prawidłowego ustalenia, w jaki sposób kształtuje się ład przestrzenny na danym obszarze. Służyć ma temu obowiązkowa analiza funkcji i cech istniejącej zabudowy, prowadzona według prawnych determinant określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że analiza, o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ma mieć charakter kompleksowy, uwzględniający zarówno ogólny wymiar ładu przestrzennego na danym terenie, jak
i pewne szczegóły, które kształtują ten ład. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, również w formach indywidualnych (decyzji o warunkach zabudowy) kształtuje w również mierze wartość ładu przestrzennego, jak wartość zrównoważonego rozwoju. Z tego względu wartość ładu przestrzennego nie zakłada budowy dokładnie tego samego, co już istnieje na danym terenie. Harmonijne kształtowanie przestrzeni to też jej twórcze przekształcanie, proces zagospodarowania przestrzeni, jeśli ma uwzględniać również zrównoważony rozwój, nie może być ujmowany statycznie, lecz dynamicznie, oczywiście w określonych granicach. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję (por. przykładowo: wyroki NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, z 12 marca 2020 r., II OSK 243/19; z 6 grudnia 2023 r., II OSK 710/21).
Po trzecie, prawidłowe określenie determinant wyznaczających ład przestrzenny wymaga prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 r.w.n.z., w miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy brzmieniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Należy zwrócić uwagę, że prawodawca ustalił jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, nie wskazując jego granic maksymalnych. Determinantą dla określenia granic obszaru analizowanego jest realizacja wskazanych wyżej celów w postaci ustalenia warunków zabudowy w sposób godzący wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności. Innymi słowy: granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć tak, aby dokonać prawidłowej analizy uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych. Analizowany obszar ma tworzyć spójną w tej perspektywie całość.
Po czwarte, obraz ładu urbanistyczno-architektonicznego powstałego w wyniku analizy, może być bardzo złożony. W wielu przypadkach zabudowa na danym terenie będzie miała charakter zróżnicowany. Zastany ład kształtują wówczas elementy zróżnicowane, o różnych gabarytach i funkcjach zabudowy. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku zabudowy śródmiejskiej, która charakteryzuje się bardzo dużą złożonością i zróżnicowaniem elementów wpływających na istniejący ład przestrzenny. Dla obszarów śródmiejskich charakterystyczne jest w szczególności łączenie (mieszanie) zróżnicowanych funkcji, przede wszystkim mieszkaniowej
i usługowej, jak i ogromne zróżnicowanie parametrów istniejącej zabudowy. Jest to wynikiem naturalnych procesów kształtowania się tkanki miejskiej zabudowy, która w obszarach śródmiejskich powstaje przez setki lat, w bardzo różnych uwarunkowaniach polityczno-społeczno-gospodarczych. Zabudowa śródmiejska to zazwyczaj konglomerat bardzo różnych, nieraz niespójnych ze sobą, idących w przeciwnych kierunkach, rodzajów zabudowy (pod względem funkcji, gabarytów i innych parametrów). Nie ulega jednak wątpliwości, że wszystko, co w obszarze analizowanym powstało zgodnie z prawem (obowiązującym w czasie powstawania danego obiektu), tworzy zastany ład przestrzenny i musi być respektowane (uwzględniane) przy określaniu wymogów dla nowej zabudowy.
Po piąte, trzeba mieć na uwadze specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi dopiero pierwszy etap w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu, nie przesądza wprost i bezpośrednio o ostatecznym kształcie zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy tworzy pewne ramy, w które ma się wpasować projekt budowlany. To projekt budowlany kształtuje ostateczny, konkretny kształt inwestycji, w ramach wyznaczonych decyzją o warunkach zabudowy.
Po szóste, decyzja o warunkach zabudowy powinna stanowić wyraz ważenia wartości, które często kolidują ze sobą w przypadku konkretnego zamierzenia: wolności zabudowy przysługującej inwestorowi (art. 6 u.p.z.p.), wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów właścicieli (i innych podmiotów posiadających prawa rzeczowe) obiektów znajdujących się już na analizowanym obszarze i kształtujących istniejący ład przestrzenny na tym terenie.
Przechodząc do szczegółowej analizy argumentów stron sporu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że niezasadny jest zarzut (pojawiający się w obydwu skargach) wadliwego określenia obszaru zabudowanego, mający wynikać z błędnego określenia wymiaru frontu działki inwestycyjnej. Po pierwsze, z faktu, że w analizie stanowiącej załącznik do decyzji wydanej w 2016 r. przyjęto szerokość frontu działki o
1 metr większą, nie sposób wywodzić, że to dawny pomiar jest prawidłowy, a obecny (80 m) błędny, może być przecież dokładnie odwrotnie. W materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy nie ma niczego, co kazałoby podważyć ustalenie szerokości frontu działki inwestycyjnej na 80 m. Po drugie, co jeszcze istotniejsze – całkowicie nieracjonalne jest podejście traktujące granice obszaru analizowanego w sposób tak drobiazgowy, że potencjalna różnica jednego metra w pomiarze frontu działki miałaby dyskwalifikować analizę urbanistyczną. Jak już wskazano wyżej, granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć tak, aby dokonać prawidłowej analizy uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych. Analizowany obszar ma tworzyć spójną w tej perspektywie całość. W nader złożonej zabudowie śródmiejskiej różnica rzędu 1 m na szerokości działki nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, tym bardziej, że obszar analizowany nie tworzy regularnego okręgu, ale jest wyznaczany granicami ewidencyjnymi działek mieszczących się w granicach określonych ogólnie przepisami rozporządzenia.
Niezasadny jest także zarzut (również pojawiający się w obydwu skargach), że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie dokonały ustaleń, ani nie sformułowały żadnych wymogów w odniesieniu do robót budowlanych, które będą stanowić przebudowę spornego budynku. Zarzut ten opiera się na argumencie, iż nie jest możliwe, aby inwestor zmienił sposób użytkowania tego rodzaju obiektu bez jego znaczącej przebudowy. Odpowiadając na ten zarzut należy stwierdzić, że warunki zabudowy zostały ustalone w odniesieniu do inwestycji określonej we wniosku inwestora. Jedyne roboty budowlane, które zostały wymienione we wniosku to rozbiórki zewnętrznej klatki schodowej oraz mniejszego, dwukondygnacyjnego budynku znajdującego się na działce (nota bene w międzyczasie inwestor uzyskał pozwolenie na rozbiórkę – decyzja z 7 września 2021 r. i wykonał objęte nim roboty budowlane; zob. s. 3 uzasadnienia decyzji organu I inst., k. 510 akt adm.). Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjno-budowlanego i nie rozstrzyga o kwestiach podlegających regulacji przepisów prawa budowlanego. Kwestie tego, jakie są obowiązki inwestora na kolejnym etapie realizacji inwestycji, w szczególności, czy zmieniając sposób użytkowania spornego budynku będzie zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, czy wystarczające jest zgłoszenie (art. 71 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2024, poz. 725, ze zm.), będą podlegały ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej lub organów nadzoru budowlanego (jeżeli inwestor dokona zamiany sposobu użytkowania z naruszeniem przepisów). Kwestie te nie podlegają ocenie w postępowaniu mającym na celu weryfikację w trybie nadzwyczajnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym postępowaniu rozstrzyga się jedynie o warunkach urbanistyczno-architektonicznych realizacji inwestycji, a nie o kwestiach techniczno-budowlanych.
Pozostałe, zarówno materialnoprawne, jak i procesowe zarzuty obydwu skarg dotyczą w istocie dotyczą tej samej kwestii – naruszenia przez organy wymogów zasady dobrego sąsiedztwa poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji godzącej w zastany ład przestrzenny, z uwagi na dominujący charakter spornego obiektu oraz brak analogii funkcji w obszarze analizowanym.
W tym zakresie należy ponownie podkreślić specyfikę inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie. W odróżnieniu od pozostałych spraw dotychczas rozstrzyganych przez tutejszy sąd, tym razem inwestycja nie obejmuje budowy żadnego nowego obiektu, sprowadza się jedynie do zmiany sposobu użytkowania już istniejącego budynku dawnego Instytutu Stomatologii (co wymaga jednak ustalenia warunków zabudowy, w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zakres inwestycji objętej wnioskiem inwestora w sposób kluczowy determinuje zakres ustaleń organów, w szczególności analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem wymogów ładu przestrzennego. Budynek dawnego Instytutu Stomatologii jest obiektem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem obiektem legalnie istniejącym. Jakkolwiek istnienie tego obiektu jest w pewnym sensie kontrowersyjne, bowiem obiekt ten stanowi element dysharmonijny w krajobrazie tej części miasta (na co zwracał uwagę Miejski Konserwator Zabytków w postanowieniu z 26 stycznia 2021 r., w sprawie uzgodnienia projektu pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy – z 1 lutego 2021 r.; zob. k. 129-130 akt adm.), to jednak nie ma takich instrumentów prawnych, którymi można byłoby zmusić inwestora (właściciela nieruchomości) do wyburzenia tego obiektu lub zmniejszenia jego gabarytów. Skoro jest to obiekt legalnie istniejący, trzeba się z pogodzić z rym, że on też kształtuje zastany ład przestrzenny. Co więcej – w perspektywie ładu przestrzennego – w związku z rezygnacją z dotychczasowego sposobu jego wykorzystania na cele publicznej działalności w zakresie usług medycznych, budynek ten musi zostać w jakiś sposób zagospodarowany. Skoro nie ma instrumentów prawnych, aby doprowadzić do wyburzenia legalnego obiektu wbrew woli właściciela, trzeba się pogodzić z jego istnieniem i nadać temu obiektowi nową funkcję, jak najlepiej wkomponowaną w istniejący ład przestrzenny. Alternatywą jest przecież pozostawienie budynku jako nieużytkowanego, w konsekwencji – niszczejącego, co jest całkowitym zaprzeczeniem ładu przestrzennego. W takim kontekście sprawy trzeba przeanalizować, czy zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu, a zatem nadanie mu nowej funkcji jest do pogodzenia z wymogami ładu przestrzennego.
Druga istota kwestia, jaka wynika z zakresu wniosku inwestora, wyznaczającego przedmiot postępowania, to fakt, że żadne parametry zabudowy nie ulegają w zasadzie zmianie – nie powstaje nowa zabudowa, dla której należałoby określić wymagania w zakresie dopuszczalnych parametrów, stosownie do przepisów ustawy
i rozporządzenia. Wręcz przeciwnie, jeden z istotnych parametrów, jakim jest intensywność (powierzchnia zabudowy) uległ zmniejszeniu, na skutek rozbiórki niższej części budynku. Ta kwestia w sposób kluczowy determinowała analizę urbanistyczną – parametry, które standardowo powinny być określone w przypadku nowej zabudowy, w tym przypadku nie ulegały żadnej zmianie. Tym samym nietrafny jest podniesiony w skardze Klasztoru zarzut "dopuszczenia inwestycji znacznie przekraczającej rozmiarami zabudowę sąsiednią i górującej nad zabytkowym Klasztorem", podobnie jak podniesiony w skardze Państwa [...] zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak analogii nowej inwestycji "w zakresie parametru wysokości". To, że budynek dawnego Instytutu Stomatologii istnieje, jest kwestią faktów zastanych, które muszą być brane pod uwagę, a nie konsekwencją zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu jego użytkowania.
Jedyną kluczową kwestią w analizie urbanistyczno-architektonicznej była ocena, w jaki sposób nowa funkcja mieszkaniowa wpisuje się w zastany ład przestrzenny na analizowanym obszarze. W ocenie Sądu w tym zakresie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do prawidłowego wniosku, że zamierzona przez inwestora zmiana sposobu użytkowania spornego budynku nie godzi w ład przestrzenny na analizowanym obszarze, spełnia ustawowy wymóg kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Istota zarzutów skarżących odnoszących się do zasady dobrego sąsiedztwa wyraża się tezą, że sprzeczne z tą zasadą jest dopuszczenie do tego, aby na skutek zmiany sposobu użytkowania powstał obiekt mieszkalny o tego rodzaju gabarytach, gdyż nie znajduje analogii w obiektach istniejących na obszarze analizowanym.
W ocenie Sądu argumentacja skarżących nie jest zasadna. Bezspornie obszar analizowany, znajdujący się w obszarze śródmiejskim, stanowi konglomerat różnych rodzajów zabudowy – pod względem funkcji obejmujący zarówno zabudowę usługową (publiczna i prywatną), jak i mieszkalną. Jest to efektem wspomnianych wyżej, naturalnych procesów kształtowania się tkanki miejskiej zabudowy, nakładania się często sprzecznych ze sobą wizji kierunków zagospodarowania terenu, determinowanymi zmiennymi uwarunkowaniami polityczno-społeczno-gospodarczymi (na co wskazywał nota bene Miejski Konserwator Zabytków we wspomnianym już postanowieniu uzgadniającym; zob. k. 124-128 akt adm.). Nie można zgodzić się z tezą, że wymóg kontynuacji funkcji mieszkaniowej ma prowadzić do uznania za dopuszczalne wyłącznie wprowadzania na obszar analizowany obiektów o parametrach identycznych z istniejącymi obiektami o tej samej funkcji. Jest to błędne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że ład przestrzenny musi być rozumiany dynamicznie. Tkanka miejskiej zabudowy podlega zmianom, nie można uznawać, że kontynuacją funkcji (a także parametrów i cech) jest tylko to, co dokładnie odpowiadałoby zabudowie zastanej. Jest to tym bardziej istotne w zabudowie śródmiejskiej, tak bardzo zróżnicowanej. Realizacja ustawowo określonych wartości (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 2 pkt 7 u.p.z.p.) w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tego rodzaju uwarunkowaniach wymaga znalezienia właściwej równowagi pomiędzy koniecznym przekształcaniem istniejącej zabudowy oraz ochroną wartości mających charakter statystyczny – takich jak walory zabytkowe i krajobrazowe czy słuszne interesy innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości sąsiadujących. W ocenie Sądu argumenty przedstawione w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji, odwołujące się do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej są przekonujące. Zmiana sposobu użytkowania spornego budynku, poprzez zmianę funkcji użytkowej na mieszkalną, nie godzi w ład przestrzenny, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, znajduje analogie w funkcjach
i parametrach zabudowy istniejącej. Jakkolwiek bezsprzecznie na analizowanym obszarze nie ma obiektu mieszkalnego o tak dużych gabarytach (biorąc pod uwagę łącznie wszystkie parametry), to jednak zmiana funkcji stanowi wyraz koniecznego kompromisu między wartościami dynamicznymi i statycznymi, jakie powinny być brane pod uwagę w analizach ładu przestrzennego. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że budynek dawnego Instytutu Stomatologii jest budynkiem legalnie istniejącym, który trzeba zagospodarować w racjonalny sposób. Nadanie mu funkcji mieszkaniowej w miejsce zaniechanej już funkcji usługowej, jest racjonalnym rozwiązaniem. W perspektywie podnoszonych w skargach argumentów o negatywnym wpływie planowanej inwestycji dla korzystania z zabudowy istniejącej, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż funkcja mieszkaniowa jest bardziej obciążająca dla sąsiedztwa (w tym w perspektywie komunikacyjnej – zwiększenia ruchu drogowego
i pieszego) niż zabudowa usługowa. W ocenie Sądu w tak specyficznym obszarze, jakim jest śródmieście, charakteryzujące się bardzo dużym natężeniem ruchu, zmiana funkcji istniejącego budynku z usługowej na mieszkalną nie zwiększa sposobu oddziaływania obiektu ponad miarę determinowaną istniejącymi uwarunkowaniami, nie narusza ładu przestrzennego.
W świetle powyższej argumentacji nie są zasadne podniesione w skargach zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad ochrony ładu przestrzennego i wymogów dobrego sąsiedztwa (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej, wszechstronnej jego analizy, uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., nie doszło również do naruszenia żadnej z powoływanych w zarzutach skarg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, Kolegium prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, gdyż nie było podstawy do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 19 lutego 2024 r.
Całkowicie nietrafny jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne uznanie za dopuszczalne określenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 10 % powierzchni działki. Jak już wskazywał tutejszy Sąd w wyroku z 14 lutego 2023 r. (II SA/Lu 791/22), dotyczącym innej inwestycji na tej samej działce, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani normy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie regulują sposobu określania w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej. W szczególności zaś rozporządzenie wykonawcze wśród podlegających ustalania parametrów i wskaźników zabudowy w ogóle nie wymienia powierzchni biologicznie czynnej. Regulacja z rozporządzenia wykonawczego odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna. W związku z tym w decyzji z 1 lutego 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie ustalono tego parametru, bo nie było do tego podstaw prawnych. Z tych samych przyczyn nie odnoszono się również do tej kwestii w rozstrzygnięciach wydanych w trybie wznowienia postępowania. Co więcej – jeśli zarzut ten ma być konsekwencja ustaleń w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, § 5 rozporządzenia z 2003 r.), to po raz kolejny trzeba wskazać, że stanowiąca przedmiot postępowania inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, bez wznoszenia nowej zabudowy, w ogóle nie wpływa na ten parametr.
Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w pismach procesowych uczestnika postępowania z 30 października i z 7 listopada 2024 r., gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 106 § 3 p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego nie jest ustalanie stanu faktycznego sprawy, ale weryfikacja, czy organy administracji publicznej dopełniły w tym zakresie obowiązujących standardów prawnych. W rozpoznawanej sprawie nie istniały żadne istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, nie było zatem podstaw do przeprowadzania uzupełniającego dowodu z dokumentów, tym bardziej, że żaden z wnioskowanych dokumentów nie mógł się przyczynić do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wynik postępowania skargowego (prowadzonego w trybie działu VIII k.p.a.) dotyczącego wykonywania obowiązków przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Z kolei prywatna opinia architektoniczna służy jedynie przedstawieniu stanowiska uczestnika postępowania, a nie rozwianiu istotnych wątpliwości dotyczących co do stanu faktycznego sprawy, gdyby takie się pojawiły.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.