II SA/Lu 516/22

II SA/Lu 516/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
I OZ 537/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
art. 46, art. 7, art. 36, art. 31 ust.1, 2
Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 6 maja 2022 r., nr WLW.110.1.2022 w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie decyzją z dnia 6 maja 2022r., nr WLW.110.1.2022 po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. reprezentowanej przez radcę prawnego R. K. (dalej jako Spółka) uchylił pkt 1 i 3 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., znak: Bżp.410.5.5.2021 i jednocześnie:
- w pkt 1. nakazał Spółce stosowanie i przetwarzanie w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 31 ust 1 ustawy o paszach, dodatków paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 32 ust 1 ustawy o paszach oraz art. 3 ust 1 rozporządzenia (WE) 1831/2003, a także art. 5 ust. 6 rozporządzenia 183/2005, w tym surowców pochodzących z importu spełniających wymagania art. 46 ust 1 ustawy o paszach;
- w pkt 2. nakazał usunięcie towarów: mieszanki paszowej uzupełniającej Drożdże selenowe, numer partii 08.07.2021, 06.10.2021, 32 opakowania po 250 g w sposób pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone to jest przeznaczenie wycofanych drożdży selenowych o numerach partii 08.07.2021, 06.10.2021, 32 opakowania po 250 g do wykorzystania jako składnika innych mieszanek paszowych w ilości zgodnej z definicją właściwej mieszanki paszowej dla poziomu selenu.
Organ utrzymał w mocy pkt 2. decyzji organu I instancji, który nie był kwestionowany przez Spółkę.
Jako podstawę prawną w sentencji rozstrzygnięcia organ wskazał następujące przepisy:
art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2022r., poz.2629), dalej jako "u.I.W."; art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 46 ust 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006r. o paszach (Dz.U. z 2021r., poz.278), dalej jako "u.p."; art. 3 ust. 2 lit. a, art. 8 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady (...) oraz decyzję Komisji (...) (Dz.U.UE.L.2009.229.1), dalej jako "rozporządzenie nr 767/2009"; art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 6, art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 183/2005 z dnia 12 stycznia 2005r. 183/2005 ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz (Dz.U.UE.L.2005.35.1), dalej jako "rozporządzenie nr 183/2005"; art. 3 ust. 1, art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1831/2003 z dnia 22 września 2003r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE.L.2003.268.29), dalej jako "rozporządzenie nr 1831/2003"; art. 138 ust. 1 i 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2017/ 625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (...)oraz dyrektywy Rady (...)oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady (...)oraz decyzję Rady (...) (Dz.U.UE.L.2017.95.1), dalej jako "rozporządzenie nr 2017/625".
W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Podczas okresowej kontroli w siedzibie Spółki, przeprowadzonej w dniach 21 października i 4 listopada 2021r. organ I instancji ustalił, że Spółka będąca wytwórnią pasz (kod działalności "C"), nabywa surowce wykorzystywane do produkcji pasz z oznakowaniem na etykiecie "farmaceutyczny" oraz "do stosowania w żywności" (spożywcze) albo bez określenia jakiegokolwiek gatunku (np. kameina), natomiast nie stosuje w produkcji surowców w jakości paszowej. Surowce wykorzystywane do produkcji pasz w gatunku innym, niż paszowy, nie posiadają etykiet spełniających wymagania rozdziału 4 rozporządzenia nr 767/2009: "Etykietowanie, prezentacja, pakowanie" (np. zdjęcie nr 6 kreatyna jednowodna, zdjęcie nr 3 i 4 kameina). Prezes zarządu Spółki (M. P.) wyjaśnił, że Spółka stara się nabywać surowce w jakości paszowej, jednak taka jakość nie zawsze jest oferowana, dlatego jest zmuszona nabywać surowce w jakości tzw. farmaceutycznej lub spożywczej.
Spółka nabywa surowce m.in. od M. P., jako odrębnego od Spółki przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] ul. [...] [...]", nadzorowaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lublinie w zakresie wprowadzania do obrotu pasz bez ich fizycznego magazynowania (tzw. "obrót papierowy", kod działalności "Ł"). M. P. importuje z Chin surowce do produkcji pasz w deklarowanej jakości spożywczej i farmaceutycznej, a nie z gatunku paszowego; nie posiada też dokumentów potwierdzających, że surowce sprowadzane z Chin pochodzą z zakładów, które podlegają urzędowym kontrolom weterynaryjnym (co jest wymagane w art. 36 ust. 1 u.p.), a więc, że są pod nadzorem właściwych władz urzędu weterynaryjnego. Sprowadza on bowiem produkty od dwóch firm: [...] oraz [...] nie posiadając dokumentacji wskazującej z jakiej branży są to firmy. Posiada natomiast "dokumentację importową sprowadzanych z Chin przez podmiot surowców spożywczych oraz farmaceutycznych" (a nie paszowych). Importowane produkty M. P. przekazuje następnie Spółce [...] w opakowaniach zbiorczych jako gotowe wyroby spożywcze w formie kapsułek z zawartością. Spółka natomiast konfekcjonuje te wyroby i wprowadza do obrotu jako pasze. Spółka prowadzi sklep internetowy, w którym dostępne są preparaty określane przez Spółkę jako "mieszanki paszowe uzupełniające" np. olej z czarnuszki egipskiej, naturalna witamina E kompleks, wielonienasycone kwasy tłuszczowe Omega-3), czy preparat pod nazwą na etykiecie: "czarnuszka egipska (kmin czarny) olej + witamina E" z wyraźną informacją w opisie preparatu, że jest to "mieszanka paszowa uzupełniająca dla zwierząt domowych". Na przetłumaczonej chińskiej fakturze dotyczącej importowanego z Chin wyrobu w kapsułkach zawierającego czarnuszkę egipską wskazano jednak, że zakupiony produkt to "olej z czarnuszki siewnej - czarnego kminu w kapsułkach - produkt naturalny zdefiniowany botanicznie, ekstrakt w jakości spożywczej", natomiast nie podano, by była to "mieszanka paszowa uzupełniająca dla zwierząt domowych". Podczas kontroli zbadano skład recepturowy innej "mieszanki paszowej uzupełniającej" pod nazwą "drożdże selenowe dla koni i zwierząt domowych". Stwierdzono, że zawartość selenu w tej mieszance wynosiła 2000 mg/kg, podczas gdy dozwolona max ilość selenu w mieszance paszowej pełnoporcjowej wynosi 50 mg/kg. Spółka posiadała w trakcie kontroli 32 opakowania tego preparatu po 250g, nr partii 08.07.2021, 06.10.2021. Dodatkowo ustalono, że Spółka nie wykonuje własnych badań składu jakościowego kupowanych produktów w celu potwierdzenia parametrów świadczących o jakości sprzedawanych pasz oraz, że Spółka ma sześciu dostawców surowców, ale w dokumentach tylko dwóch z nich ma numery weterynaryjne.
W związku z wynikami kontroli, organ wszczął postępowanie i postanowieniem z 10 listopada 2021r. zakazał Spółce wprowadzania do obrotu mieszanki paszowej uzupełniającej "Drożdże selenowe" o numerach partii 08.07.2021, 06.10.2021, 32 opakowania po 250g, gdyż mieszanka ta zawiera dodatek paszowy selen w ilości przekraczającej 100- krotnie maksymalną zawartość selenu w mieszance paszowej pełnoporcjowej, co jest niezgodne z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 767/2009.
W toku postępowania Spółka podnosiła, że na rynku nie zawsze są dostępne produkty w gatunku paszowym, więc jest zmuszona do stosowania surowców w gatunku o wyższej jakości czyli tzw. spożywczej lub farmaceutycznej, co jej zdaniem jest dopuszczalne; poza tym nabywając produkty, opiera się na dołączonych do nich certyfikatach, świadczących o tym, że przeszły odpowiednią procedurę i kontrolę sanitarną i że posiadają wyższą klasę i jakość. Surowce nie przechodzą kontroli weterynaryjnej granicznej na podstawie art. 46 u.p., ponieważ nie są paszami i podlegają wyłącznie granicznej kontroli sanitarnej. Spółka nabywa surowce od podmiotu zarejestrowanego na terenie Polski i podlegającego nadzorowi inspekcji weterynaryjnej tj. od M. P..
Wskazaną na wstępie decyzją z 30 grudnia 2021r. organ I instancji nakazał Spółce 1) stosowanie i przetwarzanie w ramach działalności wytwórni surowców w gatunku paszowym, 2) zweryfikowanie mieszanek paszowych uzupełniających pod kątem zawartości w nich dodatków dodanych w ilościach przekraczających 100 - krotnie odpowiednią ustaloną maksymalną ich zawartość w mieszance paszowej pełnoporcjowej oraz 3) usunięcie i zniszczenie towaru tj. mieszanki paszowej uzupełniającej "Drożdże selenowe" nr partii 08.07.2021, 06.10.2021, 32 opakowania po 250 g. w terminie do 31 stycznia 2022 r.
Organ uznał, że Spółka świadomie nabywa półprodukty w gatunku innym niż paszowy, które nie posiadają etykiet spełniających wymagania rozporządzenia nr 767/2009, w związku z tym powstaje wątpliwość czy spełniają one wymagania określone przepisami paszowymi dla materiałów paszowych lub dodatków paszowych, poza tym jako półprodukty spożywcze, farmaceutyczne, nie spełniają one przepisów dotyczących przywozów pasz z krajów trzecich i nie podlegają weterynaryjnej kontroli granicznej (taka jest bowiem wymagana wyłącznie w odniesieniu do pasz stosownie do art. 35, 36-41 i 46 u.p., a nie do produktów spożywczych czy farmaceutycznych). Organ weterynaryjny nie ma w związku z tym możliwości śledzenia każdego surowca wykorzystywanego do produkcji pasz (tzw. "traceability"). Skoro Spółka jest podmiotem działającym na rynku pasz to obowiązują ją przepisy paszowe, a więc zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 powinna nabywać i przetwarzać pasze pochodzące od podmiotów paszowych oraz spełniające wymagania określone w przepisach dotyczących pasz, m.in. powinna posiadać dokumenty wejścia tych produktów na teren UE, obejmujące także weterynaryjną kontrolę graniczną.
W odwołaniu Spółka zarzucała naruszenie:
• art. 23 rozporządzenia nr 183/2005 poprzez jego zastosowanie wobec Spółki, choć przepis ten dotyczy "podmiotów działających na rynku pasz i (jedocześnie) dokonujących przywozu paszy z krajów trzecich", natomiast Spółka nie dokonuje przywozu pasz z krajów trzecich, lecz nabywa takie produkty od innego podmiotu (od M. P.); to samo dotyczy art. 35, art. 36-41, art. 46-47 u.p., przy czym M. P. nie musi spełniać wymagań określonych w tych przepisach, ponieważ prowadzi on wyłącznie obrót bez magazynowania, a więc nie jest podmiotem paszowym, może więc nabywać surowce spożywcze i farmaceutyczne;
• art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 poprzez błędne przyjęcie że Spółka nie zaopatruje się w pasze lub nie stosuje pasz pochodzących z zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z tym rozporządzeniem; Spółka zaopatruje się bowiem u M. P., który prowadzi zarejestrowaną działalność; poza tym przepis ten dotyczy tylko pasz, a nie innych surowców;
• art. 31 ust 1 u.p. i art. 32 ust. 1 u.p. poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie realizuje dyspozycji tych przepisów;
• art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 poprzez zastosowanie najdalej idącego i najmocniej ekonomicznie dotkliwego dla Spółki środka prewencyjnego w postaci "usunięcia i zniszczenia towaru "Drożdże selenowe"", zamiast nakazania środka łagodniejszego tj. wycofania towaru z obrotu i pozwalającego na wykorzystanie spornego towaru do celów innych niż te, do których towar był pierwotnie przeznaczony.
Dodatkowo Spółka wskazała, że stosuje mechanizm przewidziany w art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 767/2009, który stanowi, że osoba po raz pierwszy wprowadzająca na rynek materiał paszowy niewymieniony w katalogu materiałów paszowych natychmiast powiadamia o tym przedstawicieli europejskich sektorów przedsiębiorstw paszowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 ww. rozporządzenia. Faktycznie Spółka dokonuje takiego powiadomienia poprzez wpisanie materiału paszowego na stronę internetową pod adresem www.feedmaterialsregister, (dalej jako FMR), na której znajdują się tylko materiały paszowe. Przed zgłoszeniem surowca wpisuje się go bowiem na stronie https://fefana.org/ClassTool do jednej z dwóch wskazanych grup - materiał paszowy albo dodatek paszowy. Zdaniem Spółki, przepisy nie ograniczają stosowania nowych surowców (nie ma zamkniętego katalogu) i dopuszczają ich wprowadzanie za pomocą systemu FMR - surowiec przeznaczony dla ludzi (gatunku spożywczego i farmaceutycznego) może więc poprzez system FRM stać się materiałem paszowym dla zwierząt. W przypadku jakichkolwiek zastrzeżeń organów europejskich produkty takie wycofywane są z FMR i dopiero wykorzystywanie w produkcji takich wycofanych z FMR surowców byłoby sprzeczne z zasadami wspólnotowych przepisów prawa paszowego.
Poza tym Spółka zauważyła, że prawodawca unijny wprost dopuścił wykorzystywanie surowców spożywczych do produkcji pasz – przewidział to w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 2017/1017 z dnia 15 czerwca 2017r. zmieniającym rozporządzenie Komisji nr 68/2013 w sprawie katalogu materiałów paszowych (Dz> U.UE.L.2017.159.48), które wprost obejmuje "wycofane środki spożywcze" (...), jeśli nie stwarzają żadnego ryzyka dla zdrowia w przypadku stosowania jako pasza. Zdaniem Spółki, jeśli więc prawodawca europejski dopuszcza wprost stosowanie surowców w gatunku spożywczym o obniżonej jakości, to tym bardziej dopuszcza stosowanie surowców pełnowartościowych w tym gatunku. Zaprezentowane przez organ stanowisko, że Spółka może nabywać i wykorzystywać jedynie surowce w gatunku paszowym, jest więc sprzeczne z przytoczonym przepisem i uniemożliwia Spółce jego zastosowanie.
Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie uwzględnił częściowo zarzuty odwołania wydając zaskarżoną decyzję z dnia 6 maja 2022r.
Organ przyznał Spółce rację, że nakazanie usunięcia i zniszczenia towaru "Drożdże selenowe" jest zbyt restrykcyjne i najbardziej dotkliwe ekonomicznie, dlatego w pkt 2. zaskarżonej decyzji nakazał Spółce "usunięcie mieszanki paszowej uzupełniającej Drożdże selenowe (...) w sposób pozwalający na ich wykorzystanie jako składnika innych mieszanek paszowych wyłącznie w ilości zgodnej z definicją właściwej mieszanki paszowej dla poziomu selenu". W ocenie organu odwoławczego taki środek ma wystarczające działanie prewencyjne i stanowi odpowiednio dolegliwą sankcję dla Spółki za naruszenie, wymaga bowiem od niej zaangażowania i podjęcia odpowiednich działań związanych z możliwością dalszego wykorzystania tego towaru; jednocześnie pozwoli ograniczyć jej straty finansowe.
Natomiast organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów skarżącej co do nakazu sformułowanego w pkt 1. decyzji organu I instancji (nakaz "stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni surowców w gatunku paszowym"), uznał jednak za konieczne doprecyzowanie tego nakazu.
Organ stwierdził, że Spółka zajmująca się produkcją paszy jest podmiotem działającym na rynku pasz/przedsiębiorcą paszowym obowiązanym do przestrzegania przepisów z zakresu prawa paszowego, co wynika z art. 3 lit. b rozporządzenia nr 183/2005 (podmiot działający na rynku pasz oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za wypełnienie wymogów niniejszego rozporządzenia w przedsiębiorstwie paszowym) i z art. 3 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), dalej jako "rozporządzenie nr 178/2002" (przedsiębiorstwo paszowe oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z produkcją, wytwarzaniem, przetwarzaniem, przechowywanie, transportem lub dystrybucją pasz, w tym producentów produkujących, przetwarzających lub przechowujących pasze w celu żywienia zwierząt będących w jego posiadaniu).
Organ podkreślił, że podmioty działające na rynku pasz pozostają pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie wytwarzania, obrotu i stosowania pasz oraz pasz leczniczych, co wynika z art. 33 ust 1 u.p. Nadzór dotyczy m.in. tego, czy podmiot taki postępuje zgodnie z art. 31 ust. 1 u.p. i z art. 32 ust. 1 u.p. Przepisy te stanowią, że "materiały paszowe i mieszanki paszowe wprowadza się do obrotu, przetwarza lub stosuje w żywieniu zwierząt, jeżeli są spełnione wymagania określone dla tych materiałów paszowych i mieszanek paszowych w przepisach rozporządzenia nr 767/2009" (art. 31 ust. 1), zaś "dodatki paszowe wprowadza się do obrotu, przetwarza lub stosuje w żywieniu zwierząt, jeżeli są spełnione wymagania określone w przepisach rozporządzenia nr 1831/2003" (art. 32 ust.1). Organ wyjaśnił, że w produkcji mieszanek paszowych (pełnoporcjowych, uzupełniających) używa się materiałów paszowych, dodatków paszowych, a czasami premiksów, przy czym każdy z tych surowców posiada inną definicję prawną (definicja materiału paszowego znajduje się w art. 3 ust. 2 pkt g rozporządzenia nr 767/2009), a definicje "dodatków paszowych" i "premiksów" w art. 2 ust. 2 lit. a, e rozporządzenia nr 1831/2003). Organ wskazał, że ten sam produkt nie może należeć jednocześnie do kategorii materiałów paszowych i dodatków paszowych, pomimo tego, że ich cechą wspólną jest przeznaczenie dla zwierząt. Ich szczegółowe przeznaczenie jest bowiem różne, zależne od właściwości, składu chemicznego etc. Materiały paszowe służą głównie zaspokojeniu potrzeb żywieniowych zwierząt, zaś dodatki pełnią funkcje uzupełniające wskazane w art. 5 ust 3 rozporządzenia nr 1831/2003. Dodatki paszowe posiadają różne kategorie (zob. art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1831/2003), jednak wśród nich nie ma dodatków o funkcji "spożywczej" czy "farmaceutycznej"; podniósł, że mogą być one wprowadzane do obrotu, przetwarzane lub stosowane tylko wtedy, gdy zostały objęte zezwoleniem wydanym zgodnie z rozporządzeniem nr 1831/2003, gdy spełniają warunki stosowania określone w tym rozporządzeniu, w tym również warunki etykietowania (art. 3 ust 1). Ponadto wyjaśnił, że na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/safety/animal-feed/feed-additiyes.en znajduje się zbiór/ wykaz autoryzowanych dla poszczególnych gatunków zwierząt dodatków paszowych, więc tylko te wymienione w tym wykazie dodatki można stosować w produkcji pasz.
Z kolei gdy chodzi o materiały paszowe dopuszczone do obrotu na terenie Unii Europejskiej, organ wskazał, że ich zbiór, wykaz został zawarty w rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych stanowiącym katalog materiałów paszowych (Dz.U.UE.L.2013.29.1), dalej jako "rozporządzenie nr 68/2013". Wprawdzie zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia nr 767/2009 stosowanie tego katalogu przez podmioty działające na rynku pasz jest "dobrowolne", to jednak – zdaniem organu - dobrowolność ta odnosi się wyłącznie do etykietowania pasz, a nie do ich stosowania. Wynika to z art. 24 ust. 1 tego rozporządzenia - wspólnotowy katalog materiałów paszowych jest narzędziem usprawniającym etykietowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych.
Odnosząc się do strony internetowej www.feedmaterialsregiste (FMR), na którą wskazywała Spółka w odwołaniu, organ stwierdził, że nie jest ona narzędziem służącym do legalizowania surowców, które materiałami paszowymi nie są (np. olej z czarnuszki siewnej jako produkt naturalny zdefiniowany botanicznie, będący ekstraktem w jakości spożywczej nie stanie się po wpisaniu do FMR materiałem paszowym) ani narzędziem służącym do nielegalnego umieszczania w nim nieautoryzowanych dodatków paszowych i uznawania ich w ten sposób za legalne pasze/ materiały paszowe. FMR jest tylko źródłem wiedzy, sposobem informowania branży paszowej o wprowadzeniu na rynek nowego materiału paszowego, przy czym umieszczany w nim produkt powinien w każdym wypadku spełniać definicję z art. 3 ust. 2 pkt g rozporządzenia nr 767/2009. FMR jest administrowana przez organizacje branżowe (przedstawicieli europejskich sektorów przedsiębiorstw paszowych), nie zaś przez Komisję Europejską, która okresowo i nieregularnie dokonuje weryfikacji wpisów; organ posiada informację z Głównego Inspektoratu Weterynarii, że ostatnia weryfikacja dotyczy wpisów dokonanych do końca 2018r., a zatem tylko materiały paszowe umieszczone w tym okresie mogą być stosowane w żywieniu zwierząt zgodnie z prawem. FMR jest niejako "poczekalnią", gdyż dopiero po weryfikacji przez KE materiały w niej umieszczone mogą zostać objęte katalogiem materiałów paszowych (rozporządzenie nr 68/2013) i dopiero wtedy mogą być legalnie stosowane. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że niedopuszczalne jest umieszczanie w FMR surowców, jeżeli oznakowanie producenta nie wskazuje, że jest to surowiec przeznaczony na cele paszowe tzn. nie jest oznakowany jako materiał paszowy. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem nr 183/2005, zał. II Produkcja, pkt 8 "Etykiety produktów powinny jednoznacznie wskazywać, czy produkty te są przeznaczone na paszę, czy na inne cele. Jeśli podmiot oświadcza, że określona partia produktu nie jest przeznaczona na paszę, podmiot działający na dalszym etapie łańcucha nie może zmienić później tego oświadczenia."
Reasumując, sporne produkty w jakości spożywczej i farmaceutycznej nie mogą być stosowane na obszarze UE ani jako materiały paszowe, ani jako dodatki paszowe.
Organ odwoławczy stwierdził jednak, że wprawdzie można by kwalifikować surowce w gatunku tzw. spożywczym czy farmaceutycznym jako dodatki paszowe, ale musiałyby one spełniać wymagania dla dodatków paszowych przewidziane w rozporządzeniu nr 1831/2003, a zatem musiałyby być objęte zezwoleniem, musiałyby spełniać warunki stosowania określone w tym rozporządzeniu, w tym warunki etykietowania. Jeśli więc Spółka chce je stosować jako dodatki paszowe, to powinna złożyć wniosek do Komisji Europejskiej w celu ich zarejestrowania. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) jako ciało doradcze KE przeprowadza badania, ocenia skuteczność i bezpieczeństwo dodatków paszowych dla poszczególnych gatunków zwierząt oraz bezpieczeństwo dla środowiska i dopiero po uzyskaniu jego autoryzacji można stosować dany dodatek paszowy w produkcji mieszanek paszowych. Nie wszystkie preparaty dopuszczone do stosowania dla ludzi mogą być bezpieczne w żywieniu zwierząt. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 767/2009, "pasze mogą być wprowadzane na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku, gdy są bezpieczne oraz nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko i dobrostan zwierząt".
Organ zauważył ponadto, że Spółka nie wykonuje własnych badań składu jakościowego kupowanych surowców, co jest niezgodne z rozporządzeniem nr 183/2005 tj. z załącznikiem II - Produkcja, pkt 4 ("należy monitorować obecność zabronionych rodzajów paszy, substancji niepożądanych lub innych zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia ludzi lub zwierząt, a także wdrożyć odpowiednie strategie kontroli mające na celu ograniczenie tego ryzyka do minimum.") i z załącznikiem II - Kontrola jakości, pkt 2 i 3 ("w ramach systemu kontroli jakości przedsiębiorstwa paszowe muszą posiadać dostęp do laboratorium dysponującym odpowiednim personelem i wyposażeniem" i dalej "plan kontroli jakości musi być sporządzony na piśmie oraz wdrożony z uwzględnieniem w szczególności weryfikacji punktów krytycznych procesu wytwórczego, procedur i częstotliwości pobierania próbek, metod i częstotliwości analiz, zgodności ze specyfikacją oraz przeznaczenia w przypadku niezgodności w całym procesie produkcji począwszy od przetwarzania materiałów, aż po wyroby gotowe."). Celem tych przepisów jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zwierząt w zakresie bezpieczeństwa pasz, którego Spółka nie wykazuje (nie potwierdza badaniami zachowania odpowiedniej jakości sprzedawanych pasz, wręcz przeciwnie - kontrola jej zakładu wykazała, że sprzedaje produkty szkodliwe dla zwierząt - wskazane wyżej "Drożdże selenowe" dla koni i zwierząt domowych).
Organ odwoławczy przyznał, że art. 23 tego rozporządzenia dotyczy podmiotów prowadzących obrót paszami bez magazynowania (czyli m.in. M. P., a nie Spółki), jednak nie podzielił zarzutów Spółki co do tego, że nie jest ona adresatem norm z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 oraz art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1, art. 35, art. 36-41, art. 46-47 u.p. Podniósł, że przepis art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 jest skierowany zarówno do wytwórni pasz, jak i do podmiotów zajmujących się obrotem pasz bez magazynowania, bo oba te podmioty działają na rynku pasz, a więc w konsekwencji muszą zaopatrywać się w pasze w zakładach zarejestrowanych, czy zatwierdzonych zgodnie z tym rozporządzeniem. Organ zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 dotyczy tylko pasz, a nie innych surowców. Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.p. pod pojęciem "paszy" należy rozumieć pasze w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002, a więc substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt, zaś zgodnie z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 767/2009 (do której odsyła u.p.) pasze mogą występować w formie materiałów paszowych, mieszanek paszowych, dodatków paszowych, premiksów lub pasz leczniczych. Zdaniem organu odwoławczego "zaopatrywanie się w pasze", o którym mowa w art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 jest więc pojęciem szerokim i – wbrew stanowisku Spółki - obejmuje również inne surowce mieszące się pojęciu "paszy", w tym dodatki paszowe. Oznacza to, że wszystkie produkty, które nabywa Spółka, a następnie wprowadza do obrotu jako pasze, powinny pochodzić od zakładów zarejestrowanych. Spółka może nabywać surowce w gatunku spożywczym i farmaceutycznym, ale ze względu na to, że nie są one przeznaczone do karmienia zwierząt, a więc nie są "paszami", to Spółka nie może ich wykorzystywać w produkcji nadzorowanej przez Inspekcję Weterynaryjną (surowce spożywcze i farmaceutyczne nie podlegają takiemu nadzorowi).
Organ podkreślił, że podmioty działające na rynku pasz powinny zagwarantować organowi nadzoru możliwość śledzenia (tzw. "traceability") zarówno elementów potrzebnych do wytworzenia produktu (od surowców po opakowanie), przez etap wytwarzania na procesie dystrybucji skończywszy. Jednym z przepisów będących wyrazem tego obowiązku jest załącznik II, Prowadzenie dokumentacji, pkt 1 oraz pkt 2, lit. b iv rozporządzenia (WE) 183/2005: "wszystkie podmioty działające na rynku pasz, w tym także te, których działalność polega wyłącznie na handlu i które nie magazynują produktów w swoich pomieszczeniach, prowadzą rejestry zawierające odpowiednie dane dotyczące zakupu, produkcji i sprzedaży, umożliwiające skuteczne śledzenie produktów od ich odbioru do dostawy, włączając w to eksport do miejsca ostatecznego przeznaczenia." Obowiązku tego nie wypełnia Spółka, ponieważ nabywa surowce od M. P. sprowadzającego z Chin "od podmiotów, które nie produkują pasz", a ponadto "w gatunku spożywczym i farmaceutycznym" (które nie mieszczą się w pojęciu "paszy"), ponadto nie prowadzi własnych badań sprowadzanych surowców, co oznacza, że Spółka nie gwarantuje identyfikowalności swoich produktów, a w efekcie organ nadzoru weterynaryjnego nie jest w stanie ich sprawdzić pod względem wymagań jakości pasz dla zwierząt, co pozwala stwierdzić, że jej pasze nie są bezpieczne. Tymczasem możliwość śledzenia drogi pasz i ich składników na wszystkich etapach łańcucha żywieniowego stanowi zasadniczy element procesu zapewniania bezpieczeństwa pasz. Stosownie do art. 46 ust 1 u.p. – Spółka powinna zapewnić, aby sprowadzane przez nią surowce na obszar celny Unii Europejskiej podlegały weterynaryjnej kontroli granicznej. O niezapewnieniu przez Spółkę bezpieczeństwa jej produktów świadczy też to, że używa produktów, które przez pierwotnego producenta nie zostały przeznaczone dla zwierząt. Jeśli zaś producent oświadcza, że określona partia produktu nie jest przeznaczona na paszę, podmiot działający na dalszym etapie łańcucha nie może zmienić później tego oświadczenia." (z rozporządzenia nr 183/2005, zał. II Produkcja, pkt 8). Wytwarzanie pasz z surowców zakupionych odbywa się min. w oparciu o deklarację na etykiecie producenta tych surowców. Dopuszcza się stosowanie w produkcji pasz jedynie surowców oznakowanych z przeznaczeniem na pasze. Spółka nie miała więc prawa zmienić przeznaczenia nabytych surowców, przeznaczonych przez chińskiego producenta jako spożywcze czy farmaceutyczne, na paszowe; taka zmiana nie nastąpiła też poprzez wpisanie produktów do systemu informatycznego FMR.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Spółki, że skoro prawodawca europejski wprowadza w rozporządzeniu nr 68/2013 (obecnie nr 2017/2017) pojęcie "wycofanych środków spożywczych", pozwalając – zdaniem Spółki – na stosowanie jako paszy surowców w gatunku spożywczym o obniżonej jakości, to tym bardziej dopuszcza stosowanie surowców pełnowartościowych w tym gatunku. Organ odwoławczy przytoczył bowiem definicję środka spożywczego zawartą w rozporządzeniu nr 178/2002, zgodnie z którą "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. (...) (np. napoje, guma do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki (...)", zaś "środek spożywczy nie obejmuje pasz". Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka nie może wprowadzać do obrotu "środków spożywczych", ponieważ prowadzi zarejestrowaną działalność wytwórczą pasz, a więc żywności dla zwierząt, a nie dla ludzi. Jednocześnie nie produkuje paszy z "wycofanych środków spożywczych", którymi są np. pieczywo niespełniające jakości handlowej, które piekarnia przekazuje rolnikom do żywienia drobiu.
W związku z powyższym za konieczne uznał organ odwoławczy nakazanie Spółce (w pkt. I decyzji) "stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 31 ust. 1 u.p., dodatków paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 32 ust. 1 u.p. oraz art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 1831/2003, a także art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, w tym surowców pochodzących z importu spełniających wymagania art. 46 ust. 1 u.p."
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka [...] domagała się uchylenia pkt 1. decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
a) art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 6, art. 24 ust. 5 rozporządzenia nr 767/2009 poprzez błędne przyjęcie, że do produkcji pasz mogą być wykorzystane jedynie te materiały paszowe, które zostały ujęte w katalogu, o którym mowa w art. 24 ust.1, podczas, gdy z art. 24 ust. 5 wynika, że stosowanie tego katalogu jest dobrowolne, zaś art. 24 ust. 6 zezwala na wykorzystywanie do produkcji pasz wszelkich produktów, które spełniają definicje materiału paszowego, a więc także innych surowców, niż te ujęte w katalogu materiałów paszowych, pod warunkiem powiadomienia przedstawicieli europejskich sektorów przedsiębiorstw paszowych o wprowadzeniu po raz pierwszy na rynek nowego materiału paszowego pośrednictwem strony internetowej FMR, która zawiera rejestr tych powiadomień i jest regularnie aktualizowana;
b) art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 przez błędne przyjęcie, że Spółka zaopatruje się w pasze lub stosuje pasze pochodzące od innych podmiotów, niż wyłącznie z zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z tym rozporządzeniem, ponieważ Spółka zaopatruje się w pasze wyłącznie od takich właśnie podmiotów, w tym od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jako firma "[...]", który zajmuje się obrotem pasz bez ich magazynowania, posiada numer weterynaryjny i podlega nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej;
c) art. 46 ust. 1 u.p. przez błędne przyjęcie, że Spółka wprowadza na obszar celny Unii Europejskiej pasze bez kontroli granicznej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia nr 882/2004 i z przepisami o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz przepisami u.p., podczas gdy Spółka zaopatruje się w pasze od zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem nr 183/2005 i to te zakłady wprowadzają pasze na obszar celny Unii Europejskiej zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 u.p.
W rozwinięciu zarzutów Spółka w pierwszej kolejności bardzo obszernie odniosła się do zastosowanego przez organ przepisu art. 24 rozporządzenia nr 183/2005 podnosząc, że wbrew stanowisku organu, celem katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w tym przepisie, jest wyłącznie usprawnienie etykietowania materiałów paszowych i mieszanek paszowych oraz ułatwienie wymiany informacji na temat właściwości produktu. Podmiot może zastosować inny, nowy materiał paszowy, nieobjęty katalogiem, jeśli dokona procedury wskazanej w art. 24 ust. 6 tego rozporządzenia, polegającej na umieszczeniu surowca na stronie FMR – system rejestracji na tej stronie wiąże się ze szczegółową weryfikacją surowców co do tego, czy może być uznany za materiał paszowy. Spółka podniosła, że organizatorem rejestru FMR jest Unia Europejska. Podmiot działający na rynku pasz może więc za pomocą tego systemu legalnie, zgodnie z przepisami, wprowadzić na rynek do obrotu inny surowiec, niż wymieniony w katalogu materiałów paszowych. Prawodawca europejski nie nakazał stosowania wyłącznie produktów umieszczonych w katalogu pod nazwami przypisanymi tym produktom, katalog zawiera niewyczerpujący wykaz materiałów paszowych, a jego stosowanie jest dobrowolne. Nie można się więc zgodzić z interpretacją organu, że system FMR jest "poczekalnią" dla możliwości zastosowania danego surowca w paszach. Przyjęta przez organ wykładnia art. 24 rozporządzenia nr 767/2009 zmierza do ograniczenia obrotu paszami i dotychczasową praktykę stosowaną w całej UE. Spółka podkreśliła, że KE bardzo rzadko aktualizuje sporny katalog - ostatnia aktualizacja nastąpiła rozporządzeniem Komisji nr 2017/1017 z 15 czerwca 2017r. zmieniającym rozporządzenie Komisji nr 68/2013 i w związku z tym, by nie wstrzymywać działalności rynkowej w oczekiwaniu na aktualizację katalogu przez KE, przewidziano mechanizm z art. 24 ust. 6 (system FMR).
Ponadto, w przekonaniu Spółki, początkowym etapem klasyfikującym dany surowiec jako materiał paszowy jest procedura rejestracji surowca w systemie FMR, kiedy to podmiot umieszczający dany surowiec w tym systemie decyduje o jego przeznaczeniu na cele paszowe. Spółka nie zgadza się więc ze stanowiskiem organu, że jeżeli oznakowanie producenta nie wskazuje, że jest to surowiec przeznaczony na cele paszowe, to nie jest dopuszczalne umieszczanie surowców wykorzystywanych w produkcji pasz na stronie FMR. Gdyby bowiem dany surowiec był materiałem paszowym w momencie jego zakupu od producenta, to nie istniałaby konieczność jego zgłaszania do FMR, bowiem musiałby on zostać zgłoszony uprzednio przez tego producenta, ponieważ sprzedaż tego surowca przez producenta też jest wprowadzeniem tego surowca na rynek.
Za bezzasadne uznała Spółka twierdzenie organu o obowiązku przeprowadzania przez nią własnych badań dotyczących używanych surowców; wskazała, że nabywa surowce pełnowartościowe, przebadane w związku z ich wejściem na rynek, posiadające odpowiednie certyfikaty adekwatne do rodzaju surowca w zależności od jego gatunku.
Następnie Spółka podniosła, że wbrew stanowisku organu, stosuje się do art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, gdyż zaopatruje się w pasze wyłącznie od podmiotów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z tym rozporządzeniem, m.in. od firmy "[...]", która zajmuje się obrotem pasz bez ich magazynowania. Spółka od tego podmiotu nabywa wyłącznie produkty paszowe, tj. wszelkie te surowce, które ten podmiot przeznacza na pasze. Są to surowce pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, których zasadniczym celem jest zaspokajanie potrzeb żywieniowych zwierząt, a tym samym wypełniają one definicję materiału paszowego z art. 3 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 767/2009 i stanowią formę "paszy" w rozumieniu art. 3 pkt 4 rozporządzenia nr 178/2002. Podmiotem, który kwalifikuje surowiec jako paszę (z przeznaczeniem dla zwierząt) może być wyłącznie podmiot działający na rynku pasz tj. zarejestrowany oraz/lub zatwierdzony zgodnie z przepisem art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, który stoi na początku paszowego łańcucha dostaw, a od których Spółka zakupuje produkty paszowe. Spółka nie zgadza się przy tym z poglądem organu, że przeznaczenia surowca na pasze może dokonać wyłącznie producent, gdyż taki wniosek nie wynika z żadnego przepisu; jej zdaniem klasyfikacji produktu na cele paszowe może dokonać każdy podmiot działający na rynku pasz. Ponadto przepisy prawa wprost dopuszczają wykorzystywanie surowców spożywczych do produkcji pasz, m.in. dopuszczają przeklasyfikowanie na pasze wycofanych środków spożywczych z powodu problemów spowodowanych błędami podczas wytwarzania, pakowania, lub innymi. Przewidują to przepisy rozporządzenia Komisji nr 2017/1017 ("Załącznik Katalog Materiałów Paszowych Część A, pkt 3), które definiują "wycofane środki spożywcze" jako środki spożywcze inne, niż odpady gastronomiczne, które zostały wyprodukowane zgodnie z unijnym prawem żywnościowym z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi, ale które nie są już przeznaczone do spożycia przez ludzi ze względów praktycznych lub logistycznych albo z powodu problemów spowodowanych błędami podczas wytwarzania, pakowania, lub innymi, i które nie stwarzają żadnego ryzyka dla zdrowia w przypadku stosowania jako pasza".
Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 46 ust. 1 u.p. Spółka podniosła, że nie jest adresatem tego przepisu, ponieważ nie jest podmiotem sprowadzającym pasze spoza obszaru UE, lecz nabywającym je od zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem nr 183/2005. To po stronie tych podmiotów pozostaje obowiązek związany z wprowadzaniem na obszar celny UE pasz, które powinny podlegać kontroli granicznej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii, o ile podmioty wprowadzające na rynek UE dokonują zakupu spoza obszaru UE pasz, a nie innych produktów niebędącymi paszami, które pod ten przepis nie podlegają. Realizacja tego obowiązku nie spoczywa więc na Spółce.
Spółka odniosła się także do obowiązku prowadzenia rejestrów zawierających odpowiednie dane dotyczące zakupu, produkcji i sprzedaży, umożliwiających śledzenie produktów (tzw. "traceability"). Wskazała, że wbrew stanowisku organu, wypełnia ten obowiązek, bowiem wskazuje w odpowiednim rejestrze z jakich źródeł nabywa surowce, gwarantuje też identyfikowalność swoich produktów, wskazując zakłady zarejestrowane oraz/lub zatwierdzone zgodnie z rozporządzeniem nr 183/2005. Podniosła jednocześnie, że nie ma wpływu na wpisy do rejestru dokonywane przez inne podmioty, od których nabywa surowce. Obowiązek monitorowania żywności i pasz wynika i jest realizowany na podstawie rozporządzenia nr 178/2002, w szczególności w oparciu o art. 18 oraz art. 11. System śledzenia "traceability" służy do wcześniejszego powiadomienia organów weterynaryjnych w celu przygotowania ich do przeprowadzenia kontroli sprowadzanej paszy (a nie innych surowców niebędących jeszcze paszami) na teren UE.
W pismach procesowych z 10 i 27 lutego 2023r. Spółka uzupełniła zarzuty podnosząc, że zaskarżona decyzja została sformułowana ogólnie i nie wynika z niej jasno, jakie konkretnie działania ma podjąć Spółka; decyzja jest więc niewykonalna i nie jest możliwa do wyegzekwowania, tym bardziej, że Spółka stoi na stanowisku, że stosuje się do wskazanych przez organ przepisów rozporządzeń; problemem w sprawie jest natomiast różna interpretacja tych przepisów przez organ i Spółkę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ nie została sformułowana w sposób jasny i zrozumiały, uzasadnione są więc wątpliwości skarżącej Spółki co do tego, jak ma decyzję wykonać.
Podstawą jej wydania był art. 7 u.p. i art. 138 rozporządzenia nr 2017/625. Organ uprawniony był zgodnie z tymi przepisami do nałożenia na podmiot działający na rynku pasz odpowiednich - jego zdaniem - obowiązków w celu zapewnienia wykonywania działalności zgodnie z przepisami prawa paszowego.
Stosownie do art. 7 u.p. - powiatowy lekarz weterynarii (...) jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwym organem w rozumieniu rozporządzenia nr 2017/625, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń. W zakresie zadań określonych w przepisach tych rozporządzeń wydaje decyzje administracyjne i wykonuje inne czynności związane z: 2) urzędową kontrolą pasz i innymi zadaniami określonymi w rozporządzeniu nr 2017/625 oraz w przepisach wydanych w trybie rozporządzenia 2017/625, w tym stosowaniem środków, o których mowa w art. 138 rozporządzenia 2017/625 (...). Decyzje administracyjne w tym zakresie wydaje się z urzędu (...). Zgodnie natomiast z art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2017/625 - w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. (...) Organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, a więc z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii m.in. w obszarze (c) pasz i bezpieczeństwa pasz na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz oraz stosowania pasz, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę zdrowia i interesów konsumentów oraz zapewnienie im prawa do informacji. Stosownie do art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 – organ może nałożyć na podmiot takie obowiązki, by usunąć niezgodności z tym prawem, m.in. może ograniczyć lub zakazać wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; nakazać podmiotowi zwiększenia częstotliwości własnych kontroli; nakazać, aby określone elementy działalności danego podmiotu podlegały częstszym lub systematycznym kontrolom urzędowym; nakazać wycofanie z obrotu, usunięcie i zniszczenie towarów, czy - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone.
Zaskarżoną decyzją organ zobowiązał Spółkę ogólnie do stosowania przepisów prawa paszowego, jednak bez wskazania, jakie konkretnie działania Spółka powinna podjąć. Otóż z sentencji decyzji wynika, że Spółka powinna:
1) stosować i przetwarzać materiały paszowe w jakości spełniającej wymagania art. 31 ust. 1 u.p.
2) stosować i przetwarzać dodatki paszowe w jakości spełniającej wymagania art. 32 ust. 1 u.p., art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1831/2003, a także art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005
3) stosować i przetwarzać surowce pochodzące z importu spełniające wymagania art. 46 ust. 1 u.p.
Analiza powołanych w sentencji przepisów i uzasadnienie decyzji sugerują, że organ faktycznie zmierzał do zakazania Spółce wykorzystywania w produkcji mieszanek paszowych produktów w jakości spożywczej (środków spożywczych) i farmaceutycznej, a także zakazania wykorzystywania produktów pochodzących z państw trzecich (z Chin), które nie zostały poddane granicznej kontroli weterynaryjnej. Nie jest też wykluczone, że organ zamierzał zobowiązać Spółkę do stosowania wyłącznie materiałów paszowych objętych katalogiem tj. rozporządzeniem nr 83/2013 i zakazał etykietowania swoich produktów jako paszowe w sytuacji, gdy do ich wytworzenia użyto produkty zaetykietowane przez producenta jako środki spożywcze/farmaceutyczne.
Rację ma więc Spółka, że tak ogólnie sformułowana sentencja zaskarżonej decyzji może budzić uzasadnione problemy z jej wykonaniem.
Jest to wystarczający powód uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Jednocześnie Sąd za usprawiedliwione uznał wątpliwości organu co do przestrzegania przez Spółkę przepisów prawa paszowego, których celem jest - jak słusznie zauważa organ – m.in. bezpieczeństwo pasz, a w konsekwencji także i bezpieczeństwo żywności.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 767/2009 - Pasze mogą być wprowadzone na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku, gdy: a) są bezpieczne; oraz b) nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko lub dobrostan zwierząt. Punkt (1) preambuły tego rozporządzenia stanowi, że "Dążenie do wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt jest jednym z podstawowych celów prawa żywnościowego, ustanowionego w rozporządzeniu nr 178/2002", które wprowadziło do unijnego prawa paszowego "podejście "od pola do stołu", określając pasze jako podlegający szczególnej ochronie etap na początku łańcucha żywnościowego (...)". Zgodnie z pkt 12. preambuły rozporządzenia nr 178/2002 - W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności. Stosownie zaś do art. 15 ust. 1 i 6 tego rozporządzenia - Pasza, która jest niebezpieczna nie może być wprowadzana na rynek ani podawana zwierzętom hodowlanym (ust.1). W braku szczegółowych przepisów wspólnotowych pasza jest uważana za bezpieczną jeżeli jest zgodna ze szczegółowymi przepisami krajowego prawa żywnościowego Państwa Członkowskiego, na którego terytorium pasza jest wprowadzana do obrotu, jeżeli takie przepisy były sporządzone i stosowane bez uszczerbku dla postanowień Traktatu, w szczególności jego art. 28 i 30 (ust.6). Należy podkreślić, że wymóg bezpieczeństwa paszy dotyczy także zwierząt domowych: W kontekście prawa żywnościowego należy wziąć również pod uwagę wymagania dla pasz, łącznie z ich produkcją i używaniem, tam gdzie pasze są przeznaczone dla zwierząt służących do produkcji żywności. Pozostaje to bez uszczerbku dla podobnych wymagań, które do tej pory miały zastosowanie, i które będą stosowane w przyszłości w zakresie przepisów dotyczących pasz, które mają zastosowanie do wszystkich zwierząt, łącznie ze zwierzętami domowymi (pkt 7 preambuły rozporządzenia nr 178/2002).
W świetle przepisów wspólnotowych, odpowiedzialność za bezpieczeństwo pasz spoczywa przede wszystkim na przedsiębiorstwach paszowych:
Zgodnie z pkt 6 preambuły rozporządzenia nr 183/2005 "zasadnicza odpowiedzialność za bezpieczeństwo pasz spoczywa na przedsiębiorstwie paszowym". Jest to konsekwencja założeń rozporządzenia nr 178/2002 - (pkt 30 preambuły): Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością (....) powinni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności; (pkt 31): Podobne wymagania powinny mieć zastosowanie wobec pasz i przedsiębiorców prowadzących działalność związaną z paszami. Co więcej – "Jeżeli podmiot działający na rynku pasz uważa, że pasza przez niego przywożona, wyprodukowana, przetworzona, wytworzona lub rozprowadzana nie spełnia wymogów w zakresie bezpieczeństwa pasz lub ma podstawy, aby tak sądzić, niezwłocznie rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej paszy z rynku i poinformuje o tym właściwe władze" (art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002). Podobna reguła dotyczy też podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze (zob. Model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym. P. Wojciechowski, Wolters Kluwer Warszawa 2016, s.65).
Z obowiązkiem zagwarantowania bezpieczeństwa pasz związane są szczegółowe obowiązki przedsiębiorstw paszowych (podmiotów działających na rynku pasz), przy czym rzadko kiedy polegają one na dokonaniu jakiejś jednej ściśle określonej w przepisie czynności, w przeważającym zakresie obowiązki te polegają na podejmowaniu ciągu zorganizowanych i, mniej lub bardziej, sformalizowanych działań.
Jednym z głównych obowiązków wszystkich podmiotów działających na rynku pasz jest wdrożenie pisemnych procedur opartych na zasadach HACCP (art. 6 rozporządzenia Nr 183/2005). Zasady te obejmują m.in. określanie zagrożeń, krytycznych punktów kontroli oraz ustanowienie i wdrożenie skutecznych procedur ich monitorowania; ponadto ustanowienie działań korygujących i procedur weryfikacji, a także prowadzenie dokumentacji potwierdzającej skuteczne wdrożenie tych środków. Zasady HACCP mogą pomóc podmiotowi działającemu na rynku pasz w osiągnięciu wyższego standardu bezpieczeństwa pasz (pkt 13 preambuły rozporządzenia nr 183/2005). Przytoczone przepisy są wynikiem założeń rozporządzenia nr 178/2002 – "Podmioty działające na rynku pasz muszą zapewnić, by poszczególne etapy procesu produkcji pasz przebiegały zgodnie z ustalonymi na piśmie procedurami i instrukcjami, mającymi na celu zdefiniowanie, weryfikację i kontrolę punktów krytycznych procesu wytwórczego" (art. 17 ust. 2 tego rozporządzenia).
Zagwarantowanie bezpieczeństwa pasz związane jest także ściśle z zapewnieniem odpowiednim organom możliwości śledzenia (monitorowania) pochodzenia każdego produktu wykorzystywanego w produkcji pasz na całej długości łańcucha żywnościowego, a więc zgodnie z podejściem "od pola do stołu" – art. 18 rozporządzenia nr 178/2002. Śledzenie produktu na całej długości łańcucha żywnościowego ma służyć identyfikowalności produktu, a więc pozyskaniu wiedzy na temat tego, kto (jaki podmiot) wytworzył poszczególne surowce (półprodukty), składające się na produkt końcowy przeznaczony dla konsumentów. Wiedza na temat tego, kto, z czego i jakimi metodami oraz zgodnie z jakimi normami wytworzył dany surowiec, ma umożliwić ocenę, czy wykorzystanie tego surowca (półproduktu) dla stworzenia nowego produktu (końcowego) o określonym przeznaczeniu będzie dla końcowego odbiorcy bezpieczne (nie będzie zagrażało życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt). "Możliwość śledzenia" oznacza możliwość kontrolowania przemieszczania się (...) paszy (...) lub substancji przeznaczonej do dodania, lub która może być dodana do żywności lub paszy na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji (art. 3 pkt 15 rozporządzenia nr 178/2002). Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz powinny móc zidentyfikować każdą osobę, która dostarczyła im środek spożywczy, paszę (...) lub substancję przeznaczoną do dodania do żywności lub pasz, bądź którą można do nich dodać. W tym celu powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz. Żywność lub pasze wprowadzane na rynek lub, które mogą być wprowadzone na ten rynek we Wspólnocie, powinny być stosownie etykietowane lub oznakowane w celu ułatwienia możliwości ich śledzenia, za pomocą stosownej dokumentacji lub informacji, zgodnie z odnośnymi wymogami lub bardziej szczegółowymi przepisami. (...). - art. 18 rozporządzenia nr 178/2002.
Śledzenie produktów jest możliwe m.in. dzięki etykietom. Zasady etykietowania pasz (w rozumieniu art. 3 pkt 4 rozporządzenia nr 178/2002 pasze to "substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt") na rynku wspólnotowym zostały określone przede wszystkim w rozporządzeniu nr 767/2009 (dotyczącym materiałów i mieszanek paszowych) i w rozporządzeniu nr 1831/2003 (dotyczącym dodatków paszowych i premiksów). Ani mieszanki paszowe i materiały paszowe, ani dodatki paszowe nie mogą być wprowadzane na rynek, jeśli nie posiadają etykiet ze szczegółowymi (wskazanymi wprost w przepisach) danymi – art. 15 i 16 rozporządzenia nr 767/2009 i art. 3 i 16 rozporządzenia nr 1831/2003. Etykiety nie mogą wprowadzać w błąd co do planowanego zastosowania lub cech pasz, w szczególności ich charakteru, metody wytwarzania lub produkcji, właściwości, składu, ilości, trwałości, gatunków lub kategorii zwierząt, dla których jest przeznaczona; przez przypisywanie paszom skutków lub cech, których nie posiadają, lub przez sugerowanie, że posiadają specyficzne cechy, gdy w rzeczywistości cechy takie posiadają wszystkie podobne pasze; co do zgodności etykietowania z katalogiem wspólnotowym oraz kodeksami wspólnotowymi, o których mowa w art. 24 i 25. (art. 11 rozporządzenia nr 767/2009.). Muszą więc wskazywać m.in. rodzaj paszy, nazwisko lub nazwę firmy i adres podmiotu działającego na rynku pasz odpowiedzialnego za etykietowanie (art. 15 rozporządzenia nr 767/2009), a także nazwę materiału paszowego, stosowaną zgodnie z art. 24 ust. 5, a więc z katalogiem materiałów paszowych; w odniesieniu do materiałów paszowych, w skład których wchodzą dodatki oraz w odniesieniu do mieszanek paszowych ponadto: gatunek lub kategorię zwierząt, dla których przeznaczona jest dana mieszanka paszowa; instrukcje prawidłowego stosowania, określające cel, do jakiego pasza jest przeznaczona; w odniesieniu do mieszanek paszowych: w przypadkach gdy producent nie jest osobą odpowiedzialną za etykietowanie, należy podać: – nazwisko lub nazwę firmy oraz adres producenta, lub – numer zatwierdzenia zakładu producenta lub numer identyfikacyjny (...); wykaz materiałów paszowych, z których składa się pasza, opatrzony nagłówkiem "skład" i podający nazwę każdego materiału paszowego (art. 16 i 17 rozporządzenia nr 767/2009, a w odniesieniu do dodatków paszowych i premiksów dane zawarte w art. 16 rozporządzenia nr 1831/2003).
W celu ułatwienia etykietowania materiałów paszowych został utworzony specjalny katalog. "Jako narzędzie usprawniające etykietowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych, utworzony zostaje wspólnotowy katalog materiałów paszowych (zwany dalej "katalogiem"). Katalog ułatwia wymianę informacji na temat właściwości produktu oraz zawiera niewyczerpujący wykaz materiałów paszowych. W odniesieniu do każdego wyszczególnionego materiału paszowego katalog obejmuje przynajmniej następujące informacje szczegółowe: a) nazwę; b) numer identyfikacyjny; c) opis materiału paszowego, włącznie z informacjami dotyczącymi procesu wytwarzania" Pierwszą wersję tego katalogu przyjęto rozporządzeniem nr 83/2013, kolejną – rozporządzeniem nr 2017/1017 i rozporządzeniem Komisji (UE) 2022/1104 z dnia 1 lipca 2022r. Należy podkreślić, że "stosowanie (tego) katalogu przez podmioty działające na rynku pasz jest dobrowolne. Jednak nazwa materiału paszowego wymienionego w katalogu może być stosowana jedynie, gdy wypełnione zostaną wszystkie odpowiednie postanowienia zawarte w katalogu" (art. 24 ust.5). Należy podkreślić, że wg prawodawcy wspólnotowego - "Przy etykietowaniu materiałów paszowych zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 767/2009 27 należy, jeśli to możliwe, stosować nazwy określone w rozporządzeniu nr 68/2013" (pkt 9 Załącznika II rozp.183/2005 – Produkcja).
Gdy natomiast chodzi o dodatki paszowe, to ze względu na to, że wprowadzane do obrotu mogą być tylko dodatki, które uzyskały na to zezwolenie, po przeprowadzeniu odpowiedniej sformalizowanej procedury rejestracyjnej przed Komisją Europejską i które następnie zostały objęte wspólnotowym rejestrem dodatków paszowych, utworzonym przez Komisję zgodnie z art. 17 rozporządzenia 1831/2003), nie stwierdzono potrzeby utworzenia katalogu ułatwiającego etykietowanie takich dodatków. Ze względu na ogólnodostępny charakter rejestru, obejmującego szczegółowe dane dodatków, możliwa jest ich weryfikacja na podstawie tego rejestru.
Obowiązek etykietowania spoczywa na podmiotach działających na rynku pasz wprowadzających pasze na rynek. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 767/2009: 1. Osoba odpowiedzialna za etykietowanie zapewnia obecność oraz dokładność merytoryczną danych szczegółowych podlegających etykietowaniu. 2. Osoba odpowiedzialna za etykietowanie jest podmiotem działającym na rynku pasz wprowadzającym paszę po raz pierwszy na rynek lub, jeśli ma to zastosowanie, podmiotem działającym na rynku pasz, pod którego nazwiskiem lub firmą pasza jest wprowadzana na rynek.(...) 5. W obrębie przedsiębiorstw będących pod ich kontrolą podmioty działające na rynku pasz zapewniają, aby dane szczegółowe podlegające obowiązkowemu etykietowaniu były przekazywane na całej długości łańcucha żywnościowego, aby zapewnić przekazanie informacji użytkownikowi końcowemu paszy zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Stosownie zaś do art. 5 tego rozporządzenia - Osoba odpowiedzialna za etykietowanie pasz udostępnia właściwym organom wszelkie informacje dotyczące składu lub deklarowanych właściwości pasz, które osoba ta wprowadza na rynek, co umożliwia zweryfikowanie dokładności informacji przekazanych za pośrednictwem etykietowania, w tym dokładnych odsetków wagowych materiałów paszowych wykorzystywanych w mieszankach paszowych.
Obowiązek etykietowania spoczywa więc zasadniczo na producencie, który po raz pierwszy wprowadza produkt na rynek - zgodnie z definicją art. 2 ust. 2 lit. n rozporządzenia nr 1831/2003 – "wprowadzenie do obrotu po raz pierwszy" to początkowe wprowadzanie dodatku do obrotu po jego wyprodukowaniu, przywóz dodatku lub, w przypadku gdy dodatek został połączony z paszą bez wprowadzenia do obrotu, pierwsze wprowadzanie do obrotu takiej paszy" – podobnie, choć z uwzględnieniem odmienności, należy rozumieć wprowadzanie do obrotu po raz pierwszy materiałów i mieszanek paszowych. Obowiązek etykietowania dotyczy także kolejnych "podmiotów wprowadzających na rynek pasze", przez których rozumie się "podmiot działający na rynku pasz" ("osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie paszowym pozostającym pod ich kontrolą"), w tym "przedsiębiorstwo paszowe" ("przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z produkcją, wytwarzaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem, transportem lub dystrybucją pasz, w tym producentów produkujących, przetwarzających lub przechowujących pasze w celu żywienia zwierząt będących w jego posiadaniu"), które "wprowadza pasze na rynek", a więc "posiada pasze w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania" (art. 3 ust. 1 lit a i ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 767/2009 w zw. z art. 3 pkt 5,6,8 rozporządzenia nr 178/2002). Za etykietowanie poza producentem są więc też odpowiedzialni np. zakłady konfekcjonowania, importerzy, sprzedawcy, dystrybutorzy (zob. art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1831/2003).
Drugim istotnym elementem zapewniającym możliwość śledzenia produktów paszowych występujących na rynku jest posiadanie przez podmioty działające na rynku pasz, w tym wprowadzające pasze na rynek, odpowiedniej dokumentacji. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 183/2005 - 1. Podmioty działające na rynku pasz: a) dostarczają właściwemu organowi dowód spełniania wymogów art. 6 procedury HACCP w formie wymaganej przez ten organ; b) zapewniają stałą aktualizację wszystkich dokumentów opisujących procedury opracowane w sposób zgodny z art. 6. W Załączniku I tego rozporządzenia pt. Produkcja pierwotna, Część A pkt II. Prowadzenie dokumentacji wskazano: "Podmioty działające na rynku pasz prowadzą dokumentację związaną ze środkami zastosowanymi w celu kontroli zagrożeń, w odpowiedni sposób oraz przez odpowiedni czas, w zakresie proporcjonalnym do charakteru i rozmiaru danego przedsiębiorstwa paszowego. Podmioty działające na rynku pasz udostępniają właściwemu organowi odpowiednie informacje zawarte w tej dokumentacji. 2. Podmioty działające na rynku pasz muszą w szczególności prowadzić dokumentację dotyczącą: (...) d) wyników wszelkich analiz próbek produktów pierwotnych lub innych próbek pobranych dla celów diagnostycznych i posiadających istotne znaczenie dla bezpieczeństwa pasz". Ponadto w Załączniku II. Wymagania dotyczące przedsiębiorstw paszowych na poziomach innych niż pierwotna produkcja paszy, o których mowa w art. 5 ust. 1, Prowadzenie dokumentacji wskazano, że: Wszystkie podmioty działające na rynku pasz, w tym także te, których działalność polega wyłącznie na handlu i które nie magazynują produktów w swoich pomieszczeniach, prowadzą rejestry zawierające odpowiednie dane dotyczące zakupu, produkcji i sprzedaży, umożliwiające skuteczne śledzenie produktów od ich odbioru do dostawy, włączając w to eksport do miejsca ostatecznego przeznaczenia.
Zagwarantowanie bezpieczeństwa pasz wymaga także prowadzenia przez przedsiębiorstwo paszowe własnych badań laboratoryjnych i ich dokumentowania. "W ramach systemu kontroli jakości przedsiębiorstwa paszowe muszą posiadać dostęp do laboratorium dysponującego odpowiednim personelem i wyposażeniem. Plan kontroli jakości musi być sporządzony na piśmie oraz wdrożony z uwzględnieniem w szczególności weryfikacji punktów krytycznych procesu wytwórczego, procedur i częstotliwości pobierania próbek, metod i częstotliwości analiz, zgodności ze specyfikacją oraz przeznaczenia w przypadku niezgodności w całym procesie produkcji, począwszy od przetwarzania materiałów, aż po wyroby gotowe. Wytwórca musi prowadzić dokumentację dotyczącą surowców wykorzystanych w produktach końcowych, w celu zapewnienia możliwości śledzenia drogi produktów. Dokumentacja taka musi być udostępniona właściwym organom do końca okresu przydatności do użycia produktów wprowadzonych do obrotu. Ponadto próbki składników oraz każdej partii produktu wytworzonej i wprowadzonej do obrotu lub każdej konkretnej części produkcji (w przypadku produkcji ciągłej) muszą zostać pobrane w wystarczającej ilości, zgodnie z procedurą ustaloną przez wytwórcę, przy czym muszą one być przechowywane, aby zapewnić możliwość oznaczania produktów (regularnego w przypadku produkcji wyłącznie na potrzeby własne wytwórcy). Próbki muszą być opieczętowane i opatrzone etykietami umożliwiającymi ich łatwą identyfikację; należy je przechowywać w warunkach uniemożliwiających anormalne zmiany w składzie próbki, czy jej podrobienie. Próbki muszą być przechowywane do dyspozycji właściwych władz przez okres dostosowany do użytku, do jakiego przeznaczona jest pasza wprowadzona do obrotu. W przypadku środków żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności wytwórca takich środków musi przechowywać wyłącznie próbki wyrobów gotowych. (pkt 2 i 4 Załącznika II. rozporządzenia 183/2005 – Kontrola jakości). Spółka [...] jest niewątpliwie przedsiębiorstwem paszowym zajmującym się "produkcją gotowej paszy dla zwierząt gospodarskich" (działalność przeważająca) i produkcją gotowej karmy dla zwierząt domowych (wynika to z KRS na dzień 17 lutego 2023r.), a więc spoczywa na niej obowiązek przeprowadzania badań i dokumentowania ich próbek.
Z gwarancją bezpieczeństwa żywności i pasz wiąże się system rejestracji i zatwierdzeń podmiotów działających na rynku pasz i konieczność zaopatrywania się w produkty paszowe (półprodukty) wyłącznie w takich zakładach.
Zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 - podmioty działające na rynku pasz oraz rolnicy zaopatrują się w pasze oraz stosują pasze pochodzące wyłącznie z zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Wg pkt (7) preambuły tego rozporządzenia - Chcąc zapewnić pełne stosowanie systemu rejestracji i zatwierdzeń do wszystkich podmiotów działających na rynku pasz (...) należy zapewnić, by podmioty te zaopatrywały się w zakładach zarejestrowanych i/lub zatwierdzonych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i stosowały wyłącznie pasze pochodzące z takich zakładów. (21) Możliwość śledzenia drogi pasz i ich składników na wszystkich etapach łańcucha żywieniowego stanowi zasadniczy element procesu zapewniania bezpieczeństwa pasz.
System rejestracji odgrywa szczególną rolę w odniesieniu do produktów wprowadzanych na obszar UE z krajów spoza tego obszaru.
Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p. - Dopuszcza się przywóz przesyłek pasz wymienionych w art. 35 z zakładów państw trzecich mających przedstawicielstwo: 1) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wpisanych do ewidencji zakładów państw trzecich prowadzonej przez Głównego Lekarza Weterynarii, zwanej dalej "ewidencją"; 2) na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że do ewidencji mogą być wpisane tylko takie zakłady przedsiębiorstw państw trzecich, które posiadają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przedstawicielstwo, które zapewni, że zakład spełnia wymagania co najmniej równoważne wymaganiom określonym dla prowadzenia danego rodzaju działalności i zobowiąże się do prowadzenia rejestru zgodnie z przepisami dotyczącymi prowadzenia dokumentacji, określonymi w załączniku II do rozporządzenia nr 183/2005.
Następnie zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 183/2005 - 1. Podmioty działające na rynku pasz i dokonujące przywozu paszy z krajów trzecich zapewniają, aby przywóz taki odbywał się wyłącznie w sposób zgodny z następującymi warunkami: a) kraj trzeci, z którego dokonywana jest wysyłka znajduje się w wykazie krajów trzecich, z których przywóz pasz jest dozwolony, sporządzonym zgodnie z art. 48 rozporządzenia (WE) 882/2004; b) zakład dokonujący wysyłki znajduje się w wykazie zakładów, z których przywóz pasz jest dozwolony, sporządzonym i aktualizowanym przez kraj trzeci zgodnie z art. 48 rozporządzenia (WE) 882/2004; c) pasza wyprodukowana została przez zakład dokonujący jej wysyłki lub przez inny zakład znajdujący się w wykazie, o którym mowa w lit. b) lub we Wspólnocie (...).
Poza wymaganiem, by pasze były nabywane wyłącznie od podmiotów, które są zarejestrowane (objęte wykazami wspólnotowymi), przy wprowadzaniu ich na obszar UE konieczne jest ich poddanie kontrolom urzędowym. Zgodnie z art. 46 u.p. – 1. Wprowadzane na obszar celny Unii Europejskiej pasze lub pasze lecznicze podlegają kontroli urzędowej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą. 2. Osoba odpowiedzialna za przesyłkę przekazuje granicznemu lekarzowi weterynarii, pisemnie lub w wersji elektronicznej, informacje o przewidywanym terminie przywozu oraz o rodzaju i ilości przesyłki, nie później niż na dzień roboczy przed dniem przywozu.
Wprowadzane na obszar UE pasze muszą też spełniać określone wymagania, co najmniej równoważne wymaganiom wspólnotowym. Zgodnie z pkt (23) preambuły rozporządzenia nr 183/2005 - Pasze przywożone na terytorium Wspólnoty muszą spełniać wymagania ogólne określone w rozporządzeniu nr 178/2002 oraz warunki importu określone w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie urzędowych kontroli (aktualnie rozporządzenie nr 2017/625) w celu zapewnienia zgodności z regulacjami dotyczącymi pasz i żywności oraz przepisami w zakresie zdrowia i dobrostanu zwierząt". Stosownie do przytoczonego wyżej art. 23 tego rozporządzenia (nr 183/2005) – przywóz paszy z krajów trzecich jest możliwy tylko wtedy, gdy "d) pasza spełnia: i) wymagania określone w niniejszym rozporządzeniu oraz we wszelkich innych wspólnotowych przepisach określających zasady dotyczące pasz; lub ii) warunki uznane przez Wspólnotę za co najmniej równoważne tym wymaganiom; lub iii) wymagania zawarte w ewentualnym porozumieniu szczególnym zawartym pomiędzy Wspólnotą i krajem eksportującym.
Z analizy powyższych unormowań, zawartych w wielu przepisach różnych aktów, mając na uwadze ich założenia wyrażone w preambułach, nasuwa się wniosek, że nie można tych unormowań rozumieć formalistycznie, lecz trzeba uwzględniać cel, jakiemu one służą i wartości, jakie chronią. Są nimi przede przede - jak na wstępie wskazano – bezpieczeństwo żywności i pasz (pkt 31, 29, 27, 26, 10, 12 preambuły), a także – następnie – swobodny ich przepływ (art. 5 rozporządzenia nr 178/2002), ochrona interesów konsumenta etc. Zapewnienie tego bezpieczeństwa spoczywa przede wszystkim na podmiotach działających na rynku pasz, w tym w szczególności na podmiotach wprowadzających pasze na rynek i wiąże się ono z wieloma szczegółowymi obowiązkami tych podmiotów. Wywiązywanie się z tych obowiązków musi odbywać się z uwzględnieniem ich celu tj. zapewnienia bezpieczeństwa wprowadzanych na rynek produktów. Wykonywanie części obowiązków, z pominięciem wykonywania innych, albo wykonywanie niektórych z obowiązków w ograniczonym zakresie (np. w gromadzenie niepełnej dokumentacji, brak badań laboratoryjnych, czy brak niektórych wymaganych danych na etykietach, pominięcie granicznej kontroli weterynaryjnej) może stanowić podstawę do stwierdzenia, że podmiot wprowadza produkty paszowe na rynek nie zapewniając ich bezpieczeństwa.
Wątpliwości organu co do bezpieczeństwa pasz wprowadzanych na rynek przez skarżącą Spółkę wydają się uzasadnione. Spółka w ramach swojej działalności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu (materiału paszowego, mieszanek paszowych uzupełniających) produkty chińskie wiedząc, że producenci z Chin nie spełniają wymagań określonych w omawianym wyżej art. 23 ust. 1 pkt a- c rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. (nie posiadają zakładów na obszarze UE, ani przedstawicielstwa, ani nie są objęci odpowiednim wykazem), a nabywane od nich produkty nie podlegały weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 46 u.p.), ponieważ weszły na obszar UE jako środki spożywcze czy farmaceutyczne. Jednocześnie Spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz określone w art. 23 ust. 1 pkt d tego rozporządzenia, również etykiety tych produktów nie zawierają danych wymaganych w powołanych wyżej przepisach. Są bowiem one bardzo lakoniczne, Spółka podnosi, że produkty są certyfikowane, jednak załączone certyfikaty są wybiórcze, nie wiadomo na podstawie jakiego systemu certyfikowania zostały wydane, zresztą przepisy wspólnotowe nie wprowadzają jako wystarczającej gwarancji bezpieczeństwa produktów pochodzących spoza obszarów UE ich certyfikacji, muszą zostać zachowane procedury określone w omawianych przepisach, w szczególności produkty muszą podlegać granicznym kontrolom urzędowym właściwych organów. Nie można też pominąć, na co zwraca trafnie uwagę organ, że podmiot od którego Spółka nabywa sporne chińskie produkty, tj. M. P., jest podmiotem, który zajmuje się wyłącznie handlem i nie magazynuje produktów (kod działalności "Ł"). W związku z tym niektóre jego obowiązki wobec organów nadzoru weterynaryjnego są ograniczone m.in. nie musi prowadzić rejestru, o którym mowa w pkt 2 Załącznika II. rozporządzenia nr 183/2005, Prowadzenie dokumentacji, obejmującego dokumentację dotyczącą możliwości śledzenia drogi, w szczególności: dodatków do pasz, materiałów paszowych, wskazującą nazwy i adresy wytwórców lub dostawców dodatków/premiksów i nazwy i adresy dostawców materiałów paszowych i pasz uzupełniających. Podmiot, który działa na rynku paszowym, ale nie magazynuje pasz, nie podlega też inspekcjom weterynaryjnym w zakresie spełnienia wszystkich wymagań określonych w rozporządzeniu nr 183/2005 dotyczących higieny pasz. Zgodnie bowiem z art. 17 tego rozporządzenia - "1.Państwa Członkowskie zwolnione są z obowiązku przeprowadzania inspekcji, o których mowa w art. 13, w przedsiębiorstwach paszowych, których działalność polega wyłącznie na handlu i które nie magazynują produktów w swoich obiektach. 2. Takiego rodzaju przedsiębiorstwa paszowe składają właściwemu organowi oświadczenie w formie określonej przez ten organ, iż pasze wprowadzane przez nie do obrotu spełniają warunki określone w niniejszym rozporządzeniu".
W konsekwencji ograniczonych obowiązków takiego podmiotu ([...]) spełnienie formalnego obowiązku z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, polegające na nabywaniu półproduktów, przeznaczanych następnie na mieszanki paszowe uzupełniające, od M. P., który oczywiście jest odrębnym podmiotem prawa od Spółki, nie wystarcza do przyjęcia, że Spółka gwarantuje bezpieczeństwo swoich produktów, skoro wytwarza je z wykorzystaniem produktów chińskich wprowadzonych na obszar UE z pominięciem procedur z art. 23 rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. i art. 46 ust. 1 u.p. Należy w tym miejscu zauważyć, że sporny przepis art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, nie dotyczy wprowadzania produktów spoza obszaru UE na ten obszar, lecz obrotu na obszarze UE. Na Spółce jako podmiocie wprowadzającym na rynek pasze (mieszanki paszowe z wykorzystaniem produktów chińskich o innym przeznaczeniu niż paszowe) ciąży obowiązek wdrożenia takich procedur, które zapobiegną zagrożeniom bezpieczeństwa (zgodnie z zasadami HACCP). Nie do pomyślenia jest natomiast - w świetle przytoczonych przepisów wspólnotowych i zasad HACCP, by jakikolwiek przedsiębiorca paszowy celowo nabywał produkty od podmiotu działającego na rynku pasz, ale niemagazynującego ich, a więc z tego powodu niepodlegającego pełnemu nadzorowi weterynaryjnemu, tylko po to, by uniknąć spełnienia wymagań bezpieczeństwa dla pasz importowanych z krajów trzecich. Ponadto wydaje się, że przy ocenie, czy sporna procedura wytwarzania mieszanek paszowych przez Spółkę gwarantuje bezpieczeństwo tych produktów należy też wziąć pod uwagę to, że jak wynika z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej (wpis na dzień 5 stycznia 2023r.) - M. P. prowadzi działalność nie tylko w zakresie sprzedaży pasz dla zwierząt, ale także "sprzedaży detalicznej pozostałej żywności" oraz "produkcji pozostałych artykułów spożywczych, gdzieindziej niesklasyfikowanych". M. P. może więc w ramach swojej działalności nabywać z Chin produkty w jakości spożywczej, co oznacza, że w takiej sytuacji na Spółce spoczywa ciężar odpowiedzialności za jakość i bezpieczeństwo pasz wytwarzanych przez nią z wykorzystaniem produktów importowanych przez M. P. i wprowadzanych na rynek.
Zdaniem Sądu, Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR. Nie jest to to bowiem rejestr prowadzony przez Komisję Europejską, jak w przypadku rejestru dodatków paszowych (art. 17 rozporządzenia nr 1831/2003). ani żaden inny system stworzony i wprowadzony przez organy UE. Z powiadomienia na stronie FMR wprost wynika, że "Wszystkie informacje zawarte na tej stronie internetowej są dostarczane "tak jak są" bez jakiejkolwiek gwarancji. Dostęp i korzystanie z informacji związanych z materiałami paszowymi zgłoszonymi przez podmioty działające na rynku pasz odbywa się na Twoje wyłączne ryzyko. Nie udziela się żadnych gwarancji ani oświadczeń, wyraźnych ani dorozumianych, że informacje zawarte lub przywoływane w niniejszym dokumencie są dokładne, aktualne lub kompletne. (...)". Co więcej, nawet używanie materiałów paszowych z Katalogu utworzonego zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 767/2009 nie gwarantuje ich bezpieczeństwa, co wynika wprost z pkt 2 Załącznika: Katalog materiałów paszowych. Część A. Przepisy ogólne. Rozporządzenia nr 83/2013 - Podmioty działające na rynku pasz stosujące materiał paszowy wpisany do katalogu zapewniają zgodność tego materiału z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 767/2009 oraz z przepisu art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 767/2009 - Niniejszy artykuł stosuje się bez uszczerbku dla wymogów w zakresie bezpieczeństwa określonych w art. 4. Jakkolwiek Sąd zgadza się ze Spółką, że katalog ten nie jest zamknięty (zob. np. pkt (28) preambuły rozporządzenia nr 767/2009), a więc producenci mogą wprowadzać nowe pasze stosując przy tym art. 24 ust. 6 tego rozporządzenia nr 767/2009 (Osoba po raz pierwszy wprowadzająca na rynek materiał paszowy niewymieniony w katalogu natychmiast powiadamia o tym przedstawicieli europejskich sektorów przedsiębiorstw paszowych, o których mowa w art. 26 ust. 1. Przedstawiciele europejskich sektorów przedsiębiorstw paszowych publikują rejestr tych powiadomień w Internecie i regularnie go aktualizują), to jednak w każdym wypadku podmioty wprowadzające nowe pasze (materiały paszowe, mieszanki paszowe) muszą zapewnić - zgodnie z najwyższymi wspólnotowymi standardami – że ich produkty będą bezpieczne. Biorąc pod uwagę procedury, jakie stosuje Spółka, sam fakt wprowadzania przez nią do rejestru FMR nowych mieszanek paszowych z wykorzystaniem niezbadanych we własnym zakresie i nieudokumentowanych dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu produktów chińskich w jakości spożywczej, nie gwarantuje wystarczająco, że są one bezpieczne.
Natomiast gdy chodzi o sporną kwestię dotyczącą dopuszczalnej zmiany przeznaczenia produktów ze spożywczego na paszowe i stosowania pkt 8 Załącznika II rozporządzenia nr 183/2005 – Produkcja, zgodnie z którym "Etykiety produktów powinny jednoznacznie wskazywać, czy produkty te są przeznaczone na paszę, czy na inne cele. Jeśli oświadcza się, że określona partia produktu nie jest przeznaczona na paszę, podmiot działający na dalszym etapie łańcucha nie może zmienić później tego oświadczenia" - należy stwierdzić, że w istocie problem sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest stosowanie środków spożywczych do wytwarzania pasz (materiałów paszowych). Gdy chodzi o przytoczony wyżej i będący przedmiotem odmiennej interpretacji przez organ i Spółkę przepis, to należy zauważyć, że dotyczy on wyłącznie zastrzeżenia producenta (podmiotu działającego na rynku pasz odpowiedzialnego za etykietowanie) co do wyłączenia wykorzystania pasz (określonej partii) jako środków spożywczych, a nie odwrotnie - środków spożywczych na pasze. Należy przyznać rację skarżącej, że wiele produktów (substancji) może być wykorzystywanych zarówno do żywienia ludzi, jak i zwierząt. W pierwszym przypadku są one środkami spożywczymi (żywnością) – art. 2 rozporządzenia nr 178/2002: "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać". W drugim przypadku są one paszami – "pasza" (lub "materiały paszowe") oznacza substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt (art. 3 pkt 4 tego rozporządzenia). Przykłady takich substancji zostały wprost wymienione w samym Katalogu materiałów paszowych (rozporządzenie nr 68/2013) – Część C – Wykaz materiałów paszowych, poz.13 - Różne, wśród nich np. produkty przemysłu piekarniczego i zakładów wytwarzających makarony, produkty przemysłu ciastkarskiego, produkty wytwarzania płatków śniadaniowych (analogicznie w rozporządzeniu nr 2017/1017) Organ podnosi, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 – środek spożywczy nie obejmuje pasz (...). Oznacza to jednak tylko to, że produkty przeznaczone do żywienia zwierząt (na pasze) nie mogą w żadnym razie zostać następnie wykorzystane w jakiejkolwiek postaci na żywność dla ludzi, co jest w pełni spójne z przytoczonym wyżej pkt 8 Załącznika II rozporządzenia nr 183/2005 – Produkcja.
To, że niektóre środki spożywcze mogą być wykorzystywane do żywienia zwierząt nie oznacza, że mogą być dowolnie przeznaczane na pasze. Pasze muszą być przede wszystkim bezpieczne w rozumieniu powoływanych wyżej przepisów: muszą ze względu na swój skład chemiczny być bezpieczne dla zwierząt, a więc nie mogą zagrażać ich zdrowiu, a także muszą być wytworzone i wprowadzane na rynek z zachowaniem procedur przewidzianych w omawianych przepisach, które ponadto mają gwarantować odpowiednią ich jakość, a w konsekwencji także bezpieczeństwo.
Organ ma więc uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa i jakości pasz wprowadzanych do obrotu przez Spółkę, tym bardziej, że przeprowadzona kontrola potwierdziła posiadanie przez Spółkę mieszanek paszowych o niedopuszczalnym składzie, szkodliwym dla zwierząt. Nie jest więc w konsekwencji wykluczone - przy ponownym rozpatrywaniu odwołania przez organ II instancji - zastosowanie art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 z zastrzeżeniem, że obowiązki zostaną precyzyjnie określone, czy też utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze to, że prawo paszowe jako cel stawia bezpieczeństwo pasz, ale również swobodny przepływ żywności i pasz we Wspólnocie (pkt 1, 3 preambuły rozporządzenia nr 178/2002) i sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 1 ust. 1) może okazać się konieczne wypracowanie przez Spółką razem z organem odpowiednich procedur. Podmioty działające na rynku pasz współpracują z właściwymi władzami podczas działań podejmowanych w celu uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka związanego z dostarczaną lub dostarczoną przez siebie paszą (art. 20 ust. 4). Przepis ten dotyczy odpowiedzialności w zakresie pasz podmiotów działających na rynku pasz i ma charakter obowiązku ogólnego, dotyczy więc każdego takiego podmiotu.
Zapewnienie bezpieczeństwa produktów wytwarzanych przez Spółkę może wiązać się ze stosowaniem środków wymienionych wprost w art. 138, np. nakazanie zwiększonych kontroli własnych bądź częstszych kontroli urzędowych (na podstawie przepisów rozporządzenia nr 2017/625), nakaz zmiany etykiet, w każdym wypadku mają to być środki właściwe.
Spółka podnosi, że praktyka wykorzystywania do produkcji pasz produktów chińskich w jakości spożywczej jest powszechna w branży paszowej na obszarze UE i zmiana tej praktyki byłaby silnie dotkliwa dla tego sektora. Nie jest więc wykluczone, że tego typu praktyka powinna stać się przedmiotem właściwych działań organów UE.
Z tych względów orzeczono, jak w sentencji; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.) – koszty obejmują wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).