II SA/LU 511/22

II SA/Lu 511/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr GN-V.7534.2.35.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 31 marca 2022 r. nr IGM.6821.97.2020.MWM; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r., na wniosek Przedsiębiorstwa [...] w L., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność M. M.. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę zakładów [...] w L.. Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2020 r. o zwrot wspomnianej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...] obręb [...] arkusz [...] położonej przy ulicy [...] wystąpiła E. Ł. spadkobierczyni byłej właścicielki. We wniosku wskazano kolejność dziedziczenia oraz podano, że działka nie jest wykorzystywana przez podmiot na rzecz którego została wywłaszczona, ani przez Skarb Państwa. Na podstawie rejestru gruntów Prezydent Miasta L. ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], zgodnie z danymi księgi wieczystej (KW Nr [...]) stanowi własność G. L.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia, który decyzją z dnia 24 lipca 2020r., już przy udziale B. P. – S. i M. P. – K. , spadkobierczyń E. Ł., które podtrzymały wniosek o zwrot nieruchomości, orzekł o zwrocie na ich rzecz w udziale po ˝ części projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie [...]zł proporcjonalnie do swojego udziału, w terminie 14 dni od daty kiedy stanie się wykonalna oraz wskazano, że wierzytelność Gminy z tego tytułu może podlegać stosownemu zabezpieczeniu, które może polegać na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości. Organ ustalił, że w dniu 30 czerwca 1976 r. działki [...],[...] i [...] znajdowały się obszarze objętym ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 9 października 1969 r., nr 10). W oparciu o ten dokument ustalono, że zawnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający teren składów produktów naftowych od strony wschodniej, południowej i zachodniej. Według pisma Prezydenta Miasta L. z dnia 11 sierpnia 2021r. w dniu 24 lipca 1971 r. udzielono pozwolenia na budowę ogrodzenia składu [...], jednakże do decyzji tej nie zachował się załącznik graficzny. W 1972 r. prowadzone były kolejne postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...] brak jest jednak dokumentacji dotyczącej tych spraw. Z kolei w dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu [...], jednak także w tej sprawie nie zachował się załącznik graficzny. Natomiast 29 czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego, brak jest jednak załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego). Tutaj także nie zachował się załącznik graficzny. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr [...] oraz wiaty stalowej. Podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu 17 stycznia 2022 r. z udziałem strony postępowania oraz przedstawiciela Miasta L. ustalono, że przedmiotowa działka znajduje się poza ogrodzeniem terenu na którym funkcjonuje stacja paliw. W znacznej części teren ten stanowi grunt rolny, jest niezagospodarowany i porośnięty gęstą trawą i chwastami. W tej sytuacji organ stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych. Zwrócił uwagę, że obowiązujący plan zagospodarowania pozwalał na użytkowanie gruntu na cele rolnicze, ograniczając jedynie prawo zabudowy terenu. Powyższe ustalenia planistyczne nie stwarzały więc konieczności wywłaszczenia działek sąsiadujących z planowanymi Zakładami [...]. Przedmiotowa nieruchomość mogła zatem pozostać w rękach poprzedniego właściciela i być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem jako tereny rolne, bowiem znajduje się poza ogrodzeniem terenu na którym funkcjonował zakład [...] (obecnie "[...]"). Nie można tego terenu (wraz z działkami sąsiednimi) uznać za urządzoną strefę ochronną bazy [...], gdyż jak ustalono w trakcie postępowania, działki sąsiadujące z działką zawnioskowaną do zwrotu, bezpośrednio przylegające do ogrodzenia bazy "[...]", stanowią w własność prywatną użytkowaną rolniczo, co prowadzi do wniosku, że nie było konieczności wywłaszczania tylko niektórych leżących w tym pasie działek. Własność działek "niewywłaszczonych" pozostaje w rękach osób prywatnych od daty zamiaru powstania bazy [...]. Organ zaznaczył, że wprawdzie zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 maja 1969 r. dla składu dystrybucyjnego [...] wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. oraz planu szczegółowego [...] inwestor zobowiązany był do opracowania projektu strefy ochronnej (pkt 7 decyzji), jednak na podstawie informacji udzielonych przez [...]" oraz Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej projektu bądź powstania strefy ochronnej. Prowadzi to do przekonania, że taka strefa w ogóle nie powstała. Obowiązujące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej składu dystrybucyjnego [...] przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, wyraźnie określały zasady i warunki ustalania stref ochronnych. Zgodnie z przepisami Rozdziału 4. Strefy ochronne ww. Zarządzenia, ustalenie strefy ochronnej następowało na wniosek zainteresowanych lub z urzędu. Do wniosku o ustalenie strefy ochronnej należało dołączyć wyniki badań, materiały, dane i uzgodnienia z właściwymi organami, uzasadniające potrzebę ustalenia strefy ochronnej oraz określenie warunków, którym ta strefa powinna odpowiadać. Do wniosku należało również dołączyć trzy egzemplarze projektu strefy ochronnej, sporządzonego na mapie sytuacyjnej w skali nie mniejszej niż 1:5000, zawierającego położenie obiektów oraz granic projektowanej strefy, istniejące zagospodarowanie i sposób wykorzystania terenu strefy, projektowane ograniczenie w zakresie sposobu wykorzystania terenu strefy lub jej części oraz stan własności (posiadania) nieruchomości na terenie strefy. Ponadto, decyzja o ustaleniu strefy ochronnej powinna dokładnie określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów na obszarze strefy. Organ wyjaśnił ponadto, że stosownie do art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Kwota wypłacona za wywłaszczony grunt o powierzchni [...] ha wynosiła [...] zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę [...]zł. Projektowana do zwrotu działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...], zaś różnica powierzchni wynika z odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...] (operat [...].[...]/[...]). Wobec powyższego na podlegający zwrotowi grunt powierzchni [...] ha przypada kwota [...]zł, tj. ok. [...] zł za 1m2 powierzchni, co nie przekracza 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Po rozpoznaniu odwołania Miasta L. Wojewoda Lubelski decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe ustalenia i także uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia co obliguje do jej zwrotu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). Również w jego ocenie już w dacie wywłaszczenia będący przedmiotem niniejszego postępowania grunt nie był niezbędny dla realizacji celu jakim była budowa Zakładów [...]. Świadczy o tym fakt, że nie doszło do kompleksowego wywłaszczenia na rzecz [...] wszystkich działek położonych w pasie przylegającym do nieruchomości [...]", bowiem do chwili obecnej działki będące własnością osób fizycznych są przez te osoby użytkowane, obsiewane zbożem. Pomimo zatem przeznaczenia w dacie wywłaszczenia w planie zagospodarowania pasa nieruchomości, wśród której położone są wnioskowane do zwrotu działki, pod strefę izolacyjną składu, strefa ochronna [...] jednak nie powstała. Nie odnaleziono również projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego [...], do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1969 r., co również prowadzi do przypuszczenia, że taka strefa w ogóle nie powstała.
Żadnych dokumentów na temat jej powstania nie potwierdził również [...] S.A. (niegdyś [...]). Zdaniem organu skoro wnioskodawca wywłaszczenia oraz wykonawca strefy ochronnej nie posiada ani projektu tej strefy, ani żadnych informacji, co do jej utworzenia i istnienia, to nie można twierdzić, że strefa taka powstała i istnieje do dnia dzisiejszego. Również w piśmie z dnia 4 lutego 2022 r. Prezydent Miasta L. informował, że w posiadanych rejestrach wydanych decyzji lokalizacyjnych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Oznacza to że strefa ochronna nie powstała, tym bardziej, że przedmiotowy teren nigdy nie był w zarządzie, użytkowaniu wieczystym, ani też nie stał się własnością L. Przedsiębiorstwa [...] (wnioskodawcy wywłaszczenia), a następnie spółki [...] W ocenie organu nie można zatem przyjąć, że strefa ochronna istnieje w oparciu tylko i wyłącznie o archiwalne akta wywłaszczeniowe oraz załączone do tych akt mapy nieruchomości wnioskowanych do wywłaszczenia, które być może miały być wywłaszczone pod planowana strefę ochronną [...], jednakże samo wywłaszczenie części nieruchomości pod strefę, automatycznie nie determinuje jej powstania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L. zarzuciła decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie przepisów kpa poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 r., z późn. zm.) - poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercy byłego właściciela. W efekcie wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia 31 marca 2022 r. Skarżąca podniosła przede wszystkim, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. ( I OSK 1417/13 ), że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] dokonane zostało ponad 40 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Działka nr [...] wywłaszczona zostały decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 30 czerwca 1976 r. zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów [...] w L.. W dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzony Uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. Według zapisów tego planu wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem D 55 RP tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający od strony wschodniej, południowej i zachodniej teren składów produktów naftowych. Wywłaszczona nieruchomość położona była w dzielnicy [...] - Rejon [...] i według orientacyjnego zakreślenia na rysunku w skali 1:10 000 położona w obszarze oznaczonym symbolem D 55 - RP - 120,0, ale również w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru o symbolu "D58-SII - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Zapis planu D58-SII przewiduje strefę izolacyjną o szerokości 500 m od granic obiektów składowych, a w takiej odległości od powstałej bazy znajduje się sporna działka, zatem potwierdza to zamiar urządzenia strefy ochronnej. Skarżąca wskazała, że zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r. ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] na terenie położonym w L. przy ul. [...], jednym z warunków jakie musiały zostać zachowane przy realizacji inwestycji było urządzenie strefy ochronnej. Decyzja wydana została w oparciu o plan ogólny miasta L. oraz plan szczegółowy [...]. Zgodnie z jej treścią przedsięwzięcie obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym charakterze, była realizowana sukcesywnie - w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną na dowód czego załączona została decyzja wywłaszczeniowa z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą (planem) nr 5/184/70 stanowiąca załącznik do wniosku L. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami naftowymi [...]" w L. o wydanie tej decyzji oraz mapę i rejestr nr [...]/74, będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z 30 czerwca 1976 r., w/w dokumenty mapowe wskazują granice obszarów wywłaszczonych ww. decyzjami. Stopniowe realizowanie budowy zakładów [...], potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...] z 24 lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa UM L. rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego [...] w 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych). Późniejsze, wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości pozwolenia na budowę dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury [...] m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. czy budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. Zdaniem skarżącej z opisanych dokumentów, okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczność objęcia wywłaszczeniem dawnej działki [...] wydają się potwierdzone. Decyzja lokalizacyjna uwzględniała zapisy planu ogólnego miasta L., oraz szczegółowego dla dzielnicy [...] którego organ rozpatrujący sprawę nie odnalazł. Zgodnie z zapisami tego pierwszego dokumentu, strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych. W tych granicach położona jest właśnie sporna nieruchomość, co wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W kontekście argumentu o braku śladów zagospodarowania skarżąca przekonywała, że dawne przepisy wykonawcze dotyczące stref ochronnych inwestycji nie stanowiły o konieczności umiejscowienia w nich konkretnych urządzeń czy budowli (zarządzenie Ministra Budownictwa i P. Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania terenu - M.P. nr 25, poz. 129, z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych - M.P nr [...] poz. 373, rozporządzenie ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym - Dz. U. Nr 4, Znak sprawy: [...] Nr dokumentu Mdok: [...] poz. 29, i z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - Dz. U. Nr 8 poz. 48) Nie należy zatem wymagać, aby na objętej żądaniem zwrotu działce znalazła się bliżej nieokreślona infrastruktura, i uzależnić od tego ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości. Funkcją obszaru strefy było oddzielenie zakładów, w których składowane były materiały pędne, łatwopalne od otoczenia, w szczegółowości od ulicy [...], jednej z głównych ulic w tej części miasta, uwzględnionej w planie ogólnym miasta L. z 1969 r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie wywłaszczenie dokonane na podstawie ustawy z 1958 r. nie było uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązała by się konieczność wykonania określonych robót. Realizacja celu wywłaszczenia mogła polegać na używaniu nieruchomości wskazanych w akcie wywłaszczeniowym, zgodnym z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (por. Wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt. I OSK [...] i z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK [...] dostępne na CBOSA). W ocenie skarżącej fakt nie odnalezienia dokumentów dotyczących projektu strefy ochronnej do wykonania którego zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1969 r. nie może prowadzić do przypuszczenia, że strefa ochronna w ogóle nie powstała. Granice zaznaczone na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach tj. kopii planu i rejestru pomiarowego nr [...]/[...] stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego oraz kopia mapy (planu) nr [...]/70 powołana w decyzji wywłaszczeniowej z 20 października 1970 r. nr [...] pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiące aktualnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], 68, [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 43, ark. 27), [...] (obr. 43, ark. 34), [...] (obr. 43, ark. 34), [...]. Wymienione działki zlokalizowane są wokół ogrodzenia składu [...] a wykazana zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr [...]/74 stanowiące załącznik do wniosku wywłaszczeniowego potwierdza powstanie strefy ochronnej składu [...]. Skarżąca podkreśliła, że decyzją z 30 czerwca 1976 r. wywłaszczenie służyło jedynie urządzeniu strefy ochronnej bazy materiałów pędnych, a grunty pod samą bazę wywłaszczono wcześniej decyzją z 20 października 1970 r. Baza (zakłady) [...] najprawdopodobniej istniała już w czasie odjęcia własności działki nr [...], na co wskazują daty wydanych pozwoleń na budowę poszczególnych elementów bazy. Nieruchomość wnioskowana do zwrotu tworząca pas zieleni oddzielający stację paliw od pobliskich zabudowań, pozostaje niezabudowana, jej powierzchnia częściowo pokryta jest wieloletnią roślinnością i krzewami oraz wykorzystywana jest rolniczo, w związku z czym nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Mimo iż obecnie obszar ten w całości nie jest wykorzystywany pod uprawy, to zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość tworzą tereny rolne, niezabudowane, położone w strefie izolacyjnej stacji paliw.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jest oczywiste, że dla spełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o jakiej mowa w art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2021r. poz. 1899 ), opisanej jako zbędność na cele wywłaszczenia pierwszorzędną kwestią jest ustalenie celu wywłaszczenia. Również w orzecznictwie rzecz ta ujmowana jest jako kluczowa, co wydaje się oczywiste, skoro właśnie podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero zatem jego ustalenie pozwala na zbadanie, czy został zrealizowany ( tak NSA w wyrokach z dnia 28 lutego 2018r. I OSK [...] i 21 listopada 2018r. I OSK [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zasadnicze znaczenie jakie przypisuje się ocenie realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia ma swoje uzasadnienie w wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie poglądzie, według którego obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Oceniając zatem stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. Nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, tak jak uważają organy w rozpoznawanej sprawie, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., I OSK [...] opubl. w CBOSA). Zgodzić należy się jednak ze skarżącą, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. ( I OSK [...] opubl. w CBOSA) powołanym zresztą w skardze, ale także w innych wyrokach z dnia 16 grudnia 2021r. ( I OSK [...] opubl. w CBOSA ) i 16 kwietnia 2021 r. ( I OSK [...] opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miała powstać inwestycja złożona to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny złożoną infrastrukturę techniczną (wyrok NSA z dnia 14 maja 2017 r. I OSK [...] opubl. w CBOSA). Podkreśla się, że powyższa koncepcja znajduje zastosowanie z reguły w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, czy szczegółowe decyzje lokalizacyjne. Bez wątpienia tak też było w rozpoznawanej sprawie, gdzie w decyzji z 30 czerwca 1976r. obejmującej m.in. działkę [...] jako cel wywłaszczenia wskazano lokalizację budowy Zakładów [...] w L. uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.. Prawdą jest również, że w decyzji nie wskazano na czym konkretnie miałaby polegać planowana budowa, ani jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, aby przedmiotem wywłaszczenia miałoby być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego zakładu. Z treści wniosku L. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi z dnia 22 maja 1974r. o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę składu dystrybucyjnego "[...]" wynika jednak niezbicie, na co zwróciła uwagę skarżąca, że wspomniane w nim nieruchomości w tym działka [...], miały zostać przeznaczone pod wykonanie drugiego etapu budowy. Pierwszy etap poprzedziła decyzja o wywłaszczeniu z dnia 20 października 1970r. Także w tej decyzji wskazano jedynie, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy składu dystrybucyjnego [...] uwzględnionej w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Nie podważa się jednak, że mimo tak ogólnego wskazania celu wywłaszczenia budowa zakładów [...] była stopniowo realizowana, co potwierdzają kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę składu i wykonaniu robót przygotowawczych związanych z budowa ogrodzenia składu [...] z 24 lipca 1971 r., stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego [...] w 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych) dobudowy budynku magazynowego w 1983 r., budowy budynku portierni oraz rozbudowy ( dobudowy ) budynku socjalno magazynowego w 1986r. czy budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. We wniosku o wywłaszczenie z dnia 9 czerwca 1970r. stwierdzono ponadto, że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne na cele budowy materiałów pędnych zgodnie z decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 maja 1969r. wydaną przez Wydział BUA Prezydium MRN w L. dla składu dystrybucyjnego [...] położonego przy ulicy [...] wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego Wrotkowa. W tej natomiast decyzji sformułowano warunki realizacji samej bazy dotyczące wyznaczenia jej obszaru ( pkt.3 ) , terenu drogi dojazdowej, stanowiący fragment projektowanej ulicy miejskiej ( pkt.4), terenu bocznicy kolejowej ( pkt. 5 ) , skrzyżowania dróg lokalnych ( pkt. 6 ) oraz nakazano opracowanie projektu strefy ochronnej ( pkt.7 ). Ponieważ wspomniana decyzja została wydana jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego nie można wykluczyć, że projekt strefy ochronnej został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miała być realizowana inwestycja. Świadczy o tym zamieszczona we wniosku Przedsiębiorstwa o wywłaszczenie z 22 maja 1974r. informacja, zgodnie z którą podstawą do podjęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi m.in. protokół rozgraniczenia działek z planem. Nie jest w sprawie kwestionowane, że w dacie wywłaszczenia z 1976r. obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. L., zatwierdzony uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 9 października 1969 r., nr [...]), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia 25 lipca 1972 r. Wynika z nich, że wywłaszczona działka położona była w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Jest oczywiste, że powyższe ustalenie należy odczytywać łącznie z zapisem planu o symbolu "D58-SII - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Wydaje się oczywiste, że budowa Zakładów "[...] to nie tylko budynki, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone, nawet jeśli nie wskazano ich w decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz strefa ochronna. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób ma ona zostać zagospodarowana. Pewną wskazówkę zawiera w tym względzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wskazując na wyłączenie jej z zabudowy kubaturowej. Decydującego znaczenia nie może zatem nabrać argumentacja decyzji, że grunty położone w sąsiedztwie stacji paliw nadal są użytkowane rolniczo. Nie oznacza to przecież wniosku o jej nieistnieniu. Nie można również zaakceptować przekonania organu, jakoby za zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej miałby przemawiać fakt, że nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani w zarządzie podmiotu bądź jego następców prawnych na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło tj. [...]. Jak trafnie zwrócono uwagę między innymi w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. ( I OSK [...], opubl. w CBOSA ) w sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w dacie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości i w konsekwencji dla skuteczności roszenia o zwrot nieruchomości, są okoliczności związane z władaniem wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa po realizacji celu wywłaszczania. Co do zasady, zrealizowanie celu wywłaszczania umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości, pozostawało już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że wbrew twierdzeniu organów na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zrealizowany i nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu. Nie można przy tym zaakceptować stanowiska organów, że wywłaszczenie nieruchomości pod realizację przedmiotowej inwestycji przeprowadzono z nadwyżką , a obszar działki [...] nie był niezbędny dla jej realizacji. Podkreślić trzeba, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli nieruchomości - w założeniu - prawidłowo wywłaszczonej, a jedynie zbędnej dla celu tego wywłaszczenia. Nie dotyczyła zaś stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa czy decyzja lokalizacyjna obejmowały w tym przypadku grunt, który nie powinien w ogóle być wywłaszczony bo od samego początku wadliwie został zaliczony przez inwestora jako niezbędny dla wybudowania planowanych osiedli mieszkaniowych. Co jasne bowiem, inne są bowiem przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości a inne określają warunki, w jakich mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości.
Z tych powodów na podstawie art. 145 ust. 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy. Obejmują one koszty zastępstwa prawnego radcy prawnego w kwocie [...]zł na podstawie § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ) oraz kwotę [...]zł wpisu od skargi.