II SA/LU 507/24

II SA/Lu 507/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10, art. 13, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi F.W. w L. na decyzję M. K. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. z dnia 4 czerwca 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję M. K. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. z dnia 17 maja 2024 r.; II. zasądza od M. K. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na rzecz F. W. w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Fundacja [...] w L. (dalej jako "strona", "skarżąca",
"wnioskodawczyni", "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie skargę na decyzję M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako "M. Sp. z o.o." "Spółka", "podmiot zobowiązany") z dnia 4 czerwca 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. przesłanym drogą elektroniczną strona zwróciła się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru uchwał Zarządu, Rady Nadzorczej i Zgromadzenia Wspólników za lata 2022-2024, a jeśli taki nie jest prowadzony to o udostępnienie ich treści.
W wyniku analizy wniosku Spółka uznała, że należy traktować go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymagającej przetworzenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") i w związku z tym pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. wezwała wnioskodawczynię do wykazania okoliczności uzasadniających przesłankę szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego. Spółka wyjaśniła, że nie posiada rejestrów uchwał w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem ich wytworzenia jest wykonanie czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Dotyczy to również przesłania treści wnioskowanych uchwał, które to uchwały, każda z osobna, powinny być poddane opisanym czynnościom, również w zakresie ewentualnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 6 maja 2024 r. Fundacja powołała się na stanowisko zawarte w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wyrażonym np. w sprawie TASZ przeciwko Węgrom (skarga nr 37374/05), które zdaniem strony utożsamiane jest z pojęciem szczególnego interesu publicznego.
Decyzją z dnia 17 maja 2024 r., wydaną na podstawie art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z 17 ust.1 u.d.i.p. M. Sp. z o.o. w L. odmówiła skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Zdaniem Spółki wnioskodawczyni wskazując okoliczności uzasadniające przesłankę szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego ograniczyła się jedynie do krótkiego i ogólnikowego opisu roli organizacji pozarządowych zajmujących się kontrolą społeczną. Nie wskazała w ogóle dlaczego w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy uzyskanie żądanych informacji od Spółki jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka wyjaśniła, że jest wprawdzie spółką powiązaną i zależną od M. L. Sp. z o.o. jako jednoosobową spółką Gminy L. ale M. Sp. z o.o. nie pełni żadnej roli w strukturze administracji państwowej i samorządowej, nie wykonuje żadnej władzy publicznej. Jest jedynie podmiotem gospodarczym świadczącym usługi na konkurencyjnym rynku zamówień publicznych i prywatnych. W odróżnieniu od spółek bezpośrednio zależnych od Gminy L. (tzw. spółek samorządowych) M. Sp. z o.o. nie realizuje powierzonych zadań własnych gminy. Wskazano, że w wyżej opisanym kontekście faktycznym i formalnoprawnym, wskazane przez Fundację uzasadnienie przesłanki szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego jest niewystraczające do oceny przez Spółkę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, co z jednej strony samo w sobie uzasadnia formalną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, z drugiej zaś strony pozwala merytorycznie odmówić podanym przez wnioskodawcę ogólnikowym twierdzeniom przymiotu okoliczności uzasadniających przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Spółka podniosła, że brak rzeczowego uzasadnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych informacji, mające charakter zdawkowego i lekceważącego potraktowania wezwania do uzupełnienia wniosku, świadczy o tym, że Fundacja - jako bardzo aktywna i doświadczona organizacja w zakresie liczby składanych wniosków o dostęp do informacji publicznej - nie traktuje poważanie przedmiotowego wniosku i swojej misji społecznej w tym zakresie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie informacji publicznej przetworzonej Spółka stwierdziła, że przedmiotowy wniosek Fundacji wraz z jego uzupełnieniem wskazuje na brak obiektywnych, autentycznych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanych informacji w zakresie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Ponownie wyjaśniono, że Spółka nie posiada rejestrów uchwał w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem ich wytworzenia jest wykonanie czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Dotyczy to również przesłania treści wnioskowanych uchwał, które to uchwały, każda z osobna, powinny być poddane opisanym czynnościom, również w zakresie ewentualnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p., ponieważ część uchwal może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, prawem prywatności osoby fizycznej lub koniecznością anonimizacji danych osobowych. Podkreślono, że konieczność wykonania wyżej opisanych czynności na zbiorze kilkudziesięciu uchwał, w ujęciu trzech kolejnych lat, wskazuje na to, iż wnioskowane informacje stają się tzw. informacją przetworzoną. Wskazano, że obsługa kancelaryjna biura zarządu M. Sp. z o.o. liczy jednego pracownika zaangażowanego jednocześnie w realizację procedur kadrowych i księgowych a zatem przetworzenie informacji prostych nie obędzie się bez szerszych działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania biura M. Sp. z o.o. i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja podniosła, że z treść decyzji nie wynika szczegółowo na czym miałoby polegać przetworzenie wnioskowanych informacji. Wskazała, że nie wiadomo ile uchwał podejmowały Zgromadzenie Wspólników, Rada Nadzorcza oraz Zarząd Spółki. Nie wiadomo też o jakiej objętości dokumentów mowa. Czy są to wyłącznie jednostronne uchwały? Nie wiadomo też w jaki sposób Spółka przechowuje te uchwały: czy jest to forma papierowa, czy elektroniczna, jak jest prowadzona. Nie wiadomo ile uchwał może zawierać dane wymagające anonimizacji - czy jest to 100% czy może 0% uchwał. Spółka nie oszacowała także ile czasu może zająć udostępnienie wnioskowanych danych. Zdaniem Fundacji uniemożliwia to skuteczne dochodzenia swoich praw przed sądem, a sądowi ocenę prawidłowości wydanej decyzji.
Dodatkowo Fundacja podniosła, że zgodnie z art. 248 k.s.h. uchwały zgromadzenia wspólników powinny być wpisane do księgi protokołów. Oznacza to, że Spółka ma obowiązek posiadać wnioskowane przez Fundację informacje. Analogiczne regulacje przepisy dotyczą uchwał zarządu (art. 208) oraz rady nadzorczej (art. 222 k.s.h.). W takiej sytuacji, jeśli takiego dokumentu spółka wbrew obowiązkowi nie posiada, to stworzenie go na wniosek Fundacji byłoby przede wszystkim w interesie spółki. Samo to jest szczególnym interesem publicznym, bo poprawia działania publicznej spółki. Spółka jednak nie odnosi się to tych regulacji ustawowych, wskazując jedynie (poza decyzją), że nie posiada rejestrów uchwał objętych wnioskiem. Zdaniem Fundacji ww. przepisy statuują posiadanie rejestru uchwał i umożliwiają udostępnienie tych danych poprzez ewentualne proste ich zsumowanie.
Decyzją z dnia 4 marca 2024 r., M. Sp. z o.o. utrzymując w mocy własną decyzję z dnia 17 maja 2024 r., podała, że uzasadnienie przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przywołuje żadnych nowych okoliczności, które mogłyby dać podstawę do udostępnienia Fundacji żądanych informacji.
Spółka wskazała, że nie sprzeciwia się udostępnianiu informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest podmiotem gospodarczym nie świadczącym usług publicznych, tzn. nie wykonującym w imieniu gminy L. zadań w zakresie gospodarki komunalnej. Spółka działa poza sferą użyteczności publicznej, realizując na rzecz gminy L. zamówienia w trybie ustawy prawo zamówień publicznych, a więc na zasadach rynkowych. Realizuje te zamówienia we własnym imieniu, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, konkurując na ryku gminnych zamówień publicznych tak jak każdy inny podmiot prywatny. Spółka podniosła, ze jako podmiot działający w otoczeniu rynkowym zobowiązana jest do analizy każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej pod kątem oceny szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie prawa do informacji przetworzonej, jak też pod kątem ewentualnego ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Spółki żądany we wniosku Fundacji z dnia 16 kwietnia 2024 r., uzupełnionym w dniu 6 maja 2024 r. zakres informacji publicznej wymaga więc przetworzenia i analizy, czy przedmiotowe uchwały organów spółki nie zawierają informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa lub naruszających prywatność osób fizycznych (w tym danych osobowych), dlatego też tak istotne jest wykazanie przez Fundację, że zakres żądanych informacji jest szczególnie istotny dla interesu publicznego.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny lub orzeczenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że pomimo wykazania we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy określonych braków podmiot zobowiązany nie uzupełnił uzasadnienia faktycznego decyzji. Strona wskazała, że ze sprawozdania Spółki przedłożonego do KRS wynika, że w 2022 r.: Zgromadzenie Wspólników podjęło 11 uchwał, Rada Nadzorcza podjęła 12 uchwał. Informacja o podjęciu uchwał przez zarząd znajduje się dopiero w sprawozdaniu z 2020 r. Wówczas zarząd przyjął 1 uchwałę. Oznacza to, zdaniem Fundacji, że wniosek obejmuje ok. 75 dokumentów, przy czym w pierwszej kolejności wnioskodawca domagał się ujawnienia ich rejestru.
Strona wskazała, że nieliczne, udostępnione w KRS uchwały wskazują, że ich wielkość ma ok. pół strony A4. Co logiczne wśród uchwał muszą się znaleźć uchwały dot. rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania zarządu z działalności spółki oraz sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy; powzięcie uchwały o podziale zysku albo pokryciu straty, udzielenie członkom organów spółki absolutorium z wykonania przez nich obowiązków. Ich różnorodność jest więc niewielka. Zdaniem Fundacji zasady doświadczenia życiowego wskazują, że spisanie takich uchwał zajęłoby mniej niż kilkadziesiąt minut (zakładając; że spółka w sposób uporządkowany gromadzi dokumenty spółki), czyli mniej czasu niż dotychczas Spółka spędziła na korespondencję i wydawanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę, podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że udostępnienie żądanej przez Fundację informacji wymagałoby przygotowania dużej ilości informacji prostej, co wiązałoby się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność organu. Nie sporządza się rejestru uchwał zgromadzenia wspólników, rady nadzorczej i zarządu spółki. Spółka wskazała, że prowadzi uporządkowany chronologicznie zbiór tych aktów (dokumentów) w formie papierowej obejmujący kilkadziesiąt pozycji w każdym roku. Zdaniem Spółki przetworzenie dużej ilości informacji prostych celem następczego opracowania rejestrów, czy też celem analizy treści tych dokumentów pod kątem ewentualnego ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy wymaga dużych nakładów, jakie należy ponieść w celu udzielenia odpowiedzi na wnioski Fundacji [...]. W opisane wyżej czynności przetwarzania informacji prostych należałoby zaangażować kilka osób, w tym członków zarządu spółki, asystentki zarządu, głównego księgowego, kierownika kadr a także zasięgnąć niezbędnych ekspertyz i opinii osób zewnętrznych, w tym radcy prawnego oraz inspektora ochrony danych osobowych. Każda z tych osób, z uwagi na czasochłonność opisanych czynności i ilość koniecznych do przeanalizowania lub zanonimizowania dokumentów (kilkadziesiąt dokumentów papierowych w każdym roku), doznałaby znacznego utrudnienia wykonywania przypisanych im działań a co za tym idzie zakłócony zostałby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że w badanej sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustaw reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.
W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Jak wynika z akt sprawy - KRS M. Sp. z .o.o., właścicielem 99% jej akcji jest M. – L. Sp. z o.o. w L. Z kolei właścicielem 100 % akcji M. - L. Sp. z o.o. jest gmina L. Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina L. pośrednio dysponuje większością głosów na zgromadzeniu wspólników M. Sp. z o.o. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych.
Niesporne jest także, że wnioskowana do udostępnienia informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do tego, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest bowiem przekonanie podmiotu zobowiązanego, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2024 r. Fundacja zwróciła się do Spółki o udostępnienie rejestru uchwał Zarządu, Rady Nadzorczej i Zgromadzenia wspólników za lata 2022-2024, a jeśli taki nie jest prowadzony to o udostępnienie ich treści.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust.1 u.d.i.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie podkreśla się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Wnioskodawca powinien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych (por. wyroki NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt I OSK 969/20, z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 954/20, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2820/19, z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 832/18 oraz z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2405/16, CBOSA). Innymi słowy, w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., istotne znaczenie ma fakt, czy żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest umotywowane względami prywatnymi czy publicznymi. Nie jest wystarczające, że działania wnioskodawcy stanowią "szczególnie istotny interes publiczny" bowiem równie istotne jest, czy "uzyskanie żądanej informacji" jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle rozważanego unormowania podkreśla się, że kryterium "przetworzenia" sprowadza się zasadniczo do dwóch grup stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20 i z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4369/18, z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16, z dnia sygn. akt I OSK 2587/16, z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, CBOSA oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 242/20, CBOSA).
Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, tzn. powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akr III OSK 4058/21, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie z wniosku o udzielenie informacji publicznej, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skargi do tut. Sądu wynika, że intencją wnioskodawcy w pierwszej kolejności było uzyskanie rejestrów uchwał podejmowanych przez organy Spółki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną przez skarżącą, sprowadzającą się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja ma charakter prosty.
Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Należy zatem przyjąć, że gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do "wyprodukowania" informacji wnioskowanej przez stronę to należy uznać, że jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18, CBOSA).
Podmiot zobowiązany wskazywał, że nie posiada rejestrów uchwał w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem ich wytworzenia jest wykonanie czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Wyjaśnił ponadto, że dotyczy to treści wnioskowanych uchwał, gdyż każda z osobna, powinny być poddane opisanym czynnościom, również w zakresie ewentualnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p., ponieważ część uchwal może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, prawem prywatności osoby fizycznej lub koniecznością anonimizacji danych osobowych. Podkreślono, że konieczność wykonania wyżej opisanych czynności na zbiorze kilkudziesięciu uchwał, w ujęciu trzech kolejnych lat, wskazuje na to, iż wnioskowane informacje stają się tzw. informacją przetworzoną. Wskazano także, że obsługa kancelaryjna biura zarządu M. Sp. z o.o. liczy jednego pracownika zaangażowanego jednocześnie w realizację procedur kadrowych i księgowych a zatem przetworzenie informacji prostych nie obędzie się bez szerszych działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania biura Spółki i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
W tym miejscu wskazać należy, że ratio legis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Niemniej jednak chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, CBOSA).
W ocenie Sądu ostatnia sytuacja nie ma jednak miejsce w niniejszej sprawie. Dla możliwości uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną niezbędnym jest wykazanie przez podmiot zobowiązany, że wymienione czynności wymagają znacznego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które następstwem jest uszczerbek dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Dla realizacji obowiązku podmioty nie mogą jednakże odwoływać się do ogólnych pojęć i czynności, a są zobowiązane przełożyć to w każdej indywidualnej sprawie na konkretne działania, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać i w wyniku której doszłoby do zakłócenia prawidłowej działalności organu. Stwierdzić należy, że wnioskowane przez Fundację informacje znajdują się w posiadaniu Spółki, nie ma zatem konieczności wytwarzania ich od początku. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę prowadzony jest uporządkowany chronologicznie zbiór aktów (dokumentów). Skarżąca jak już wyżej wskazano w pierwszej kolejności oczekiwała rejestru uchwał podejmowanych przez organy Spółki. Udostępnienie tych informacji nie będzie, w ocenie Sądu, wymagało nadzwyczajnych działań o charakterze intelektualnym ani twórczym. Nakład pracy związany z odpowiedzią na wniosek nie pozwala uznać, że sam tylko ten element czyni z żądanej informacji informację przetworzoną. Nawet jeśli żądane informacje wymagają pewnej weryfikacji, przejrzenia posiadanych zbiorów i w rezultacie wypisania dat, numerów oraz przedmiotów podjętych uchwał, to nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swojego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego konstytucyjnie. Zdaniem Sądu przygotowanie informacji i jej udostępnienie we wnioskowanym zakresie nie wymaga aż tylu ponadstandardowych czynności, ani ponadnormatywnych nakładów pracy czy zaangażowania dodatkowych pracowników, aby wpłynęło to negatywnie na tok realizacji zadań przyjętych przez Spółkę.
Jak już wyżej wskazano selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W ocenie Sądu nie mamy zatem do czynienia z informacją przetworzoną. Analiza wniosku skarżącej prowadzi do konkluzji, że zwróciła się ona o udostępnienie informacji publicznej prostej, wobec czego brak było podstaw do żądania wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Konkludując zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie została wykazana przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji jako niezgodnych z prawem materialnym, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Rozpatrując sprawę ponownie podmiot zobowiązany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono
w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.